Hallituksen esityksen yleisenä tavoitteena on turvata saamelaisten itsemääräämisoikeuden toteutuminen sekä parantaa saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallinnon ja saamelaiskäräjien toimintaedellytyksiä. Esitys edistää perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaisesti saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevaa itsehallintoa sekä saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaista oikeutta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Lisäksi esitys edistää perustuslain 22 §:n mukaisesti perus- ja ihmisoikeuksien turvaamista. Esityksen tavoitteena on myös huomioida kansainväliset alkuperäiskansoja koskevat sopimusvelvoitteet ja sopimusten tulkintakäytäntö, joka on kehittynyt viime vuosina muun muassa alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeutta vahvemmin tukevaksi.  

Valiokunta pitää alkuperäiskansan oikeuksien turvaamista tärkeänä tavoitteena. Saamelaisten kotiseutualueella poronhoito, metsästys ja kalastus ovat keskeisiä toimintoja. Näiden perinteisten elinkeinojen harjoittamisen on katsottu kuuluvan saamelaiseen kulttuurimuotoon. Ne kuuluvat maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialaan. Saamelaisia koskevista kysymyksistä erityisesti koltta-asiat kuuluvat valiokunnan toimialaan. Valiokunnan toimialaan kuuluvat niin ikään maaseudun elinkeinotoiminta mukaan lukien harvaan asutun maaseudun yritystoiminnan kehittäminen. Saamelaisalueella elää alkuperäiskansan jäseniä sekä muuta väestöä samankaltaisissa        elinolosuhteissa. Nämä väestöryhmät harjoittavat edellä mainittuja toimintoja joko elinkeinonaan tai muussa tarkoituksessa samoilla alueilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että samalla kun saamelaisten Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa määrätyt ja perustuslaissa säädetyt oikeudet turvataan, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella huolehditaan siitä, ettei muiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen vaarannu. Edellä mainittujen toimintojen ja maaseudun elinkeinotoiminnan kannalta keskeisimpiä ovat omaisuudensuoja, elinkeinovapaus ja ympäristö perusoikeutena sekä kunnallinen itsehallinto. Valiokunta korostaa omaisuudensuojan turvaamista ja kuntalaisten yhdenvertaisuutta kunnan päätöksenteossa. Se pitää tärkeänä, että saamelaiskäräjien toimintaan sovelletaan hallintolakia. Maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialan kannalta esityksen keskeisintä sisältöä ovat viranomaisten yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen vahvistaminen sekä uusi säännös saamelaisten oikeuksien huomioimisesta viranomaisten toiminnassa. Valiokunta keskittyy lausunnossaan käsittelemään erityisesti näitä näkökohtia.  

Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite

Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteesta. Neuvotteluvelvoitteen sisältöä täsmennetään ja laajennetaan. Tarkoituksena on toteuttaa YK:n alkuperäiskansajulistukseen sisältyvää vapaan ja tietoon perustuvan suostumuksen (Free, Prior and Informed Consent, FPIC) periaatetta. Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite koskee saamelaisten kotiseutualueella toteutettavia tai vaikutuksiltaan sinne ulottuvia sekä muita erityisesti saamelaisten kieleen tai kulttuuriin taikka heidän asemaansa tai oikeuksiinsa alkuperäiskansana vaikuttavia toimenpiteitä eräillä aloilla. Maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialan kannalta näistä merkittävimpiä ovat alueidenkäyttö sekä valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoito, käyttö, suojelutoimien toteuttaminen, vuokraus ja luovutus.  

Neuvotteluvelvoitteen sisältö ja laajuus muuttuvat ehdotetun säännöksen myötä tavalla, jolla on merkitystä erityisesti valiokunnan toimialalla. Lakiehdotuksen 9 §:n mukaan neuvotteluvelvoite koskee viranomaisten ohella muita julkisia hallintotehtäviä hoitavia tahoja. Valiokunnan toimialaan kuuluvissa asioissa tällaisia tahoja ovat erityisesti Suomen metsäkeskus ja Suomen riistakeskus. Metsähallitus on valtion maa-alueita hallinnoiva liikelaitos, ja se soveltaa jo nykyisin neuvotteluvelvoitetta laajasti saamelaisalueella. Säännöksessä todetaan, että neuvotteluvelvoite koskee lainsäädännön ja hallinnollisten päätösten valmistelua sekä muita toimenpiteitä, joilla voi olla erityinen merkitys saamelaisille. Lisäksi edellytetään, että viranomaisten ja muita julkisia hallintotehtäviä hoitavien pyrkimyksenä on saavuttaa yksimielisyys saamelaiskäräjien kanssa tai saada saamelaiskäräjien suostumus ennen päätöksentekoa. Voimassa olevassa laissa neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi saamelaiskäräjille on tullut varata tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan muutosehdotusten taustalla ovat muun muassa ongelmat voimassa olevan lain soveltamisessa. Nykyisen neuvotteluvelvoitteen soveltamisessa on voinut käydä niin, että kuulemispyyntö on toimitettu niin myöhäisessä vaiheessa, ettei todellista mahdollisuutta neuvotteluihin ole ollut. Tämä ei ole valiokunnan mielestä asianmukaista. Se pitää tärkeänä aidon vaikuttamismahdollisuuden turvaamista neuvotteluvelvoitteen piiriin kuuluvissa asioissa. Yhteistoiminnassa ja neuvotteluissa noudatettavasta menettelystä ehdotetaan säädettäväksi uudessa 9 b §:ssä. Sen mukaan saamelaiskäräjille tulee varata kohtuullinen aika valmistautua neuvotteluihin, jotka tulee käydä vilpittömin mielin ja oikea-aikaisesti. Valiokunta pitää näitä ehdotuksia tärkeinä ja toteaa käsityksenään, että vilpittömön mielen ja oikea-aikaisen neuvottelun vaatimus koskee molempia neuvottelutahoja, niin hallintotehtäviä hoitavia kuin Saamelaiskäräjiä. Kuten säännöksen perusteluissa todetaan, vilpittömän mielen vaatimus tarkoittaa sitä, että molemmilla osapuolilla tulee olla todellinen ja aito pyrkimys saavuttaa yksimielisyys.  

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on ilmaistu huoli siitä, että ehdotettu yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite muodostaa jonkinlaisen veto-oikeuden keskeisiin päätöksiin. FPIC-käsite yhdistetään nimenomaan ennakkosuostumuksen antamiseen, joka voidaan käsittää käytännössä veto-oikeudeksi. Esimerkkinä mahdollisesti ongelmallisista kysymyksistä on mainittu Tenojoen lohenkalastuskiellosta säätäminen lohikantojen tilan vuoksi sekä eloporomäärän rajoittaminen porolaitumien kulumisen vuoksi. Valiokunnalle on todettu, että Metsähallituksen metsästys- ja kalastuslupakiintiöitä ei jatkossa vahvisteta saamelaisalueella kestävän verotusmahdollisuuden perusteella, vaan kiintiöt jäisivät hyvinkin pieniksi. Tästä lopputuloksesta kärsivät metsästysmahdollisuuksien vähenemisenä erityisesti metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetun niin sanotun vapaan metsästysoikeuden alueen eteläpuolella asuvat maattomat metsästäjät. Metsähallituksen maastoliikennelupakiintiöiden vahvistamisessa lupamääriä joudutaan leikkaamaan poronhoidolle aiheutuvien mahdollisten haittojen vuoksi, vaikka Metsähallituksen moottorikelkkaluvat ohjataan erikseen päätetyille urille. Toteutuessaan tällaiset kalastusta, metsästystä ja matkailua koskevat linjaukset voivat vaikuttaa joko suoraan tai välillisesti myös yksityisten maanomistajien ja alueella toimivien ohjelmapalveluyritysten toimintamahdollisuuksiin.  

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on ilmaistu huoli yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen vaikutuksista kunnallisen itsehallinnon toteutumiseen ja alueidenkäytön ohjaukseen ja kehittämiseen, jonka yhteydessä toteutetaan alueen eri elinkeinojen yhteensovittaminen. Eräs huoli liittyy siihen, miten laajalti neuvotteluvelvoite koskee sellaisten hallinnollisten päätösten, hankkeiden tai toimenpiteiden valmistelua, joilla voi olla erityinen merkitys saamelaisille, sekä kielteisen neuvottelutuloksen vaikutuksiin. Jäljempänä kuvatut 9 a §:n mukaiset huolehtimisvelvoitteet koskevat jo tällaisten toimenpiteiden suunnittelua, jolloin yksityiselle toimijalle tärkeää hanketta edistävä suunnitelma voi pysähtyä suunnitteluvaiheeseen. On noussut esiin kysymys siitä, tuleeko viranomaisten ja julkista hallintotehtävää hoitavien kuitenkin huolehtia siitä, että prosessin lopputuloksena syntyy valituskelpoinen päätös, eikä toimijan oikeusturva jää toteutumatta lopullisen valituskelpoisen asiaratkaisun puuttuessa, jos yksityiselle toimijalle merkittävän alueidenkäytön tai muun suunnitelman eteneminen estyy neuvotteluiden tuloksena.  

Neuvotteluvelvoitteen sisältöä koskevista, varsin kattavista säännöskohtaisista perusteluista huolimatta valiokunnan saamissa lausunnoissa toistuu huoli siitä, voiko neuvotteluvelvoite joissakin tilanteissa muodostua tosiasiallisesti veto-oikeudeksi. Lisäksi yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite koskee luetelmakohdissa mainittujen asiaryhmien ohella muuta vastaavaa asiaa, joka vaikuttaa saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai heidän asemaansa tai oikeuksiinsa alkuperäiskansana. Tämä tuo jonkin verran epävarmuutta siihen, miten laajaksi yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite käytännössä muodostuu. Huomiota kiinnittää myös se, ettei säännöksen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta rajata valtion omistamiin maihin, vaan sitä sovelletaan myös yksityismailla mukaan lukien yksityiset suojelualueet. Lausunnoissa on kritisoitu myös sitä, ettei ehdotettujen muutosten vaikutuksia eri viranomaisten tehtäviin ja yrityksille ole arvioitu hallituksen esityksessä. Valiokunta toivoo, että perustuslakivaliokunta arvioi näitä seikkoja lakiehdotusta käsitellessään.  

Valiokunta suhtautuu edellä esitettyihin huoliin vakavasti. Se korostaa saamaansa selvitystä, jonka mukaan säännöksen tavoitteena ei ole eikä sen tule luoda saamelaiskäräjille veto-oikeutta neuvotteluvelvoitteen piiriin kuuluvissa kysymyksissä. Ehdotetun 9 §:n perusteluissa todetaan, että vaatimus neuvotella pyrkimyksenä saavuttaa yksimielisyys tai saada saamelaiskäräjien suostumus ei kuitenkaan merkitse sitä, että saamelaiskäräjillä on oikeus omilla päätöksillään tai esimerkiksi jättäytymällä passiiviseksi estää viranomaista päättämästä sen toimivaltaan kuuluvaa asiaa. Lisäksi todetaan, että pyrkimys saavuttaa yksimielisyys tai saada saamelaiskäräjien suostumus ei merkitse myöskään sitä, että yksimielisyys tai suostumus olisi aina saavutettavissa. Yksimielisyys tai saamelaiskäräjien suostumus on neuvottelujen tavoitteena, mutta neuvottelut voivat päättyä myös siihen, ettei yksimielisyyttä ole keskusteluja jatkamallakaan mahdollista saavuttaa tai suostumusta saada. Neuvotteluja tulee kuitenkin jatkaa niin kauan kuin osapuolet arvioivat, että on mahdollista saavuttaa yksimielisyys asiasta. Lisäksi valiokunnalle on todettu, ettei esitys muuta muualla laissa säädettyjä toimivaltasuhteita, vaan päätöksen asiassa, josta neuvotellaan, tekee edelleen se viranomainen, jonka toimivaltaan päätös kuuluu lain mukaan. Näin ollen kunnat päättävät kaavoista ja rakennusluvista. Kalastusta, metsästystä ja poronhoitoa koskevia viranomaisten ja julkisia hallintotehtäviä hoitavien toimivallasta säädetään edelleen niitä koskevassa erityislainsäädännössä. Valiokunta katsoo edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella, ettei kysymys ole miltään osin saamelaiskäräjien veto-oikeudesta viranomaisten tai julkista hallintotehtävää hoitavien päätöksiin.  

Neuvottelumenettelyn täsmentäminen on nähty nykytilaa selkiyttävänä ehdotuksenä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan neuvottelumenettelyä on sovellettu erittäin kattavasti Metsähallituksen toiminnassa. Neuvotteluja on käyty muun muassa saamelaisten kotiseutualueen luonnonvarasuunnitelmasta sekä lakisääteisistä erämaa-alueiden ja kansallispuistojen hoito- ja käyttösuunnitelmista. Jo nykyisin neuvotteluissa pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys tai suostumus laajakantoisille ja merkittäville toimenpiteille. Voimassa olevaa lainsäädäntöä on tulkittu niin, etteivät yksittäisten henkilöiden tai yritysten luvat kuulu neuvotteluvelvoitteen piiriin. Sen sijaan näiden päätösten pohjaksi laadituista yleisistä periaatteista tai linjauksista käydään neuvottelut. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna ja korostaa samalla, että saamelaiskäräjille tulee taata riittävät resurssit yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen toteuttamiseen. Tämä varmistaa paitsi saamelaiskäräjien tosiasiallisen vaikutusmahdollisuuden myös sen, että neuvotteluvelvoitteen alaisia asioita voidaan edistää tehokkaasti ja oikea-aikaisesti.  

Oikeuksien huomioiminen ja heikentämiskielto

Lakiehdotuksen 9 a §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi viranomaisille ja muille julkisia hallintotehtäviä hoitaville velvollisuus toimenpiteitä suunnitellessaan ja toteuttaessaan edistää käytettävissä olevin keinoin saamen kielten ylläpitämistä ja kehittämistä sekä saamelaisten oikeutta ja edellytyksiä ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan mukaan lukien perinteisiä elinkeinojaan. Lisäksi viranomaisilla ja muilla hallintotehtäviä hoitavilla on pykälän mukaan velvollisuus vähentää toimenpiteistään aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia edellä tarkoitetuille arvoille. Säännöksen perusteluiden mukaan ilmaus ”käytettävissä olevin keinoin” ei tarkoita, että viranomaisen tai julkista hallintotehtävää hoitavan on jokaisessa tilanteessa valittava vaihtoehdoista se, joka parhaiten edistää saamelaisten oikeuksia tai ei ollenkaan aiheuta haittaa saamelaisten oikeuksien toteutumiselle. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että metsästys, kalastus ja poronhoito luetaan vakiintuneesti saamelaiseen kulttuurimuotoon. Kysymys on myös pykäläehdotuksessa mainituista perinteisistä elinkeinoista. Näin ollen ehdotettu säännös rajoittaa edellä mainituilla aloilla viranomaisille ja muille hallintotehtäviä hoitaville säädetyn toimivallan käyttöä. Tämä vaikuttaa erityisesti maa- ja vesialueiden käyttöön. Lisäksi on tuotu esiin, että on jossain määrin epäselvää, onko oikeuksien huomioiminen tarkoitettu soveltamisalaltaan laajemmaksi kuin 9 §:ssä tarkoitettu yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että viranomaisen huolehtimisvelvoitteen piiriin kuuluvia seikkoja tulee käsitellä neuvotteluissa.  

Lakiehdotuksen 9 a §:n 2 momentissa säädettäisiin heikentämiskiellosta, jonka mukaan edellä mainitut tahot eivät saa toimenpiteellään aiheuttaa vähäistä suurempaa haittaa saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, ellei toimenpiteelle ole perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävää tavoitetta ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia painavan yhteiskunnallisen tarpeen toteuttamisessa. Säännöksessä ehdotettuun heikentämiskieltoon säädettäisiin ehdottomaksi takarajaksi se, ettei toimenpiteestä saa aiheutua huomattavaa haittaa saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteisiä elinkeinojaan. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkkeinä mainitaan toimenpiteet, jotka käytännössä estävät saamelaisen perinteisen elinkeinon harjoittamisen tulevaisuudessa, sekä vaarallisten jätteiden sijoittaminen saamelaisten kotiseutualueelle.  

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on todettu, ettei 9 a §:n 2 momentin soveltamista ole rajattu valtion maa- ja vesialueisiin eikä myöskään saamelaisten kotiseutualueeseen. Näin ollen heikentämiskiellon piiriin voivat tulla viranomaisten ja muiden julkisia hallintotehtäviä hoitavien toimenpiteet, jotka rajoittavat metsästystä, kalastusta tai poronhoitoa valtion ja yksityisillä maa- ja vesialueilla. Säännöksen perusteluiden mukaan haittaa aiheuttavan toimenpiteen tavoite ei saa olla ristiriidassa perus- tai ihmisoikeuksien kanssa. Edellä mainitut rajoitustoimenpiteet edellyttävät siten punnintaa myös muiden perus- ja ihmisoikeuksien kuin alkuperäiskansaa erityisesti koskevien oikeuksien näkökulmasta. Valiokunta pitää toivottavana, ettei metsästyksen, kalastuksen tai poronhoidon rajoittaminen, jonka voidaan katsoa aiheuttavan vähäistä suurempaa haittaa saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan, esty automaattisesti sillä perusteella, että toimenpide edellyttää samalla jonkin perusoikeuden rajoittamista. Pykälän perusteluissa onkin todettu, että ympäristöperusoikeuden huomioon ottaminen voi olla sellainen hyväksyttävä tavoite, jolla voidaan oikeuttaa vähäistä suurempaa haittaa aiheuttavan toimenpiteen toteuttaminen. Ehdotetun säännöksen perusteella ei ole täysin selvää, millaisessa muodossa heikentämiskieltoa koskeva perus- ja ihmisoikeuksien punninta tulee esittää, jollei prosessin lopputuloksena ole myönteinen tai kielteinen valituskelpoinen päätös.  

Saamelaiskäräjälakiehdotuksen 9 a §:n 3 momentissa ehdotetaan velvollisuutta arvioida toimenpiteen vaikutuksia saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteisiä elinkeinojaan. Arvioinnissa on otettava huomioon eri viranomaisten toiminnan ja eri aikoina tehtyjen toimenpiteiden yhteisvaikutukset. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota viranomaisten tosiasiallisiin mahdollisuuksiin laatia laajoja selvityksiä, jotka kattaisivat eri viranomaisten toiminnan ja eri aikoina tehtyjen toimenpiteiden yhteisvaikutukset. Kovin laajan arvioinnin edellyttäminen vaatii resursseja ja voi viivästyttää myös sinänsä ongelmattomien hankkeiden etenemistä.  

Lopuksi valiokunta kiinnittää huomiota kokonaisuuden kannalta keskeiseen seikkaan.Valiokunnan saaman selvityksen mukaan henkilön merkitseminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ei tuo henkilölle muita oikeuksia kuin mahdollisuuden äänestää ja asettua ehdolle saamelaiskäräjien vaaleissa sekä tätä kautta osallistua saamelaiskäräjien päätöksentekoon mukaan lukien lakiehdotuksen 9 §:ssä tarkoitettuja neuvotteluja koskevaan päätöksentekoon. Näin ollen lakiehdotukseen sisältyvät huolehtimisvelvoitteet ja heikentämiskielto on tarkoitettu turvaamaan kaikkien saamelaisten oikeuksia. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa mietinnössä (PeVM 12/2014 vp) esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan saamelaismääritelmää sovellettaessa saamelaiskulttuurin moninaisuus otetaan aidosti huomioon ja huolehditaan kaikkiin saamelaisryhmiin kuuluvien oikeuksista.