Yleistä jakeluvelvoitteesta
Uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (jakeluvelvoitelaki) tarkoituksena on edistää uusiutuvien polttoaineiden käyttöä moottoribensiinin, dieselöljyn ja maakaasun korvaamiseksi liikenteessä. Hallituksen esityksen pääasiallisena tavoitteena on saattaa jakeluvelvoitelaki ja siihen liittyvä muu lainsäädäntö vastaamaan hallitusohjelman kirjauksia sekä muutoksia, joita on tehty uusiutuvan energian käytön edistämistä koskevaan direktiiviin eli niin sanottuun RED III-direktiiviin. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vuosien 2025-2027 jakeluvelvoitetasoja hallitusohjelman mukaisesti niin, että ne nousevat maltillisesti kuluvan vuoden jakeluvelvoitetasosta, mutta ovat silti nykylainsäädäntöä alemmalla tasolla. Myös lisävelvoitteen tasoja alennettaisiin vuosiksi 2026 ja 2027. Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia vuosien 2028—2030 jakeluvelvoitetasoihin. Jakeluvelvoite nousee esityksen mukaan nykyisestä 13,5 prosentista vaiheittain 22,5 prosenttiin vuoteen 2027 mennessä ja edelleen 31 prosenttiin vuonna 2028.
Muita hallituksen esitykseen sisältyviä muutoksia ovat ehdotus nykylaissa säädettyjen seuraamusmaksutasojen alentamiseksi vuosiksi 2024—2027. Muuta kuin biologista alkuperää oleville uusiutuville polttoaineille (RFNBO) esitetään asetettavaksi oma, asteittain nouseva vähimmäisosuusvelvoite vuosille 2028—2030. Näiden RFNBO-polttoaineiden vähimmäisosuusvelvoite on esityksen mukaan neljä prosenttiyksikköä vuonna 2030. Hallituksen esityksen mukaan RED III -direktiiviä kunnianhimoisemman RFNBO-polttoaineita koskevan vähimmäisosuusvelvoitteen katsotaan edistävän kansallisen vetytalouden kehitystä, bioperäisen hiilidioksidin talteenottoa ja käyttöä sekä uusien investointien syntyä Suomessa. Lisäksi jakeluvelvoitteen täyttämiseksi käytettävissä olevien keinojen valikoimaan lisätään hallituksen esityksen mukaan yleisesti saatavilla olevien latauspisteiden kautta liikenteeseen toimitettu uusiutuva liikennesähkö.
Tieliikenteen päästövähennyskeinoja ovat jakeluvelvoitteen lisäksi muut toimet tieliikenteen vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöönoton edistämiseksi sekä EU:n ilmastolainsäädännön perusteella laajeneva päästökauppa. Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä myös hallituksen esitys laiksi fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupasta (HE 119/2024 vp), josta maa- ja metsätalousvaliokunta antaa erikseen lausunnon talousvaliokunnalle. Jakeluvelvoitteen muutoksilla on vaikutusta myös siihen, kuinka suuri osuus polttoainesekoitteesta on fossiilista polttoainetta ja siten uuden päästökauppaa koskevan lain soveltamisalan piirissä. Valiokunta korostaa, että tieliikenteen päästöjä ja ohjauskeinoja on tarpeen tarkastella kokonaisuutena ja arvioida myös säädösehdotusten yhteisvaikutuksia.
Hallituksen esityksessä esitetyn arvion mukaan jakeluvelvoitteen alentaminen vuosina 2025—2027 vähentää merkittävästi uusiutuvien polttoaineiden tarvetta tieliikenteessä. Vuosina 2025—2027 jakeluvelvoitteen alennetut tasot laskevat dieselin pumppuhinta-arvioita noin 6-7 senttiä per litra ja E10 bensiinin pumppuhinta-arvioita saman verran eli noin 6—7 senttiä per litra riippuen tarkastellusta vuodesta. Pumppuhinta-arvioihin liittyy kuitenkin epävarmuuksia, koska polttoaineiden hintaan vaikuttavat olennaisesti öljyn maailmanmarkkinahinta sekä sääntelymuutokset muun muassa fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupassa ja polttoaineen verotuksessa. Jakeluvelvoitteen tasojen muutokset lisäävät hallituksen esityksessä esitetyn arvion mukaan tieliikenteen päästöjä 1,342 miljoonaa tonnia vuonna 2025, 0,993 miljoonaa tonnia vuonna 2026 ja 0,759 miljoonaa tonnia vuonna 2027 verrattuna nykylainsäädäntöön. Jakeluvelvoitteen lisävelvoitteen alentamisen ja uuden vähimmäisosuusvelvoitteen on hallituksen esityksessä arvioitu hidastavan biokaasun kysynnän kasvua, lisäävän epävarmuutta tulevasta kysynnästä ja siten heikentävän alan investointien houkuttelevuutta.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialaa koskevat erityisesti esityksen vaikutukset maatilojen yhteydessä oleviin biokaasulaitoksiin sekä maaseutuyritysten pieniin biokaasulaitoksiin. Valiokunta toteaa, että biokaasun tuotannon edistäminen mahdollistaa ruokaketjun ilmastopäästöjen vähentämisen niin alkutuotannossa kuin jalostavassa teollisuudessa. Samalla se tukee energia- ja lannoiteomavaraisuutta sekä tarjoaa alkutuotannolle uusia tulonlähdemahdollisuuksia. Maatilojen yhteydessä olevat biokaasulaitokset ovat tällä hetkellä kokoluokaltaan pieniä ja useimmiten niissä tuotetaan tilakeskuksen tarvitsema sähkö ja lämpö. Biokaasun liikennekäytön lisääntyminen voi avata uusia näkymiä myös maatilasektorin biokaasutuotannolle. Biokaasun etuna on, että kaasukäyttöisiä ajoneuvoja on saatavilla myös raskaaseen liikenteeseen.
Hallitusohjelman mukaan biokaasun investointiympäristöstä huolehditaan ja etenkin raskaan liikenteen tarpeisiin soveltuvan kotimaisen biopolttoaineen ja biokaasun valmistusta ja jakelua edistetään. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, lisäävät biokaasun jakeluvelvoitteeseen tehtävät muutokset kuitenkin epävarmuutta, mikä heijastuu negatiivisesti biokaasualalla tehtäviin investointipäätöksiin. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tätä valitettavana ja katsoo, että energiaomavaraisuuden, huoltovarmuuden ja päästövähennystavoitteiden näkökulmasta maatilojen investoinnit biokaasulaitoksiin ovat jatkossakin tärkeitä. Hallitusohjelman mukaan biokaasutuotannon lisäämiseksi huolehditaan kannustavasta rahoituksesta ja nopeutetaan luvitusta. Valiokunta kiirehtii näiden hallitusohjelman mukaisten toimien edistämistä.
Jakeluvelvoitteen ylitäyttö
Jo voimassa olevassa jakeluvelvoitelaissa säädetään jakeluvelvoitteen ylitäytöstä eli jakelijan mahdollisuudesta hyödyntää jakeluvelvoitteen ylittävä määrä kulutukseen toimitettuja uusiutuvia polttoaineita seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa. Siirtyvä määrä voi pääsääntöisesti olla enintään 30 prosenttia sen kalenterivuoden jakeluvelvoitetta vastaavasta energiamäärästä, jolloin ylitys tapahtui. Tähän ylitäyttöä koskevaan rajoitukseen on kuitenkin säädetty määräaikaisia poikkeuksia vuosille 2022 ja 2023. Poikkeussäännösten mukaan vuosien 2022 ja 2023 ylitäyttö voidaan ottaa kokonaisuudessaan huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitteen täytössä. Hallituksen esityksessä esitettyjen alustavien tietojen mukaan ylitäyttö on vuosina 2022 ja 2023 ollut merkittävä. Esimerkiksi vuonna 2023 toteutunut jakeluvelvoite oli 18,62 prosenttia velvoitteen ollessa 13,5 prosenttia.
Hallituksen esityksessä esitetään muutoksia ylitäyttöä koskeviin säännöksiin siten, että niissä otetaan huomioon jakeluvelvoitteen soveltamisalan laajentuminen uusiutuvaan liikennesähköön ja mahdollisuus jakeluvelvoitteen täyttöön myös joustomekanismilla. Lisäksi hallituksen esityksessä esitetään vuoden 2023 ylitäyttöä koskevan säännöksen voimassaolon jatkamista vuoden 2025 loppuun asti, koska vuoden 2024 kulutukseen toimitettujen polttoaineiden määrä vahvistetaan vasta tuolloin Energiaviraston toimesta. Valiokunnalle toimitetuissa lausunnoissa on nostettu esiin mahdollisuus sallia ennakkoon määräaikainen lisävelvoitteen ylitäyttömahdollisuus vuosille 2025-2027 vastaavasti kuin vuosille 2022-2023. Määräaikainen ylitäyttömahdollisuus voi osaltaan auttaa loiventamaan vuosien 2027-2028 välistä velvoitetason 8,5 prosenttiyksikön nousua. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää jakeluvelvoitteen ylitäyttöä tärkeänä keinona luoda joustavuutta lainsäädäntöön ja katsoo, että määräaikaisen ylitäytön jatkamista myös tulevina vuosina on perusteltua harkita.
Jakeluvelvoitteen joustomekanismi
Hallituksen esityksessä esitetään säädettäväksi niin sanotusta jakeluvelvoitteen joustomekanismista, jonka puitteissa jakelija voi täyttää jakeluvelvoitetta rahoittamalla Suomessa toteutettavia muita vaihtoehtoisia taakanjakosektorin ja maankäyttösektorin päästövähennystoimia. Joustomekanismilla täytettävän jakeluvelvoitteen osuutta esitetään rajoitettavaksi, sillä tarkoitus on ensivaiheessa pilotoida joustomekanismin toimivuutta. Maankäyttösektoriin kohdistuvien vaihtoehtoisten päästövähennystoimien voimaantulo esitetään porrastettavaksi siten, että maankäyttösektorin toimet voidaan hyväksyä jakeluvelvoitteeseen viimeistään vuodesta 2028 alkaen. Jakeluvelvoitteen joustomekanismi on jakelijavetoinen eli jakelijan on itse löydettävä kumppanit, joiden kanssa se toteuttaa vaihtoehtoisia päästövähennystoimia. Joustomekanismista voivat hyötyä erityisesti vaihtoehtoisia päästövähennystoimia toteuttavat yritykset, mutta toiminnan laajuus riippuu jakelijoiden halukkuudesta hyödyntää joustomekanismia. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että joustomekanismia koskeva ehdotus ja taakanjakosektorin ulkopuolisten toimenpiteiden huomioon ottaminen mekanismissa on lähtökohtaisesti kannatettavaa.
Esityksen mukaan taakanjakosektoriin kohdistuvilla vaihtoehtoisilla päästövähennystoimilla on mahdollista täyttää 5,5 prosenttiyksikköä jakeluvelvoitteesta. Myöhemmin valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää, että 5,5 prosenttiyksiköstä yhden prosenttiyksikön voi täyttää myös maankäyttösektoriin kohdistuvilla päästövähennystoimilla. Päästövähennystoimen on täytettävä laissa säädetyt hyväksymisen edellytykset. Esityksen mukaan edellytyksenä on ensinnäkin, että päästövähennystoimet ovat pysyviä ja lisäisiä. Lisäksi toimella saavutetun kasvihuonekaasupäästövähenemän tulee olla kaksinkertainen verrattuna yhden megajoulen dieselin aiheuttamaan kasvihuonekaasupäästöön. Valiokunta toteaa, että tämä joustomekanismille esitetty kaksinkertaisen tuoton vaatimus on tiukempi kuin muilla jakeluvelvoitteeseen hyväksyttävillä toimilla. Vaatimukset päästövähennystoimella saavutetun kasvihuonekaasuvähenemän lisäisyydestä, pysyvyydestä, kaksinkertaisuudesta ja varmennetusta luotettavuudesta ovat samat kuin mitä on esitetty vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden hiiliyksiköiden hyvityskelpoisuudelle.
Joustomekanismin päästövähennystoimien lisäisyysvaatimuksella on kaksi ulottuvuutta: sääntelyllinen lisäisyys ja taloudellinen lisäisyys. Ollakseen lisäinen toimen tulee ylittää EU:n ja kansallisen tason lakisääteiset vaatimukset yksittäisen toimijan tasolla. Lisäksi jakelijan tulee osoittaa, että toimea ei toteuttaisi ilman jakeluvelvoitteen joustomekanismin kautta tulevaa rahoitusta. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan Suomen kansallinen strategiasuunnitelma pitää sisällään tukielementtejä erilaisille maataloudesta peräisin olevien kasvihuonekaasupäästöjen vähennystoimille. Tämä tulee ottaa huomioon arvioitaessa joustomekanismiin tulevien toimien lisäisyyttä sekä toimeenpanoa ja kannustinvaikutusta yksittäisen viljelijän näkökulmasta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esitettyyn joustomekanismiin sopivia vaihtoehtoisia päästövähennystoimia on löydettävissä sekä maataloudesta että maankäyttösektorilta. Maankäyttösektorilla tapahtuvat ilmastovaikutukset lasketaan osaksi kansallista maankäyttösektorin kasvihuonekaasuinventaariota. Näin ne eivät suoranaisesti hyödytä taakanjakosektorin velvoitteiden täyttämistä, mutta tuovat joka tapauksessa kansallisesti tärkeitä ilmastohyötyjä. Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan kustannustehokkaimmat ja skaalattavimmat toimenpiteet löytyvät todennäköisesti heikkotuottoisten ja tuotannosta poistuneiden turvepeltojen vettämisestä. Mikäli joustomekanismiin liittyvä ajankäyttö ja hallinnolliset kustannukset ovat viljelijälle maltilliset, voi joustomekanismista syntyä huomattava lisäkannustin turvemaiden päästöjen vähentämiseksi.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan saamassa selvityksessä on esitetty huolia siitä, kuinka laajasti joustomekanismia kyetään käytännössä hyödyntämään. Kriteerien toteen näyttäminen vaatii merkittäviä dokumentointi- ja todentamistoimenpiteitä. Hallituksen esityksessä joustomekanismin päästövähennystoimen hyväksymishakemuksia on arvioitu tehtävän Energiavirastolle vuosittain 4-6 kappaletta. Joustomekanismiin liittyvät tehtävät lisäävät hakemusten maltillisesta määrästä huolimatta hallituksen esityksen mukaan merkittävästi Energiaviraston työmäärää. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että joustomekanismista toimijoille ja viranomaisille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa pyritään välttämään ja järjestelmää kehittämään siitä saatavien kokemusten perusteella siten, että mekanismia voidaan myös käytännössä hyödyntää.