Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kehitysvammaisten erityishuollosta annettua lakia. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnos puolestaan sisältää paitsi perustuslakivaliokunnan edellyttämät täsmennykset hallituksen esitykseen myös merkittävän määrän uutta rajoitustoimenpiteitä koskevaa sääntelyä. Kokonaisuutena kyse on siitä, että lainsäädäntöön ehdotetaan tehtäväksi muutokset, joita vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen ratifiointi edellyttää.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntopyynnössä on kysymys ensisijaisesti siitä, täyttävätkö mietintöluonnoksen säännösehdotukset ne valtiosääntöoikeudelliset vaatimukset, joita perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 15/2015 vp) asetettiin lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Nämä huomautukset koskivat ensinnäkin päätöksentekomenettelyä määrättäessä henkilö erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta (lakiehdotuksen 33 §) ja hoidon jatkamista (lakiehdotuksen 38 §). Lisäksi kysymys oli siitä, että hallituksen esityksen mukaan erityishuollon toimintayksiköissä olisi voitu ilman laissa säädettyä perustetta turvautua melko laajaan joukkoon sellaisia toimenpiteitä, jotka olisivat merkinneet perusoikeuksien rajoituksia. Lakiin on nyt ehdotettu lisättäväksi uudet säännökset välttämättömän terveydenhuollon antamisesta vastustuksesta riippumatta (42 j §), rajoittavien välineiden tai asusteiden käytöstä päivittäisissä toiminnoissa (42 k §) ja vakavissa vaaratilanteissa (42 l §), valvotusta liikkumisesta (42 m §) sekä poistumisen estämisestä (42 n §).
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 7 ja 10 §:ään perustuvan henkilön itsemääräämisoikeuden kannalta. Ehdotetuilla rajoitustoimilla on tarkoitus toisaalta turvata perustuslain 19 §:ssä säädettyä oikeutta välttämättömään huolenpitoon sekä 7 §:ssä turvattua oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Lisäksi sääntelyllä on liittymäkohtia perustuslain 1 §:n 2 momentin sisältämään ihmisarvon loukkaamattomuutta koskevaan säännökseen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnoksen mukaan ehdotetut muutokset parantavat erityishuollossa olevien kehitysvammaisten henkilöiden oikeusturvaa ja saattavat Suomen lainsäädännön vammaisyleissopimuksen ratifioinnin edellyttämälle tasolle. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan mietintöluonnokseen sisältyviä muutoksia voidaan pitää tärkeinä ja hyväksyttävinä. Esityksen tavoitteiden toteutuminen edellyttää kuitenkin merkittävää panostusta lain toimeenpanoon ja siihen liittyvään koulutukseen ja ohjaukseen.
Ehdotettu sääntely lukuisine viittauksineen ja toistoineen muodostuu kuitenkin paitsi vaikeasti hahmotettavaksi kokonaisuudeksi myös paikoin vaikeaselkoiseksi. Osin tämä johtuu sääntelyn erityisluonteesta, miltä osin valiokunta pitää olennaisena sitä, että erityishuollon ammattihenkilöiden tulee kyetä ilman vaikeuksia soveltamaan säännöksiä ja oikeuksiaan selvittävän henkilön tulee vaivatta saada ne tietoonsa (ks. myös PeVL 60/2014 vp, s. 3/I ja PeVL 41/2006 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen tarkoituksena on jatkaa itsemääräämisoikeutta koskevan sääntelyn kehittämistä. Valiokunnan mielestä sääntelyn edellä todettujen ongelmien vuoksi ei ole perusteltua, että nyt käsillä olevia säännöksiä käytetään jatkossa sääntelyn mallina pyrkimättä sääntelyn selkeyttämiseen ja yksinkertaistamiseen.
Ottaen huomioon sääntelyn merkitys yhtäältä perusoikeuksien rajoittamisen kannalta ja toisaalta niiden turvaamisessa sekä oikeusturvanäkökohdat perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että lainsäädännön merkitystä kehitysvammaisten arjen turvaamisessa seurataan tarkoin. Perustuslakivaliokunnan mielestä sosiaali- ja terveysvaliokunnan on perusteltua ehdottaa, että eduskunta hyväksyy lausuman seurannasta.
Menettely hallituksen esityksen käsittelyssä
Perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksen pohjalta antaman lausunnon (PeVL 15/2015 vp) säätämisjärjestystä koskevat huomautukset kohdistuivat 33 ja 38 §:ään sekä rajoitustoimenpiteistä säätämiseen. Valiokunta piti välttämättömänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta saattaa sääntelyn perustuslakivaliokunnan uudelleen arvioitavaksi, jos se päätyy ehdottamaan lakiin säännöksiä rajoittavien välineiden tai asusteiden käytöstä.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin pitänyt välttämättömänä ja hyvään lainsäädäntötapaan kuuluvana, että etenkin silloin, kun laajakantoiseen hallituksen esitykseen esitetään tehtäväksi hyvin merkittäviä ja esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia muutoksia, asian valmistelu osoitetaan valtioneuvoston tehtäväksi. Hallitus voi tällöin antaa asiasta joko kokonaan uuden esityksen tai perustuslain 71 §:ssä tarkoitetun täydentävän esityksen. Tämä takaa sen, että asian käsittely eduskunnassa perustuu riittävän kattaviin perusteluihin ja vaikutusarviointeihin sekä julkiseen ja kaikkien saatavilla olevaan ehdotukseen (ks. PeVL 75/2014 vp, s. 8/II). Kyse on myös siitä, että lainvalmistelun eteneminen normaalissa järjestyksessä turvaa lainsäädännön teknisen laadun.
Perustuslain 71 §:n mukaan hallituksen esitystä voidaan täydentää antamalla uusi täydentävä esitys. Perustuslain esitöiden mukaan esityksen täydentäminen on luonteeltaan poikkeuksellinen menettelymuoto, joka soveltuu tilanteeseen, jossa hallitus tahtoo omasta aloitteestaan tehdä sisältömuutoksia eduskunnan käsiteltävänä olevaan esitykseen, mutta arvioi esityksen peruuttamisen ja kokonaan uuden, korjatun esityksen antamisen epätarkoituksenmukaiseksi. Kyse on siten lähinnä peruuttamiseen verrattuna kevennetystä menettelystä (HE 1/1998 vp, s. 121).
Nyt arvioitavana olevassa tilanteessa hallitus ei ole antanut täydentävää hallituksen esitystä. Sitä vastoin sosiaali- ja terveysministeriö on antanut sosiaali- ja terveysvaliokunnalle normaaleiden menettelytapojen mukaisen vastineen. Ministeriö on vastineessaan esittänyt periaatteellisesti ja määrällisesti merkittäviä muutoksia hallituksen esitykseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on puolestaan saamansa selvityksen perusteella laatinut mietintöluonnoksen, jossa ehdotetaan lukuisia täsmennyksiä ja lisäyksiä hallituksen esityksen säännösehdotuksiin.
Perustuslakivaliokunta pitää varsin ongelmallisena ja epätyydyttävänä sitä, että hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia joudutaan näin laajasti täydentämään ja korjaamaan eduskuntakäsittelyssä. Ministeriön selvitysten varaan perustuva menettely ei perustuslain esitöiden (HE 309/1998 vp, s. 121/II) mukaan sovellu hyvin yhteen valtiosäännön periaatteiden kanssa silloin, kun on kyse laajojen sisällöllisten muutosehdotusten tekemisestä (ks. PeVL 34/2004 vp, s. 3/II). Menettelyssä nimittäin sivuutetaan hallituksen esityksen antamiseen perustuslain mukaan osallistuvat toimielimet ja eduskunnan täysistunto. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että perustuslain 71 §:ään on osin juuri näistä syistä sisällytetty säännökset hallituksen esityksen täydentämismahdollisuudesta. Valiokunta katsoo omien tehtäviensä kannalta, että tätä mahdollisuutta on syytä käyttää erityisesti silloin, kun muutosehdotukset edellyttävät hallituksen alkuperäiseen esitykseen verrattuna olennaisesti uusien säätämisjärjestysarvioiden tekemistä. Valiokunnan käsityksen mukaan parempana olisi voitu pitää sitä, että hallitus olisi joko peruuttanut ja antanut uuden esityksen taikka täydentänyt alkuperäistä esitystä. Näin olisi turvattu paremmin myös valiokunnan tärkeinä pitämät lainvalmisteluun liittyvät periaatteelliset näkökohdat (ks. PeVL 75/2014 vp, s. 8/II).
Tutkimukseen määrääminen
Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 33 §:ssä säädetään menettelystä, jota noudatetaan päätettäessä henkilön määräämisestä erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta. Tämä merkitsee asteeltaan voimakasta puuttumista huoltoon määrättävän henkilön perustuslain 7 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitettuun henkilökohtaiseen vapauteen.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti aiemmassa lausunnossaan huomiota siihen, että alkuperäinen hallituksen esitys ja voimassa olevassa laissa jo olevat säännökset huomioiden olisi syntynyt sääntelykokonaisuus, jossa laissa säädettäisiin erityishuollon johtoryhmän toimivallasta määrätä henkilö tutkimuksiin ja tällaisen tutkimuksen suorittamisajasta, mutta ei lainkaan tutkimuksen suorittamisesta ja sen sisällöstä. Tutkimus voitiin määrätä toimitettavaksi vastoin henkilön tahtoa. Kun otettiin huomioon sekä tutkimukseen määräämispäätöksen että tutkimuksen perusteella tehtävän päätöksen luonne perusoikeuksiin voimakkaasti puuttuvina toimenpiteinä, oli lakiehdotuksen 33 §:ää välttämätöntä täydentää ainakin säännöksillä tutkimuksen suorittajasta, sisällöstä ja menettelytavoista.
Mietintöluonnokseen sisältyy täydennetty ehdotus uudeksi 33 §:ksi. Ehdotettu kokonaisuus ei vastaa täysin täsmällisyydeltään ja sisällöltään perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausunnossa viittaamaa mielenterveyslain 9—11 §:n muodostamaa kokonaisuutta. Perustuslaista johtuva sääntelyn vähimmäisvaatimustaso täyttyy kuitenkin sillä, että 33 §:n 1 momentin eräiden täsmennysten ohella 33 §:n 2 momenttiin ehdotetaan sisällytettäväksi yksityiskohtaiset säännökset tutkimuksen suorittajasta, sisällöstä ja menettelytavoista. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan ehdottamat muutokset täydentävät perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla ehdotettua 33 §:ää ja poistavat alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyneen ongelman.
Tutkimuksen määräämistä koskevaan sääntelyyn ei ole sisällytetty nimenomaisia säännöksiä tutkimuksen kohteena olevan henkilön oman mielipiteen selvittämisestä eikä hänen laillisten edustajiensa kuulemisesta. Kun otetaan huomioon, että päätös erityishuollon toimintayksikköön määräämisestä puuttuu voimakkaasti yksilön perusoikeuksiin, on nimenomaisen mielenterveyslain kuulemissäännöstä asiallisesti vastaavan kuulemissäännöksen sisällyttäminen myös käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen perusteltua — siitäkin huolimatta, että jo sovellettaviksi tulevista yleislaeista aiheutuu velvoite kuulla asianosaista.
Hoidon jatkaminen
Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 38 §:ssä säädetään tahdosta riippumattoman hoidon jatkamisesta ja siihen liittyvästä menettelystä. Perustuslakivaliokunta kiinnitti aikaisemmassa lausunnossaan huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely johti tahdosta riippumattoman ja vapaaehtoisen erityishuollon rajan hämärtymiseen.
Perustuslakivaliokunta piti perustuslain 7 §:n 3 momentista johtuvista syistä välttämättömänä, että henkilön määrääminen tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon perustuu aina laissa säädettyyn nimenomaiseen päätökseen. Tämä merkitsee ensinnäkin sitä, että jos erityishuoltoon vapaaehtoisesti saapuneen henkilön asema muuttuu niin, että hän on tahdosta riippumattoman erityishuollon piirissä, on tästä tehtävä nimenomainen päätös. Erityisen ongelmallisena perustuslakivaliokunta piti kuitenkin 38 §:n toista virkettä, jonka perusteella vain henkilön oma nimenomainen kieltäytyminen erityishuollosta puolivuotisjakson jälkeen voisi johtaa sen selvittämiseen, ovatko erityishuollon edellytykset edelleen olemassa. Muussa tapauksessa henkilön olisi ilmeisesti katsottu olevan ikään kuin suostumuksensa varaisesti tahdosta riippumattomassa erityishuollossa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnoksessa 38 §:ää on muokattu siten, että se edellyttää kaikissa tapauksissa kirjallista päätöstä erityishuollon jatkamisesta vähintään puolivuosittain, tietyin edellytyksin jo aikaisemmin. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan ehdottamat muutokset poistavat perustuslakivaliokunnan 38 §:ssä osoittaman säätämisjärjestykseen vaikuttavan ongelman.
Rajoitustoimenpiteistä säätäminen
Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset hallituksen esityksessä tarkoitetuista rajoitustoimenpiteistä eivät koskeneet lakiehdotuksessa nimenomaisesti rajoitustoimenpiteiksi määriteltyjä toimenpiteitä. Sen sijaan ongelmaksi muodostui se, että erityishuollon toimintayksiköissä voitaisiin hallituksen esityksen mukaan ilman laissa säädettyä perustetta turvautua melko laajaan joukkoon sellaisia toimenpiteitä, jotka merkitsevät perusoikeuksien rajoituksia.
Hallituksen esityksen myötä merkittävä osa erityishuollossa oleviin kehitysvammaisiin kohdistuvista perusoikeuksien rajoituksista olisi toteutettu laissa säätelemättöminä hoitotoimenpiteinä. Näihin toimenpiteisiin ei olisi sovellettu myöskään rajoitustoimenpiteiden käytön yleisiä edellytyksiä koskevia periaatteita (lakiehdotuksen 42 d §). Perustuslakivaliokunta katsoi, että perusteluissa esitetyt näkemykset näyttivät merkitsevän paluuta kohti perusoikeusrajoitusten oikeuttamista laitosvallan perusteella, mistä on luovuttu viimeistään perusoikeusuudistuksen yhteydessä.
Perustuslakivaliokunta korosti lausunnossaan, että lakiin ei tule sisällyttää rajoitustoimenpiteitä varmuuden vuoksi, vaan on tarkoin harkittava, voivatko ne tietyissä tapauksissa olla välttämättömiä. Valiokunnan mielestä yhtä lailla tärkeää oli sisällyttää rajoitustoimenpiteitä koskeviin säännöksiin täsmälliset ja rajoitustoimenpiteiden käyttöä voimakkaasti rajaavat erityiset edellytykset. Valiokunta painotti myös sitä, että toimenpiteiden käyttämisestä säädettäessä ja lakia sovellettaessa on otettava korostuneesti huomioon perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden vaatimukset (PeVL 15/2015 vp, s. 9—10).
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa lakiin sisällytettäviksi uudet säännökset välttämättömän terveydenhuollon antamisesta vastustuksesta riippumatta (42 j §), rajoittavien välineiden ja asusteiden käytöstä päivittäisissä toiminnoissa (42 k §), rajoittavien välineiden tai asusteiden käytöstä vakavissa vaaratilanteissa (42 l §), valvotusta liikkumisesta (42 m §) sekä poistumisen estämisestä (42 n §). Kaikkien rajoitustoimenpiteiden käyttöä rajoittaisivat 42 d §:n säännökset rajoitustoimenpiteiden käytön yleisistä edellytyksistä, eli niitä koskisivat muun muassa vaatimukset toimenpiteiden välttämättömyydestä sekä lievempien keinojen soveltumattomuudesta tai riittämättömyydestä samoin kuin toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta.
Ehdotetussa 42 k §:ssä säädetään rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttämisestä päivittäisissä toiminnoissa, ja edellytyksenä on, että henkilön terveys tai turvallisuus muutoin todennäköisesti vaarantuisi. Rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttämisellä puututtaisiin perustuslain 7 §:n turvaamaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja mahdollisesti myös perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen. Rajoittavat välineet ja asusteet on täsmennetty tarkoituksensa perusteella ja niille ja niiden käytölle on asetettu myös muita vaatimuksia. Ratkaisun rajoittavan välineen tai asusteen käytöstä tekisi toimintayksikön henkilökuntaan kuuluva sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilö toimintayksikön vastaavan johtajan ohjeiden mukaisesti.
Mietintöluonnoksen perustelujen mukaan kysymyksessä on tosiasiallinen hallintotoiminta, joten asiassa ei tehdä hallintopäätöstä (StV:n mietintöluonnos, s. 12). Tämän johdosta päätöstä rajoittavien välineiden ja asusteiden käytöstä ei ole sisällytetty 81 b §:ään muutoksenhakuun oikeuttavana päätöksenä. Ehdotettu 42 k § koskee kuitenkin myös tilannetta, jossa erityishuollossa olevaan henkilöön kohdistetaan säännönmukaisesti ja pitkäkestoisesti rajoitustoimenpiteitä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että silloin, kun kysymys on henkilön perusoikeuteen puuttuvasta pysyvästä rajoituksesta, ei ole riittävää, että toimenpide perustuu sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilön tosiasialliseen ratkaisuun ilman nimenomaista asiaa koskevaa kirjallista päätöstä. Tällaisesta pysyvästä tai pidempiaikaisesta perusoikeusrajoituksesta on tehtävä nimenomainen päätös esimerkiksi samalla tavalla kuin 42 l §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi päätöksenteosta vakavissa vaaratilanteissa. Tällainen päätös tulisi lisätä 81 b §:ään muutoksenhakuoikeuden piiriin kuuluvaksi.
Rajoitustoimenpiteitä voidaan käyttää vain laissa säädetyin edellytyksin. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että tämä sisältää kiellon siitä, ettei rajoitustoimenpiteitä saa käyttää minkään muun syyn vuoksi. Esimerkiksi henkilökunnan vähäisyys tai muiden vastaavien taloudellisten ja toiminnallisten edellytysten puuttuminen eivät ole lainmukainen peruste käyttää rajoitustoimenpiteitä. Lopuksi valiokunta korostaa sitä ilmeistä lähtökohtaa, että rajoitustoimenpiteistä säätäminen ei merkitse sitä, että niihin tulisi turvautua muutoin kuin viimesijaisena keinona.