Arvion lähtökohdat
(1) Euroopan komissio on 9.12.2021 antanut tiedonannon "Osallistavampi ja suojelevampi Eurooppa: EU-rikosten luettelon laajentaminen kattamaan vihapuheen ja viharikokset" ja sen liitteenä olevan luonnoksen neuvoston päätökseksi. Tiedonanto ja luonnos muodostavat aloitteen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 83 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa olevan ns. EU-rikoslistan laajentamiseksi kattamaan vihapuhe ja viharikokset. Listan laajentaminen mahdollistaa sen, että komissio voi tehdä toisessa vaiheessa ehdotuksen vihapuhetta ja viharikoksia koskevaksi direktiiviksi, joka sisältäisi vähimmäissäännöt kyseisten rikosten ja niiden seuraamusten määrittelyistä. Kysymyksessä olisi ensimmäinen EU-rikoslistan laajentaminen.
(2) EU-rikoksille asetettavat edellytykset ilmenevät SEUT 83 artiklan 1 kohdan 1 alakohdasta. Artikla koskee aineellisen rikoslainsäädännön lähentämistä, joka on toinen rikosoikeudellisen yhteistyön muoto unionissa. Kysymyksessä täytyy olla erityisen vakava rikollisuuden ala, joka on rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. Nämä rikollisuuden alat ovat nykyisin mainitun kohdan 2 alakohdan mukaan terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus.
(3) Lissabonin sopimusta edeltäneen oikeusperustan nojalla säädettynä EU-tasolla on jo neuvoston puitepäätös rasismin ja muukalaisvihan tiettyjen muotojen ja ilmaisujen torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Se sisältää vihapuhetta ja viharikoksia koskevia rikosoikeudellisia velvoitteita koskien sellaisia rikoksia, jotka perustuvat teon kohteena olevan henkilön rotuun, ihonväriin, uskontoon, syntyperään taikka kansalliseen tai etniseen alkuperään. Nyt kysymyksessä olevalla aloitteella tavoitellaan rikosoikeudellisen suojan laajentamista uusiin henkilöryhmiin.
(4) Asiassa on EU-oikeuden näkökulmasta kyse SEUT 83 artiklan 1 kohdan mukaisesta menettelystä. Artiklan mukaan rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevia yhteisiä vähimmäissääntöjä voidaan antaa erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. Artiklassa luetellaan tyhjentävästi ne rikollisuuden alat, joilla kyseisiä yhteisiä vähimmäissääntöjä voidaan antaa. Siinä mainitut rikollisuuden alat ovat niin sanottuja eurorikoksia. Artiklassa säädetään myös siitä, että rikollisuudessa tapahtuneen kehityksen perusteella neuvosto voi tehdä päätöksen, jolla määritellään muita rikollisuuden aloja, jotka täyttävät kohdassa tarkoitetut edellytykset. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.
(5) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission aloite täydentää SEUT 83 artiklan 1 kohdan eurorikosten listaa on periaatteellisesti hyvin merkittävä. Kyseistä listaa ei ole aiemmin täydennetty, ja tällainen laajennus merkitsee unionin rikosoikeudellisen toimivallan laajentamista. EU:n rikosoikeudellisen toimivallan laajentamiseen on suhtauduttu lähtökohtaisesti pidättyväisesti, koska rikosoikeutta on perinteisesti pidetty erityisen läheisesti kansalliseen suvereniteettiin kytkeytyvänä oikeudenalana.
(6) Perustuslakivaliokunta on arvioinut SEUT 83 artiklan 1 kohdan valtuussäännöstä ja unionin perustuslaillisen sopimuksen sisältämää vastaavankaltaista määräystä perustuslain sääntelyn näkökulmasta. Valiokunta piti tuolloista valtuussäännöstä merkityksellisenä perustuslain 1 §:n täysivaltaisuutta koskevan säännöksen kannalta, minkä lisäksi valtuussäännös oli valiokunnan mukaan merkityksellinen kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevien perustuslain 94 ja 95 §:n säännösten näkökulmasta (PeVL 36/2006 vp, s. 11/I; ks. myös PeVL 10/1998 vp, s. 5/II). Valiokunta kiinnitti lisäksi huomiota siihen, että määräyksessä on kysymys Euroopan unionin neuvoston oikeudesta päättää unionin toimivallan laajuudesta verraten keskeisellä oikeudenalalla ja että valtuussäännös tekee määräyksestä varsin väljän. Valtuussäännös on yksi syy sille, että sopimus Euroopan perustuslaista tuli valiokunnan mukaan käsitellä vaikeutetussa järjestyksessä (PeVL 36/2006 vp, s. 11/I). Sopimusta ei kuitenkaan hyväksytty unionissa.
(7) Arvioidessaan Lissabonin sopimuksen sisältämää nykyistä SEUT 83 artiklan 1 kohtaa perustuslakivaliokunta arvioi valtuussäännöksen suhdetta perustuslakiin samoista lähtökohdista. Lissabonin sopimus sisältää Euroopan perustuslakia koskeneesta sopimuksesta poiketen SEUT 83 artiklan 3 kohdan mukaisen ns. hätäjarrulausekkeen, jonka mukaan neuvoston jäsenellä on mahdollisuus pyytää, että ehdotus direktiiviksi saatetaan Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi, jos tämä jäsen katsoo ehdotuksen vaikuttavan jäsenvaltion rikosoikeusjärjestelmän perusteisiin. Tällöin lainsäädäntömenettely keskeytetään kohdassa kuvatuin tavoin. Sanottu lauseke ei valiokunnan mukaan antanut aihetta muuttaa aiemmin omaksuttua kantaa, jonka mukaan SEUT 83 artiklan 1 kohdan valtuuslausekkeen vuoksi unionin rikosoikeudellinen toimivalta muodostui valtuussäännöksen yleispiirteisyyden vuoksi varsin väljäksi, minkä vuoksi sopimus oli käsiteltävä vaikeutetussa järjestyksessä (PeVL 13/2008 vp, s. 7—8). Nyt arvioitavan asian kannalta merkityksellistä siten on, että Lissabonin sopimuksessa on näin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella jo hyväksytty ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä SEUT 83 artiklan 1 kohdan valtuussäännös, jonka mukaan EU:n rikosoikeudellista toimivaltaa voidaan perussopimuksen mahdollistamalla tavalla laajentaa.
Viharikosten sääntely
(8) Perustuslakivaliokunnan mielestä vihapuheella ja viharikoksilla on huomattavan haitallisia vaikutuksia yksilöihin ja yhteiskuntaan, ja ne ovat vastoin yhtä hyvin EU:n yhteisiä arvoja ja unionin perusoikeuskirjassa turvattuja perusoikeuksia kuin Suomen valtiosäännön perusteita ja perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia. Vihapuheen ja viharikosten sääntely on merkityksellistä myös Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimuksien kannalta erityisesti siltä osin kuin ne kieltävät syrjinnän ja turvaavat erilaisten vähemmistöjen oikeuksia.
(9) Perustuslakivaliokunnan mukaan esimerkiksi vihapuheen kannalta keskeistä säännöstä kiihottamisesta kansanryhmää vastaan voidaan pitää vakavan rikoksen kriminalisointina, joka pohjautuu useisiin Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin (PeVM 21/2020 vp, s. 5). Säännös on sisällytetty rikoslakiin vuonna 1970 kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen kansallisen voimaansaattamisen yhteydessä. Kriminalisoinnin tausta liittyy osaltaan myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 20 artiklaan, jonka mukaan kaikki kansallisen, rotu- tai uskonnollisen vihan puoltaminen, joka merkitsee yllytystä syrjintään, vihollisuuksiin tai väkivaltaan, on kiellettävä lailla (ks. tästä myös HE 94/1993 vp, s. 32). Nyttemmin kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva kriminalisointi perustuu myös Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan 3—6 artiklan kriminalisointivelvoitteisiin samoin kuin Euroopan unionin neuvoston rasismin ja muukalaisvihan torjumisesta annetun puitepäätöksen 1 artiklan kriminalisointivelvoitteeseen.
(10) Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa rikoslain säännöksessä rangaistavaksi säädetty toiminta loukkaa perustuslain 6 §:ssä turvattua yhdenvertaisuutta, minkä lisäksi tällaisella toiminnalla on merkitystä perustuslain 1 §:n 2 momentissa turvatun ihmisarvon loukkaamattomuuden näkökulmasta (PeVM 21/2020 vp, s. 5, ks. myös HE 317/2010 vp, s. 49/I). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että kiihottaminen kansanryhmää vastaan ei nauti perustuslain sananvapauden tai esimerkiksi yhdistymis- ja kokoontumisvapauden suojaa (PeVM 21/2020 vp, s. 5, PeVL 40/2017 vp, s. 4, ks. myös PeVL 10/2000 vp, s. 3, PeVL 19/1998 vp, s. 6/II).
(11) Ihmisarvon loukkaamattomuus ja kaikkien ihmisten yhdenvertaisuus lain edessä todetaan myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 1 ja 20 artiklassa. Vihapuheen ja viharikosten kannalta merkityksellisiä ovat myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan mukaiset syrjintäkiellot.
(12) Perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Suomi on Euroopan unionin jäsen. Valiokunta on vakiintuneesti todennut, että perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (ks. PeVL 15/2021 vp, kappale 3, PeVL 4/2019 vp, s. 3, PeVL 20/2017 vp, s. 6, PeVL 53/2017 vp, s. 5).
(13) Valtioneuvoston kirjelmästäkin ilmenee, että vihapuhe ja viharikokset loukkaavat uhrien perusoikeutta ihmisarvoon ja tasa-arvoon. Niillä on vakavia ja usein pitkäaikaisia seurauksia uhrien fyysiselle ja psyykkiselle terveydelle ja hyvinvoinnille. Viharikosten uhrit joutuvat elämään toistuvan uhriksi joutumisen pelossa, ja haavoittuvammassa asemassa olevat ryhmät, kuten ikääntyneet, lapset ja fyysisesti ja henkisesti vammaiset henkilöt, kokevat olevansa alttiimpia vihapuheelle käyttäessään verkkoviestintää arkielämässään. Vihapuheen uhrit altistuvat myös poliittiselle ja sosiaaliselle syrjäytymiselle. Vihaan perustuvat rikokset lähettävät viestejä kokonaisten ryhmien ja yhteisöjen torjumisesta ja niiden arvojen kiistämisestä, ja nämä ryhmät ja yhteisöt sekä niihin kuuluvat henkilöt pelkäävät ja tuntevat olevansa vaarassa joutua hyökkäysten kohteeksi tulevaisuudessa.
(14) Komission tiedonannon liitteenä olevan neuvoston päätösehdotuksen johdannon 9 kappaleen mukaan vihapuhe ja viharikokset heikentävät unionin perusoikeuksia ja -arvoja, erityisesti ihmisarvoa ja tasa-arvoa. Lisäksi ne aiheuttavat haittaa paitsi yksittäisille uhreille myös laajemmille yhteisöille ja koko yhteiskunnalle, muun muassa vaikuttamalla tukahduttavasti sananvapauteen. Ne haittaavat komission mukaan moniarvoisuutta ja suvaitsevaisuutta johtamalla polarisaatioon ja vaikuttamalla kielteisesti julkiseen keskusteluun ja demokratian toteutumiseen.
(15) EU-oikeudellisena edellytyksenä viharikosten ja vihapuheen sisällyttämiselle SEUT 83 artiklan tarkoittamien EU-rikosten listaan on ensinnäkin, että kyse on erityisen vakavasta rikollisuudesta. Toiseksi kyseisen rikollisuuden tulee olla luonteeltaan rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. Komission ehdotuksessa perustellaan asianmukaisesti näiden vaatimusten täyttyminen. Komission mukaan vihapuhe ja viharikokset ovat merkittävästi lisääntyneet Euroopassa. Tarve laajentaa EU-rikosten luetteloa vihapuheella ja viharikoksilla on perusteltavissa viestintäteknologian kehityksellä, joka on mahdollistanut viharikosten leviämisen ilmiöinä yli rajojen.
(16) Valtioneuvoston kirjelmässä viitataan siihen, että EU-rikoslistan laajentaminen on tarkoitettu poikkeukselliseksi menettelyksi. Perustuslakivaliokunta yhtyy arvioon. Vaikka valiokunnan käsityksen mukaan EU-rikoslistan täydentämisen kynnys on SEUT 83 artiklan valossakin asetettu huomattavan korkealle, voidaan nyt käsillä olevan ehdotuksen kuitenkin katsoa sinällään täyttävän artiklassa asetetut vaatimukset. Komission ehdotuksen hyväksyttävyyteen vaikuttavat kuitenkin myös EU-tason keinojen välttämättömyyttä ja viimesijaisuutta koskevat periaatteet.
(17) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotukselle on esitettävissä hyväksyttävät perusteet myös Suomen perustuslain näkökulmasta, erityisesti perustuslain 1 §:n 2 momentissa turvatun ihmisarvon loukkaamattomuuden ja 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden kannalta sekä Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta. Vihapuheen ja viharikosten rikosoikeudellisella sääntelyllä pyritään toteuttamaan perus- ja ihmisoikeuksien suojaa. Nyt kysymyksessä olevalla neuvoston päätöksellä ei vielä kuitenkaan tehtäisi jäsenvaltioita velvoittavia sisällöllisiä muutoksia Euroopan unionin rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön, vaan ne seuraisivat mahdollisessa toisessa vaiheessa tehtävästä direktiiviehdotuksesta. Valiokunta muistuttaa, että rikoslainsäädännön mahdollisuuksia vihapuheen sääntelyssä rajoittaa perustuslain 12 §:ssä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa turvattu sananvapaus, joka perustuslain säännöksen mukaan sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä.
(18) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut sananvapauden perustavaa laatua olevaa merkitystä demokraattisessa yhteiskunnassa. Sananvapaus kattaa paitsi myönteisinä, vaarattomina tai yhdentekevinä pidettyjä myös loukkaavia, järkyttäviä tai huolestuttavia tietoja tai ajatuksia (ks. Handyside v. Yhdistynyt kuningaskunta 7.12.1976, kohta 49). Sananvapautta voidaan rajoittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleen perusteella. Ihmisoikeustuomioistuin on siten katsonut, että demokraattisissa yhteiskunnissa voi olla välttämätöntä määrätä seuraamuksia kaikenlaisista ilmaisumuodoista, joilla levitetään, yllytetään, edistetään tai perustellaan suvaitsemattomuuteen perustuvaa vihaa, tai jopa estää ne (Erbakan v. Turkki 6.7.2006, kohta 56).
(19) Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädäntöön perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien järjestysluonteisten määräysten antamisen lailla (PeVL 19/2008 vp, s. 4/II). Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteenkään sen käyttöön. Näihin rajoituksiin sisältyy vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sekä sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sananvapauden käyttöön puututtaessa (PeVM 14/2002 vp, s. 4/I, PeVL 60/2001 vp, s. 2/II).
(20) Perustuslakivaliokunta on korostanut erityisesti poliittisen sananvapauden laajuutta ja todennut, että siihen puuttumiselle tulee asettaa painavat perusteet ja puuttumisen tulee toteutua vain harvinaisissa tilanteissa, joissa puuttumiselle on hyväksyttävät perusteet (ks. myös PeVM 21/2020 vp, s. 6). Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että syrjivä ja uhkaava vihapuhe erotetaan kärkevästä kritiikistä ja sellaisesta ilmaisusta, joka on pikemminkin oire yhteiskunnallisen luottamuksen horjumisesta kuin itsessään syy tämän luottamuksen horjumiseen (PeVL 46/2017 vp, s. 7).
(21) Myös neuvoston päätösehdotuksen johdannon 10 kappaleessa korostetaan sananvapauden merkitystä vihapuhetta koskevan sääntelyn yhteydessä. Sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa, ja se on yksi demokraattisen yhteiskunnan kulmakivistä. Vihapuheen määrittäminen rikokseksi on johdantokappaleen mukaan välttämätöntä muiden ihmisten oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi ja unionin tunnustamien yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaiken unionin lainsäädännön, jolla jäsenvaltioita vaaditaan kriminalisoimaan vihapuhe ja joka siten vaikuttaa sananvapauteen, olisi johdantokappaleen mukaan oltava oikeasuhteista, ja siinä olisi kunnioitettava sananvapauden olennaista sisältöä.
(22) Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, että vihapuhetta ei ole juridisesti määritelty (PeVL 46/2017 vp, s. 7). Valiokunta muistuttaa siten, että rikosoikeudellista sääntelyä valmisteltaessa erityinen merkitys on rikosoikeudellisella laillisuusperiaatteella. Periaate edellyttää rikostunnusmerkistön tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä. Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, joka ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa.
(23) Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti rangaistussäännösten tulee täyttää perusoikeuden rajoittamiselle asetettavat yleiset edellytykset ja kulloisestakin perusoikeussäännöksestä mahdollisesti johtuvat erityisedellytykset. Suhteellisuusvaatimus puolestaan edellyttää muun muassa sen arvioimista, onko kriminalisointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin kriminalisoinnilla (ks. esim. PeVL 48/2017 vp, s. 7 ja PeVL 23/1997 vp, s. 2/II). Eduskunnan lakivaliokunta on painottanut, että rikosoikeudellista EU-tason sääntelyä tulee tehdä vain silloin, kun se on välttämätöntä suhteessa suojeltaviin intresseihin ja kun kaikki muut keinot ovat osoittautuneet riittämättömiksi, minkä lisäksi valiokunta on korostanut kriminaalipolitiikkaan liittyvän tutkimustiedon merkitystä (LaVL 7/2021 vp, s. 9). Erityisesti lakivaliokunta on nyt käsiteltävänä olevan asian aiemmassa käsittelyvaiheessa korostanut rikosoikeudellisten keinojen välttämättömyyttä ja viimesijaisuutta (LaVL 7/2021 vp, s. 9). Perustuslakivaliokunnan mielestä komission tiedonannossa ei ole esitetty täysin riittäviä perusteluita sille, miksi ihmisten oikeuksia ja vapauksia ei voida kattavasti suojella muilla keinoin kuin määrittelemällä vihapuhe ja viharikokset uudeksi erilliseksi rikollisuuden alaksi. Perustuslakivaliokunta korostaa, että asian jatkokäsittelyssä on syytä osoittaa nyt esitettyä selkeämmin, miksi nimenomaan EU-tasoinen rikosoikeudellinen sääntely on käsillä olevassa asiassa välttämätöntä.
(24) Perustuslakivaliokunta painottaa myöhemmän sääntelyn valmistelussa suhteellisuusvaatimusta, kriminalisoinnin viimesijaisuutta ja erityisesti rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamia kriteerejä. Valiokunnan mukaan on selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (ks. esim. PeVL 20/2017 vp, s. 6).
Tiedonannon ja sen liitteen saattaminen eduskunnan käsiteltäväksi U-kirjelmällä
(25) Kirjelmän mukaan valmisteltaessa asian saattamista eduskunnan käsiteltäväksi valtioneuvostossa on harkittu, mitä menettelyä asiassa olisi noudatettava. Valtioneuvoston mukaan kysymyksessä on luonteeltaan poikkeuksellinen asia, jolla on läheinen yhteys mahdolliseen myöhempään komission lainsäädäntöehdotukseen. Asiassa on päädytty asian periaatteellinen tärkeyskin huomioon ottaen neuvoston päätöstä perustelevan komission tiedonannon ja siihen kiinteästi liittyvän neuvoston päätöksen luonnoksen saattamiseen eduskunnan käsiteltäväksi valtioneuvoston U-kirjelmällä.
(26) Perustuslain 96 §:n 1 momentin mukaan eduskunta käsittelee ehdotukset sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään Euroopan unionissa ja jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan. Valtioneuvoston on perustuslain 96 §:n 2 momentin mukaan toimitettava kirjelmällään (U-kirjelmä) 1 momentissa tarkoitettu ehdotus eduskunnalle viipymättä siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittelyä varten. Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 96 §:n 1 momentin säännöksen tarkoituksena on varmistaa eduskunnan mahdollisuus vaikuttaa kaikkien niiden Euroopan unionissa tehtävien päätösten valmisteluun, jotka sisältönsä puolesta kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi Euroopan unionin jäsen. Säännöksessä tarkoitettua muodollista edellytystä ("säädös, sopimus tai muu toimi") on siten tulkittava eduskunnan aseman turvaavalla tavalla laajasti. Aineellisesti eduskunnan toimivallan kannalta keskeisiä ovat erityisesti lainsäädännön alaan kuuluvat asiat (HE 1/1998 vp, s. 153, ks. myös PeVL 30/2020 vp, s. 15).
(27) Perustuslain 97 §:n mukaan eduskunnan suuren valiokunnan tulee saada selvitys muiden kuin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien asioiden valmistelusta Euroopan unionissa pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan. Perustuslain 97 §:n nojalla annetaan tyypillisesti tietoja sellaisista EU-asioista, jotka edeltävät varsinaisten säädösehdotusten antamista. Tällaista E-kirjettä on käytetty eduskunnan ennakolliseen informoimiseen etenkin periaatteellisesti, poliittisesti tai taloudellisesti merkittävistä asioista (PeVL 30/2020 vp, s. 16).
(28) Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan perustuslain 96 §:n mukaisen U-kirjelmän ja 97 §:n mukaisen E-kirjeen suhdetta korostanut, että komission annettua virallisen ehdotuksensa valtioneuvostolla on oikeudellinen velvoite toimittaa eduskunnalle viipymättä U-kirjelmä perustuslain 96 §:n tarkoittamassa menettelyssä. Valiokunta on painottanut, että perustuslain sanamuodon ja perustuslain 96 ja 97 §:n erilaisen soveltamisalan perusteella valtioneuvostolla ei ole tarkoituksenmukaisuusharkintaa käytettävän menettelytavan suhteen (PeVL 30/2020 vp, s. 16).
(29) Perustuslakivaliokunnan mielestä käsillä olevassa asiassa on kyse poikkeuksellisesta EU:n perussopimustasolla määritellystä kaksivaiheisesta menettelystä, jossa ensimmäisessä vaiheessa laajennetaan neuvoston päätöksellä EU-rikosten listaa ja toisessa vaiheessa toteutetaan tarkempi EU-tason kriminalisointi tältä osin direktiivillä. Asian sisällönkin merkityksestä edellä sanottu huomioiden komission tiedonannon on katsottava perustuslain 96 §:n 1 momentissa tarkoittamalla tavalla sisältävän ehdotuksen sellaiseksi toimeksi, josta päätetään Euroopan unionissa ja joka muutoin perustuslain mukaan kuuluisi eduskunnan toimivaltaan. Perustuslain 96 §:n tarkoitus on varmistaa eduskunnan vaikutusmahdollisuudet kaikkien niiden EU:ssa tehtävien päätösten valmisteluun, jotka sisältönsä puolesta kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi Euroopan unionin jäsen (HE 1/1998 vp, s. 153, SuVL 3/1995 vp ja PeVL 20/1996 vp). Valiokunta pitää käsillä olevassa poikkeuksellisessa tilanteessa perusteltuna valtioneuvoston tulkintaa U-kirjelmän antamisesta.