Yleistä hallituksen esityksen lähtökohdista

Hallituksen esityksen taustalla on ensisijaisesti tiettyjen muovituotteiden ympäristövaikutusten vähentämistä koskeva direktiivi eli niin sanottu SUP-direktiivi. SUP-direktiivi olisi tullut saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 3.7.2021. SUP-direktiivin tavoitteena on ehkäistä ja vähentää tiettyjen muovituotteiden vaikutusta ympäristöön, erityisesti vesiympäristöön, ja ihmisten terveyteen sekä edistää siirtymistä kiertotalouteen. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat oxo-hajoavasta muovista valmistetut tuotteet, muovia sisältävät kalastusvälineet sekä tietyt nimenomaisesti luetellut kertakäyttöiset muovituotteet. Lisäksi osa hallituksen esityksessä ehdotetuista muutoksista perustuu EU:n kuutta keskeistä jätealan direktiiviä koskevan niin sanotun jätesäädöspaketin täytäntöönpanon täydentämiseen.  

Pakkausten tuottajavastuun osalta hallituksen esityksessä ehdotetaan   tuottajavastuun    soveltamisalaa määrittävän yhdenmiljoonan euron liikevaihtorajan poistamista. Esitetty liikevaihtorajan poisto on tarpeen EU:n jätesäädöspaketin täytäntöönpanon täydentämiseksi sekä SUP-direktiivin täytäntöön panemiseksi. Liikevaihdoltaan alle yhden miljoonan euron tuottajia on useita kymmeniä tuhansia, joista arviolta noin 21 000 on maatalousalan yrityksiä. Jotta muutos ei johtaisi tuottajien määrän suureen kasvuun, kohtuuttomiin kustannuksiin ja hallinnollisen taakan lisääntymiseen, esitetään tuottajan määritelmän muuttamista niin sanottujen palvelupakkausten ja viljelijäpakkausten osalta. Palvelu- ja viljelijäpakkausten tuottajana pidetään lakiehdotuksen mukaan tuotteen pakkaajan tai pakatun tuotteen maahantuojan sijasta kyseisen pakkauksen valmistajaa tai maahantuojaa. Lisäksi paalirehujen pakkaamiseen käytettävät materiaalit jäävät lakiehdotuksen mukaan tuottajavastuuvelvoitteiden ulkopuolelle. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää näitä pakkausten tuottajavastuun osalta ehdotettuja muutoksia kannatettavina. Valiokunta toteaa, että esitys voi osaltaan myös lisätä kysyntää muovia korvaaville kuitupohjaisille materiaaleille. Tämä puolestaan edistää raaka-aineen tuotantomahdollisuuksia ja maa- ja metsätalousyrittäjien elinkeinotoiminnan laajentamista Suomessakin. 

SUP-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat muovituotteet ovat sellaisia, joita useimmin löytyy roskana EU:n rannoilta. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että Suomessa on varsin vähän määrällistä tietoa kaikesta ympäristöön päätyvästä muovijätteestä. Suurin osa tiedoista on toistaiseksi saatu rantaroskien seurannasta, joka ei rantojen sijainnin vuoksi kuitenkaan anna kattavaa tietoa merellä syntyvän roskan määrästä. Yleisin yksittäinen roskatyyppi niin Suomessa kuin muuallakin maailmassa on selluloosa-asetaatista valmistettu tupakantumppi, mikä näkyy myös rantaroskaseurannan tuloksissa. Vuosien 2012—2018 seurannoissa tupakantumppeja oli kappalemääräisesti 67 prosenttia kaikista roskista. Muilta osin Suomen rantaroskan koostumus eroaa merkittävällä tavalla EU:n keskimääräisestä rantaroskakoostumuksesta. SUP-direktiivin piirissä olevista tuotteista Suomen yleisimpien roskien listalla ei esiinny vanupuikkoja, ilmapalloja, ilmapallojen sauvoja, juomapulloja tai hygieniatarvikkeita. Kalastusvälineistä yleisimpien roskien listalla esiintyy ainoastaan köysiä, jotka eivät kuitenkaan ole peräisin yksinomaan kalastuksesta. Suomen merialueen roskaantumisen lähteet -raportissa on arvioitu, että kalastusperäistä jätettä on rantaroskista noin 6,3 prosenttia. Luonnonvarakeskuksen karkean arvion mukaan vapaa-ajan kalastuksesta jäisi veteen tai rannoille vuosittain noin 2 000 verkkoa, joka vastaa painoltaan noin yhtä tonnia makromuovia. Sekä kaupallisessa kalastuksessa että vapaa-ajan kalastuksessa käytetään verkkojen merkitsemisessä kanistereita ja kanistereiden kiinnitykseen köysiä. Näitä muoveja arvioidaan jäävän meriympäristöön vapaa-ajan kalastuksesta vuosittain yhteensä 0,5 tonnia ja kaupallisesta kalastuksesta noin yksi tonni. 

SUP-direktiivin täytäntöönpanemiseksi jätelain tuottajavastuusääntelyn piiriin sisällytetään hallituksen esityksen mukaan uutena tuoteryhmänä muun ohella muovia sisältävät kalastusvälineet. Kalastusvälinejäte ei nykyisin kuulu Suomessa tuottajavastuun piiriin. Merenkulun ympäristönsuojelulain ja sen taustalla olevan alusjätedirektiivin mukaan satamissa on kuitenkin oltava riittävät vastaanottojärjestelyt niitä tavanomaisesti käyttäviltä aluksilta peräisin oleville jätteille. Kaupallisen kalastuksen hyvään toimintakulttuuriin kuuluu, että pyyntiin asetetut pyydykset nostetaan merestä pois kalastuksen loppuessa. Pyydykset ovat arvokkaita ja niihin sisältyy paljon työtä, joten kalustosta pidetään hyvää huolta. Kaupallisilla kalastajilla on myös velvollisuus ilmoittaa kadonneista pyydyksistä ja pyrkiä saamaan kadonnut pyydys takaisin. Valiokunta korostaa, että kalastusvälineitä häviää luontoon ennen kaikkea vahingossa, ei tahallisen poisheiton seurauksena. Kalastusvälineet poikkeavat tältä osin olennaisesti SUP-direktiivin soveltamisalaan kuuluvista kertakäyttöisistä muovituotteista. 

Valiokunta katsoo, että SUP-direktiivin tavoite ehkäistä ja vähentää muovituotteiden päätymistä vesiympäristöön on erittäin kannatettava ja tärkeä. Tarkoituksenmukaisen keräys- ja kierrätysjärjestelmän luominen rikkoutuneille ja käytöstä poistetuille kalastusvälineille esimerkiksi satamiin ja suosituille rantakalastuspaikoille on myös sinällään kannatettavaa. Direktiivin velvoitteiden kohdistaminen täysimääräisesti useiden kertakäyttöisten muovituotteiden valmistajien ja tuottajien lisäksi myös muovia sisältävien kalastusvälineiden tuottajiin on kuitenkin direktiivin tarkoitukseen nähden ylimitoitettu toimi erityisesti Suomen olosuhteissa. Direktiivin valmistelussa ei ole suhteutettu asetettuja vaatimuksia kalastusvälinejätteen määrään eri jäsenmaissa taikka maiden kalastustoiminnan tai kalastuvälinetuotannon kokoluokkaan. Valiokunnan saamien tietojen mukaan Suomessa ei myöskään tällä hetkellä ole mahdollisuuksia kalastusvälineiden kierrätykseen. Valiokunnan näkemyksen mukaan kalastusvälineiden tuottajavastuuta koskevat vaatimukset eivät vastaa EU:n toimivallan käyttöä sääntelevää suhteellisuusperiaatetta. Näihin lähtökohtiin nähden valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että direktiivin kansallinen täytäntöönpano toteutetaan mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla kansallista liikkumavaraa täysimääräisesti hyödyntäen.  

Kalastusvälineiden tuottajavastuun järjestäminen

Jätelain 6 luvun mukainen tuottajavastuu tarkoittaa, että tuottaja eli tuotteen valmistaja, maahantuoja tai muu tuotteen markkinoille saattaja kantaa joko taloudellisen vastuun tai sekä taloudellisen että operatiivisen järjestämisvastuun tuotteen jätehuollosta. Tuottajavastuu koskee lakiehdotuksen 48 §:n mukaan myyntitavasta riippumatta säännöksessä lueteltuja tuotteita ja niitä ammattimaisesti markkinoille saattavia tai etäkaupalla suoraan käyttäjille myyviä tuottajia. Tuottajan on tuottajavastuuvelvollisuuksien täyttämiseksi liityttävä tuottajarekisteriin hyväksyttyyn tuottajayhteisöön tai perustettava sellainen yhdessä muiden tuottajien kanssa. Hallituksen esityksessä todetaan SUP-direktiivin johdanto-osan 25 kohdan ja 3 artiklan 11 kohdan viittaavan siihen, että tuottajan määritelmän ja tuottajavastuuvelvoitteiden soveltamisen ulkopuolelle tulisi jättää kalastajat. Tämä ulosrajaus on hallituksen esityksessä otettu huomioon jätelain pakkauksen tuottajan määritelmää koskevaan 48 §:ään sisältyvässä ammattimaisen toiminnan kriteerissä. Jos kalastaja tuo kalastusvälineitä maahan pienimuotoisesti omaan käyttöön, kalastajaa ei katsota tuottajaksi. Valiokunta toteaa, että Suomessa monet kaupalliset kalastajat rakentavat osin itse pyydyksensä ja osa valmistaa ja myy toisille näitä pyydyksiä. Valiokunta katsoo, että edellä kuvattu kalastajien ulosrajaus tuottajan määritelmästä on tärkeä ja perusteltu. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että SUP-direktiivin vaatimuksia esitetään kansallisesti laajennettaviksi siten, että muovia sisältävien kalastusvälineiden tuottajavastuu kattaa jätelain muuttamista koskevan ehdotuksen 48 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan merivesikalastuksessa käytettävien kalastusvälineiden lisäksi sisävesikalastuksessa käytettävät kalastusvälineet. Hallituksen esityksessä todetaan, että merellä ja sisävesillä käytetään kalastuksessa samanlaisia kalastusvälineitä, eikä välineiden tuottaja niitä markkinoille saattaessaan voi tietää, meneekö tuote käyttöön sisävesille vai merelle. Tuottajavastuun rajaaminen koskemaan vain merivesikalastuksessa käytettäviä kalastusvälineitä ei näin ollen ennalta arvioiden vaikuta tuottajavastuusääntelyn piiriin kuuluvien tuottajien määrään. Kalastusvälineiden erottelemiseksi tarvittavat toimet olisivat tehtyjen selvitysten perusteella tulleet sääntelyn piiriin kuuluville tuottajille kalliimmiksi kuin sisävesikalastusvälineiden mukaanotto tuottajavastuujärjestelmään. Ruotsi on vastaavasti ulottanut keräyksen koskemaan kaikkia kalastusvälineitä riippumatta siitä, käytetäänkö niitä merellä vai sisävesillä. Kalastusvälineiden erottelua koskevista käytännön haasteista huolimatta valiokunta pitää lähtökohtaisesti ongelmallisena, että Suomessa esitetään kalastuvälineiden osalta SUP-direktiivin vähimmäistasoa tiukempaa kansallista sääntelyä tilanteessa, jossa kalastusvälineistä aiheutuvan vesiympäristön roskaantumisen on todettu olevan Suomessa vähäisempi ongelma kuin Keski-Euroopassa. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että ympäristövaliokunnan tulisi vielä tarkastella käytännön mahdollisuuksia rajata kalastusvälineiden tuottajavastuu koskemaan vain merivesikalastuksessa käytettäviä kalastusvälineitä, jotka ovat käytännössä pääosin samoja kuin sisävesikalastuksessa käytettävät kalastusvälineet. 

Jätelain tuottajavastuuta koskeva sääntely kattaa SUP-direktiivin edellyttämällä tavalla kaikki muovia sisältävät kalastusvälineet eli sekä kaupallisessa että vapaa-ajan kalastuksessa käytettävät välineet. Jätelain nojalla annettavalla asetuksella on kuitenkin tarkoitus säätää tarkemmin keräysverkostovaatimuksista erikseen seisoville pyydyksille ja vapakalastusvälineille. Näin ollen hallituksen esityksen mukaisessa yhteisessä tuottajayhteisössä tulee käytännössä toimimaan kaksi jätehuoltojärjestelmää, joissa on osin omat maksujen määräytymisperusteet. Yhteisiä kustannuksia ovat vain tuottajayhteisön toiminnassa aiheutuvat hallinnolliset kustannukset. Seisoville pyydyksille järjestettävä keräysverkosto tulee hallituksen esityksen mukaan koostumaan kiinteistä keräyspisteistä, jotka tuottajayhteisö voi järjestää vaihtoehtoisesti kattavalla noutopalvelulla tai kiertävällä keräyksellä. Vapakalastusvälineiden keräys on mahdollista järjestää kampanjaluonteisesti tuottajien itsensä suunnittelemana niin, että se kohdistetaan kierrätettäviin, uudelleenkäytettäviin sekä ympäristöhaittoja aiheuttaviin kalastusvälineisiin, eli kaikkia tuottajavastuun alaisia vapakalastusvälineitä ei ole tarpeen kerätä. Vesiviljelyvälineiden keräykselle ei määritellä lakiehdotuksessa erillistä keräysverkostovaatimusta. Vesiviljelyvälineiden tuottajien ei tällöin välttämättä tarvitse liittyä tuottajayhteisöön, vaan ne voivat rekisteröityä suoraan Pirkanmaan ELY-keskuksen tuottajarekisteriin. Kulumisen tai rikkoontumisen takia käyttökelvottomana poistettavaa, muovia sisältävää vesiviljelyvälineistöä kertyy vuositasolla vähän. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä esitettyä sääntelymallia vesiviljelyvälineiden osalta perusteltuna.  

Hallituksen esityksessä todetaan, että kalastusvälinejätteen kansalliseksi erilliskeräysasteeksi on tarkoitus säätää lain nojalla annettavalla asetuksella kymmenen painoprosenttia. Kuten edellä on todettu, ei kalastusvälinejätteen määrästä ole tällä hetkellä luotettavaa tutkimustietoa, mutta esityksessä tarkoitetun erilliskeräysverkoston kautta tieto kalastusvälinejätteen määrästä tulee jatkossa täsmentymään. Valiokunnalle esitettyjen arvioiden perusteella verkkojen ja muiden pyydysvälineiden osalta kymmenen prosentin keräystavoite on mahdollinen ainakin alkuvuosina, jos käyttämättömiksi jääneitä kalastusvälineitä tuodaan kampanjoinnin tuloksena keräyspisteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että kalastusvälinejätteen määrää seurataan tiiviisti myös alkuvuosien jälkeen, ja vähimmäiskeräysastetta päivitetään tarvittaessa. 

Tuottajavastuun toteuttamiseksi järjestettävän jätteen keräyksen kustannukset ovat ympäristöministeriön arvion mukaan seisovien pyydysten osalta noin 80 000—180 000 euroa vuodessa. Vapakalastusvälineiden keräyskampanjoiden kustannukset ovat tätä selvästi alhaisemmat. Lisäksi kaikille tuottajayhteisön jäsenille aiheutuu hallinnollisia kustannuksia tuottajayhteisön toiminnasta. Ympäristöministeriö on valmistelun aikana tunnistanut lähes 80 kalastusvälineiden tuottajaa, minkä lisäksi on todennäköisesti vielä tunnistamattomia tuottajia. Kullakin tuottajalla on useita, enimmillään jopa satoja, kalastusvälineiksi luokiteltavia tuotteita. Tuottajat jakavat tuottajavastuuseen liittyvät kustannukset kaikkien tuotteidensa hintaan, jolloin yksittäiseen tuotteeseen kohdistuva hinnankorotus ei olemassa olevia tuottajavastuujärjestelmiä koskevan kokemuksen perusteella ole yleensä suuri. Yhden yksittäisen tuottajan tuotevalikoimaan voi kuulua sekä seisovia pyydyksiä että vapakalastusvälineitä. Lähtökohtana tuottajavastuuta koskevassa sääntelyssä on tuottajien yhdenvertainen kohtelu siten, että kukin maksaa omien tuotteidensa jätehuollon niiden markkinaosuuden mukaan. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää lisäksi tärkeänä, että seisovien pyydysten ja vapakalastusvälineiden keräyksestä aiheutuvat kustannukset ovat myös siten eroteltavissa, että pyydysten keräyksestä aiheutuvat kustannukset voidaan kohdistaa nimenomaan kyseisten pyydysten tuottajiin ja oikeaan tuotelajiin. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että toimialana kalastusvälineiden maahantuonti ja valmistus on liikevaihdoltaan vaatimatonta verrattuna muihin tuottajavastuun alaisiin tuotteisiin. Suomessa on huomattavan paljon erityisesti vapakalastukseen liittyvää maakunnallista pientuotantoa, ja toisaalta eräät suuret tuottajat vievät merkittävän osan tuotannostaan. Kalastusvälineiden tuottajavastuu lisää kalastusvälineiden valmistajien ja maahantuojien kustannuksia, jotka ne edelleen siirtävät tuotteen hintaan. Välillisesti tällä voi olla vaikutusta myös kotimaisen kalan hintaan. Valiokunta pitää perusteltuna myös huolta siitä, että tuottajavastuun aiheuttaessa paineita nostaa kotimaisten kalastusvälineiden hintoja kalastajat siirtyvät enenevässä määrin ostamaan kalastusvälineitä ulkomaisista verkkokaupoista. Hallituksen esityksen mukaan myös ulkomaiset verkkokaupat kuuluvat tuottajavastuun piiriin, mutta niiden valvonta on huomattavasti hankalampaa kuin kotimaisten tuottajien. Erityisesti EU-maiden ulkopuolisissa maissa harjoitettava nettikauppa ja sen valvonta muodostavat haasteen tuottajille ja viranomaistahoille koko EU-alueella. Yhteisten ratkaisujen löytäminen valvonnan tehostamiseksi EU:n tasolla on tärkeää ja voi pidemmällä aikavälillä helpottaa suomalaisten tuottajien tilannetta. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tuottajavastuujärjestelmän ensimmäisinä vuosina välttämättömänä, että tuottajavastuun toteuttamiseksi järjestettävän jätteenkeräyksen kokonaiskustannuksia sekä vaikutuksia kalastusvälineiden ja kalan hintaan seurataan, ja arvioitua suurempiin kustannuksiin puututaan tarvittaessa lainsäädäntöä muuttamalla.  

Valiokunta toistaa lopuksi jo edellä esittämänsä näkemyksen, että kalastusvälinejätteen tuottajavastuun toteuttaminen järkevästi ja kustannustehokkaasti on erityisesti Suomen oloissa kalastusalan yritysten ja muiden toimijoiden kannalta ensisijaisen tärkeää. Hallituksen esityksen mukainen muovia sisältävien kalastusvälineiden tuottajavastuu on viranomaisten arvion mukaan merkittävästi muita tuottajavastuualoja kevyempää. Alan toimijat ovat kuitenkin tuoneet esiin useita tuottajavastuun järjestämiseen liittyviä huolia ja epävarmuuksia, joita edellä on käsitelty. Valiokunta pitää tärkeänä, että tulevalle kalastusvälinejätteen tuottajayhteisölle annetaan mahdollisimman suuri vapaus suunnitella ja toteuttaa jätteenkeräys kustannustehokkaalla tavalla. Tuottajayhteisö voi halutessaan järjestää kalastusvälineiden keräyksen myös yhdessä muiden tuottajavastuualojen kanssa. Tuottajayhteisön omalla suunnittelulla voidaan parhaiten välttää tilanne, jossa jätteen vastaanottopisteitä on liikaa suhteessa kerättävän jätteen määrään, ja erilliskeräyksen edellyttämä kuljetus ja liikenne aiheuttavat merkittäviä päästöjä. Hallituksen esityksen mukaan tuottajayhteisö voi järjestää seisovien pyydysten kiinteät keräyspisteet parhaaksi katsomiinsa paikkoihin. Vastaanottopisteiden vähimmäismäärästä on kuitenkin tarkoitus säätää jätelain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Tätä kiinteiden vastaanottopisteiden määrää on valiokunnalle toimitetun asetusluonnoksen perusteella laskettu aiemmin ehdotetusta 150 vastaanottopisteeseen. Seisovien pyydysten keräysverkoston laajuudesta on hallituksen esityksen mukaan tehty kustannusarviot 100, 200 ja 300 kiinteällä keräyspisteellä, ja erilliskeräyksen kustannusten voidaan katsoa olevan varsin suorassa suhteessa keräyspisteiden määrään. Valiokunta katsoo, että SUP-direktiivin kansallisen toimeenpanon tulee myös tältä osin olla mahdollisimman joustavaa ja vastaanottopisteiden määrän tulee olla järkevässä suhteessa kerättävän jätteen määrään. Valiokunta edellyttää, että mahdollisuutta laskea asetusluonnokseen sisältyvää vastaanottopisteiden vähimmäismäärää arvioidaan vielä uudelleen tai vaihtoehtoisesti selvitetään mahdollisuutta järjestää myös seisovien pyydysten keräys kampanjaluonteisesti vastaavasti kuin vapakalastusvälineiden keräys.