Yleistä fossiilisen polttoaineen päästökaupasta

Osana Euroopan unionin 55-valmiuspakettia päätettiin vuonna 2023 päästökauppadirektiivin päivityksestä, jossa säädetään uudesta fossiilisen polttoaineen jakelua koskevasta päästökaupasta. Tämä polttoaineen jakelun päästökauppa (ETS2) kattaa tieliikenteen, rakennusten erillislämmityksen, rakentamisen sekä nykyisen yleisen päästökaupan ulkopuolisen teollisuuden ja energiantuotannon fossiilisen polttoaineen. Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä on tarkoitus panna täytäntöön muutettu päästökauppaa koskeva direktiivi. Maa- ja metsätalousvaliokunta tarkastelee esitystä oman toimialansa näkökulmasta ja keskittyy lausunnossaan erityisesti esityksen vaikutuksiin maa- ja metsätalouteen sekä kalastukseen. 

Hallituksen esityksen mukaisessa uudessa päästökaupassa sääntely koskee valmisteverovelvollisia tahoja, jotka luovuttavat polttoaineen kulutukseen. Päästökaupassa säännellyn yhteisön on ostettava kulutukseen luovutetun polttoaineen hiilisisältöön perustuva päästöoikeus polttoaineen myymiseen. Esityksessä ehdotetaan, että polttoainetta kulutukseen luovuttavalla säännellyllä yhteisöllä tulee olla päästölupa ja päästöjen tarkkailusuunnitelma ja että säännellyn yhteisön tulee tarkkailla ja todennuttaa päästönsä vuodesta 2025 alkaen. Esityksen mukaan päästöoikeuksien huutokaupat käynnistyvät vuodesta 2027 alkaen ja säännellyn yhteisön tulee vuosittain palauttaa päästöjään vastaava määrä päästöoikeuksia EU:n rekisteriin. 

Polttoaineiden hinta muodostuu polttoaineen raaka-aineen hinnasta, eli esimerkiksi öljyn maailmanmarkkinahinnasta, mahdollisen jalostuksen kustannuksesta, jakelukustannuksesta, jakelijoiden marginaalista, valmisteverosta, arvonlisäverosta sekä mahdollisesta uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoitteen hintavaikutuksesta sekä tulevaisuudessa myös päästöoikeuden hintavaikutuksesta. Vaikka hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely ensi sijassa kohdistuu polttoainetta kulutukseen luovuttaviin säänneltyihin yhteisöihin, on sillä merkittävä vaikutus polttoaineen hintaan päästökaupan piiriin kuuluvilla toimialoilla. Fossiilisen polttoaineen päästökaupan soveltamisalan rajausta ja sen vaikutuksia polttoaineiden hintaan on tarkasteltu lausunnossa jäljempänä. 

Käytössä olevia päästövähennyskeinoja tieliikenteessä ovat yleisen päästökaupan lisäksi muun muassa jakeluvelvoite sekä toimet tieliikenteen vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöönoton edistämiseksi. Jakeluvelvoitteen muutoksilla on vaikutusta myös siihen, kuinka suuri osuus polttoainesekoitteesta on fossiilista polttoainetta eli kuinka suurelle osuudelle sekoitteesta jakelijan on tullut hankkia päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys liittyy siten eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevaan jakeluvelvoitteen muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen laeiksi uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä siihen liittyviksi laeiksi (HE 121/2024 vp), josta maa- ja metsätalousvaliokunta antaa erikseen lausunnon talousvaliokunnalle. Valiokunta korostaa, että tieliikenteen päästöjä ja ohjauskeinoja tulee tarkastella kokonaisuutena ja arvioida myös säädösehdotusten yhteisvaikutuksia. 

Päästökaupan soveltamisala

Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen mukaan polttoaineen jakelun päästökaupan soveltamisalaa laajennetaan kattamaan kaikki nykyisen päästökaupan ulkopuolinen polttoaineen jakelu pois lukien puolustusvoimien käyttämän polttoaineen sekä raide- ja kaupallisen vesiliikenteen polttoaineen käyttö siltä osin, kuin se on eroteltavissa. Esityksen perusteella myös maa- ja metsätalous sekä kalastus sisällytetään päästökaupan soveltamisalan piiriin, vaikka direktiivi antaa mahdollisuuden näiden toimialojen jättämiseen järjestelmän ulkopuolelle. Fossiilisen polttoaineen päästökaupan soveltamisalan kansalliseen laajentamiseen on hallituksen esityksen mukaan päädytty erityisesti siitä syystä, että Suomessa ei ole käytössä sellaista polttoaineiden jakeluverkkoa- tai järjestelmää, jonka perusteella polttoaineen loppukäyttäjä voitaisiin ennakolta tunnistaa luotettavasti ja direktiivin ehdot täyttävästi.  

Fossiilisen polttoaineen päästökaupassa säännellyn yhteisön on erotettava uuden järjestelmän soveltamisalaan kulutukseen luovutettu polttoaine ja tunnistettava sektori, jolla polttoaineen loppukäyttö tapahtuu. Olemassa olevissa rakenteissa, kuten valmisteverotuksessa ja jakeluvelvoitteessa, sääntelyn kohteella ei ole velvollisuutta valvoa loppukäyttöä, eikä valvonnan mahdollistavia rakenteita siksi ole olemassa. Maatiloilla samaa polttoainetta saatetaan käyttää niin polttoaineen jakelun päästökaupan soveltamisalaan kuuluvaan asuinrakennuksen lämmitykseen kuin soveltamisalan ulkopuolella olevaan maatalouskäyttöön, kuten työkoneisiin tai kuivuriin, silloin kuin tilalla on olemassa vain yksi maatilatankki. Direktiivin ehtoja ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan riitä täyttämään esimerkiksi nykyisin käytössä oleva menetelmä, jossa erotetaan värjäämällä kevyemmin verotettu polttoöljy dieselistä.  

Polttoaineen jakelun päästökaupan toteutusmalleja ja mahdollisuuksia polttoaineen etukäteiseen erotteluun soveltamisalaan kuuluviin ja kuulumattomiin polttoaineisiin on käsitelty työ- ja elinkeinoministeriön 23.11.2023 päivätyssä arviomuistiossa. Muistiossa todetaan, että polttoaineen värjäyksen avulla eriytetyn jakelun tapauksessa huoltoasemille ja polttoaineen kuljettamiseen ja varastointiin käytettävään logistiikkaan jouduttaisiin investoimaan merkittävästi. Onkin todennäköistä, että vaikka maatalouden polttoaine eriytettäisiin värjäyksen avulla, tulisi polttoaineen hinta siitä huolimatta nousemaan johtuen polttoaineen eriytetystä jakelusta johtuvista kustannuksista. Lisäksi on mahdollista, että erot logistiikkakustannuksissa ja kysynnässä johtaisivat nykyistä voimakkaammin toisistaan eriytyviin hintatasoihin alueellisesti. 

Muista EU:n jäsenmaista Itävalta, Alankomaat ja Ruotsi tulevat varmuudella laajentamaan soveltamisalaa kansallisesti. Myös Saksa laajentaa oletettavasti kansallisesti soveltamisalaa siten, että se vastaa Saksan nykyistä kansallista järjestelmää kattaen myös maatalouden polttoaineet. Saksan ja Itävallan kansallisiin järjestelmiin on kuulunut myös kompensaatioita niille polttoaineen käyttäjille, joille on katsottu kohdentuvan kohtuuttomia vaikutuksia. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että edellä mainittujen direktiivin ehtojen ja muiden EU:n jäsenmaiden soveltamisalaa koskevien ratkaisujen perusteella direktiivin soveltamisalan mukainen toimeenpano on valitettavasti käytännössä osoittautunut erittäin vaikeaksi ilman merkittäviä muutoksia polttoaineen jakelujärjestelmään. Hallituksen esityksessä nostetaan lisäksi esiin, että päästökauppadirektiivi tullaan avaamaan ja uudistamaan vuoden 2030 jälkeiselle ajalle. On mahdollista, että myös päästökaupan soveltamisalaan tehdään tässä yhteydessä muutoksia. Näin ollen Suomessa nyt luotavat uudet järjestelmät tulevat mahdollisesti olemaan voimassa vain joitakin vuosia. 

Hallituksen esityksen mukaan nollapäästöiset polttoaineet eivät kuulu uuden lain soveltamisalaan. Polttoaine, joka on todettu uusiutuvan energian direktiivin mukaisesti kestäväksi, on päästökauppadirektiivin mukaisesti päästökertoimeltaan nolla. Suomessa kansallisesta järjestelmästä biopolttoaineiden kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseksi säädetään kestävyyslaissa. Velvollisuus osoittaa biopolttoaineiden kestävyys on toiminnanharjoittajalla, jolla tulee olla kestävyyslain mukainen kestävyysjärjestelmä. Rajaamalla nollapäästöiset polttoaineet fossiilisten polttoaineiden jakelun päästökauppaa koskevan lain soveltamisalan ulkopuolelle voidaan rajata myös toiminnanharjoittajille ja Energiavirastolle aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää soveltamisalan rajausta tältä osin perusteltuna. 

Hallituksen esityksen mukaan uusi laki mahdollistaa päästökauppaan liittyvien velvollisuuksien siirron säännellyltä yhteisöltä toiselle säännellylle yhteisölle sopimuksella. Käytännössä tällaisen sopimusjärjestelyn tarkoituksena on mahdollistaa päästökauppavelvoitteiden siirtäminen pienemmältä jakelijalta polttoaineen jakeluketjussa ylöspäin suuremmalle jakelijalle, mikä vähentää sääntelystä aiheutuvaa hallinollista taakkaa pienten jakelijoiden keskuudessa. Yrityksillä on hyvin vähän aikaa sopeutua uusiin velvoitteisiin ja luoda sopimuksia velvoitteiden siirtämiseksi, sillä säänneltyjen yhteisöjen velvoitteet käynnistyvät jo vuoden 2025 alusta. Valiokunta katsoo, että lain nojalla annettavan alemman asteisen sääntelyn valmistelussa ja lain toimeenpanossa ylimääräisen hallinnollisen taakan vähentämiseen tulee kiinnittää edelleen huomiota. 

Päästökaupan maa-, metsä- ja kalatalouteen kohdistuvien vaikutusten kompensointi

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, aiheuttaa päästökaupan käyttöönotto merkittäviä välittömiä ja välillisiä lisäkustannuksia alkutuotantoaloille. Välillisiä kustannuksia tulee muun muassa tuotantopanosten hinnan nousemisesta. Arvio maatalouden oman polttoainekäytön lisäkustannuksista vuoden 2021 päästöjen perusteella ja 50 euron päästöoikeuden hinnalla on 62,5 miljoonaa euroa vuodessa, josta 19 miljoonaa euroa kohdentuu maa-, metsä- ja kalatalouden tuotantorakennusten lämmitykseen ja 43,5 miljoonaa euroa maa- ja metsätalouden työkoneiden polttoainekustannuksiin.Valiokunta toteaa, että maa- ja metsätalouden toimialoilla ei myöskään käytännössä ole tarjolla vaihtoehtoista päästötöntä käyttövoimaa, jota voitaisiin laajamittaisesti ja nopeasti ottaa käyttöön.  

Valiokunta korostaa, että päästökaupan käyttöönotosta aiheutuvien lisäkustannusten arviointiin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Komission teettämät ja hallituksen esityksessä kuvatut vaikutusarviot on tehty käyttäen maltillista 45-50 euron ennustetta päästöoikeuden hinnasta. Päästöoikeuden hinnasta saadaan luotettavia arvioita vasta, kun ensimmäiset johdannaiset tulevat markkinoille ja kun päästöoikeuksien huutokaupat alkavat. Uuteen päästökauppaan on määritelty suojamekanismit estämään liiallista päästöoikeuden hinnannousua, mutta niiden vaikutuksia on vaikeaa arvioida. Päästökaupan alkuvaiheessa on niin sanottu pehmeä hintakatto, joka vapauttaa 20 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia (Mt CO2) vuodessa hinnan ylittäessä 45 €/tCO2, mikä ei välttämättä riitä painamaan hintaa alas, jos edullisia päästövähennystoimia ei löydy. 

Hallitusohjelman mukaan hallituskaudella ei tehdä kansallisesti sellaisia päätöksiä, jotka lisäävät maatalouteen kohdistuvia kustannuksia. Metsätalouden osalta hallitusohjelmassa todetaan, ettei Suomen kustannuskilpailukykyä heikennetä, eikä kansallisilla tulkinnoilla pidä vaikeuttaa elinkeinojen toimintaedellytyksiä. Päästökauppojen huutokauppatulojen käytöstä säädetään päästökauppadirektiivissä. Direktiivi mahdollistaa päästökauppatulojen käytön kompensointeihin sellaisille aloille, jotka tulevat mukaan soveltamisalaan kansallisella päätöksellä. Hallitusohjelman kirjausten perusteella maa- ja metsätalousvaliokunta edellyttää, että fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupan kansallisesta laajennuksesta maa-, metsä- ja kalataloudelle aiheutuvien kustannusten kompensoimiseksi otetaan käyttöön tarpeelliset hyvitykset ja niiden valmistelu aloitetaan viipymättä. Valiokunta katsoo, että valtion lisääntyvät päästökauppatulot tulee luotavan hyvitysjärjestelmän avulla ohjata tukemaan pitkäjänteisesti alkutuotannon toimialoja ja niiden siirtymistä fossiilisten polttoaineiden käytöstä kohti energiaomavaraisuutta. 

Hallituksen esityksessä todetaan, että päästökaupan soveltamisalaan kansallisesti sisällytettäville sektoreille olisi joissain tapauksissa mahdollista toteuttaa laajennuksesta aiheutuvien lisäkustannusten hyvitys energiaverotuksessa. Kyseeseen voisi tällöin tulla erillinen päätös energiaverojen laskusta niille sektoreille, jotka eivät kuulu päästökaupan soveltamisalaan ja joille päästökaupan myötä syntyviä lisäkustannuksia katsottaisiin perustelluksi hyvittää. Tämänkaltainen polttoaineen jakelun päästökaupasta aiheutuviin kustannuksiin perustuva energiaverojen lasku olisi nykyisen verojärjestelmän puitteissa mahdollista toteuttaa maataloudelle energiaverojen palautuksessa. Kaupallisen vesiliikenteen polttoaineet on energiaverodirektiivissä säädetty verottomaksi, joten kyseisen sektorin osalta energiaverojen lasku ei olisi mahdollista.  

Hallituksen esityksen mukaan hyvityksen toteuttaminen energiaverotuksessa ei energiaverodirektiivin puitteissa ole mahdollista metsätaloudelle. Tästä on maa- ja metsätalousvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa esitetty myös täysin päinvastaisia näkemyksiä, joiden mukaan energiaverodirektiivi sallii nykyisen maatalouden energiaveropalautusjärjestelmän laajentamisen koskemaan myös metsätaloutta. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tarpeellisena, että valtioneuvosto selventää energiaverodirektiivin tulkintaa tältä osin mahdollisimman nopeasti. On tärkeää, että päästökaupan kustannusvaikutus pystytään kompensoimaan myös metsätalouden harjoittajille mahdollisimman yksinkertaisella järjestelmällä. Hyvitysjärjestelmän tulee kaikkien alkutuotannon toimialojen osalta mahdollistaa tuen ohjaaminen tehokkaasti ja nopeasti kustannusten noususta kärsiville toimijoille, jotta kustannusten noususta aiheutuvat heikennykset alan toimijoiden maksuvalmiuteen ovat mahdollisimman vähäiset. 

Kun kuljetusetäisyydet Suomessa ovat pitkiä, on kansallisen kilpailukyvyn kannalta yleisestikin tärkeää huolehtia, etteivät logistiikkakustannukset nouse kohtuuttomasti. Suomen metsäteollisuus on kansallisesti suurimpia rahdinantajia ja altistuu merkittävästi fossiilisen polttoainejakelun päästökaupan vaikutuksille. Tämä tapahtuu raskaan liikenteen ja työkoneiden kustannusten nousun kautta niin raaka-ainehankinnassa, tuotantolaitoksilla kuin tuotekuljetuksissakin. Hallituksen kehysriihessä keväällä 2024 päättämä ammattidieselin käyttöönotto vuonna 2027 hillitsee osin maantiekuljetusten kustannusten nousua. Kehysriihen päätöksen mukaan tarvittava lainsäädäntö saatetaan voimaan tämän vaalikauden aikana ja valmistelu toteutetaan siten, että julkisen talouden kestävyys varmistetaan. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että ammattidieselin käyttöönoton valmistelu toteutetaan viivytyksettä ja järjestelmä saadaan luotua hyvissä ajoin ennen vuotta 2027. 

Lopuksi

Maa- ja metsätalousvaliokunta on jo useissa aiemmissa lausunnoissaan kiinnittänyt kriittistä huomiota EU:n 55-valmiuspakettiin sisältyneeseen komission ehdotukseen päästökaupan soveltamisalan rajan muuttamisesta biomassaa käyttävien laitosten osalta 95 prosenttiin aiemman 100 prosentin sijaan, ja edellyttänyt puuttumista päästökauppadirektiivin muuttamisesta aiheutuneisiin ongelmiin (ks. MmVL 6/2024 vp — E 9/2024 vp ja MmVL 5/2024 vp — E 10/2024 vp). Hallituksen esityksen mukaisesti yli 95 prosenttia biomassaa käyttävät laitokset tulevat mukaan uuden päästökaupan soveltamisalaan käyttämänsä fossiilisen polttoaineen osalta. Mahdollisten uusien päästökauppavelvoitteiden ja kilpailun vääristymisen lisäksi päätös voi vähentää intressiä joutua 95 prosenttia biomassaa käyttävien laitosten piirin tulevaisuudessa eli päätös ei kannusta vähentämään päästöjä. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että korkean asteen biomassalaitoksia kannustetaan edelleen päästöjen vähentämiseen sekä varmistetaan sisämarkkinoilla tasapuoliset kilpailuedellytykset. Päästökauppadirektiivin muutoksen aiheuttamiin ongelmiin tulee puuttua vaikuttamalla direktiivin edellyttämään vuonna 2026 tehtävään komission selvitykseen.