Ehdotus
Esityksessä ehdotetaan, että tartuntatautilakiin muun muassa lisätään uusi 58 a §, jossa säädetään ravitsemisliikkeiden toiminnan väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Sääntelyn on tarkoitus tulla voimaan, kun ravitsemisliikkeiden lähes kaiken toiminnan kattanut väliaikainen kielto loppuu.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta. Lisäksi sääntely rajoittaa ravintolatoiminnan harjoittajien perustuslain 15 §:ssä tarkoitettua omaisuuden suojaa. Lakiehdotus on vaikutustensa vuoksi merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuden kannalta.
Perustusoikeuksien rajoittaminen ja perusoikeuksista poikkeaminen
Ehdotetun sääntelyn arvioidaan hallituksen esityksessä muodostuvan perustuslain 23 §:ssä tarkoitetuksi tilapäiseksi poikkeamiseksi perusoikeuksista. Vaikka tilapäisiä perusoikeuspoikkeuksia koskevaa sääntelyä on vakiintuneesti sisällytetty etukäteen säädettävään, jossakin määrin yleisluonteisempaan ja erikseen kriisioloissa käyttöönotettavaan lainsäädäntöön, perustuslain 23 §:n sanamuoto ei sinänsä estä nyt ehdotetun kaltaista menettelyä, jossa välttämättömästä puuttumisesta perusoikeuksiin säädetään poikkeusolojen vallitessa ja olemassaolevista poikkeusoloja koskevista laeista erillisesti (ks. myös PeVL 7/2020 vp, s. 2). Lainsäädännön systematiikan kannalta on kuitenkin suositeltavaa, ettei perusoikeuspoikkeuksista säädetä nyt ehdotetun kaltaisesti normaalioloissakin sovellettavan lain osana.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin korostanut perustuslain 23 §:n soveltamisen poikkeuksellisuutta. Perustuslain 23 §:stä ilmenevän ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitetyn periaatteen mukaan viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista (PeVL 7/2020 vp, s. 3).
Hallituksen esityksessä on arvioitu, että tartuntatautilakiin tai muuhun lakiin voitaisiin pyrkiä valmistelemaan ehdotetun kaltaisia tavallisen lain säätämisjärjestyksessä säädettäviä tarkkarajaisia ja perusoikeuksien rajoitusperiaatteiden vaatimukset täyttäviä säännöksiä, joiden nojalla viranomainen voisi päättää ravitsemistoiminnan vastaavanlaisista rajoituksista. Esityksessä on myös viitattu siihen, että tartuntatautilain periaatteelliset muutostarpeet on kuitenkin perusteltua arvioida normaalioloissa ja niiden luonteen edellyttämässä laajuudessa. Perustuslakivaliokunta pitää mahdollisesti tarpeellisiksi osoittautuvien pysyvien muutosten säätämistä normaalioloissa huolellisen valmistelun jälkeen perusteltuna (ks. myös PeVM 11/2020 vp, s. 6). Valiokunta kuitenkin korostaa, ettei tämä sinänsä asianmukainen lähestymistapa ole riittävä perustelu sille, että väliaikainen puuttuminen perusoikeuksiin toteutetaan perusoikeuspoikkeuksina eikä perusoikeuksien rajoituksina.
Perusoikeuspoikkeuksien tilapäisyys
Perustuslain 23 §:ään perustuvien perusoikeuspoikkeuksien tulee olla tilapäisiä. Perustuslain säännöksen tai sitä edeltäneen hallitusmuodon 16 a §:n 2 momentin perusteluissa ei ole arvioitu, millaisista ajanjaksoista voisi olla kysymys. Esimerkiksi valmiuslain käyttöönottoasetus voidaan antaa enintään kuudeksi kuukaudeksi ja lain toimivaltuuksien käytön jatkamisesta voidaan päättää korkeintaan kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Puolustustila saatetaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella enintään kolmen kuukauden pituiseksi ajaksi ja sitä voidaan jatkaa enintään vuoden ajaksi kerrallaan.
Nyt meneillään olevan koronavirusepidemian aikana valmiuslain toimivaltuuksia on otettu käyttöön enimmillään noin puolentoista kuukauden ajaksi. Lisäksi ravitsemisliikkeiden sulkemista koskevan, perustuslain 23 §:ään nojautuvan lain voimassaoloaika on noin kaksi kuukautta.
Nyt ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2020 ja olemaan voimassa 31.10.2020 saakka, eli viiden kuukauden ajan. Lain määräaikaisuuden vuoksi siinä säädettäväksi ehdotettu puuttuminen perusoikeuksiin on sinänsä tilapäistä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ei kuitenkaan ole riittävää tarkastella perusoikeuspoikkeusten tilapäisyyttä vain sen muodollisen kriteerin perusteella, ettei laki ole toistaiseksi voimassa, vaan tilapäisyyttä on arvioitava myös asialliselta kannalta.
Ehdotetun lain voimassaoloaika on huomattavan pitkä verrattuna siihen, että valmiuslain toimivaltuuksien käyttämisestä on päätetty kuukaudeksi tai puoleksitoista kuukaudeksi kerrallaan. Aika on varsin pitkä myös valmiuslain toimivaltuuksien soveltamisen tämänhetkiseen kokonaiskestoon nähden.
Valtioneuvosto on 16.3.2020 oltuaan yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todennut maassa vallitsevan toistaiseksi valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot. Eduskunta on epäsuorasti hyväksynyt sanotun valmiuslain kohdan mukaisten poikkeusolojen olemassaolon päättäessään, että valtioneuvoston valmiuslain toimivaltuuksien soveltamisen aloittamista koskevat asetukset saivat jäädä voimaan (ks. PeVM 2/2020 vp, PeVM 3/2020 vp, PeVM 7/2020 vp) ja myös päättäessään, että toimivaltuuksien käytön jatkamista koskevat asetukset saavat jäädä voimaan (PeVM 9/2020 vp, PeVM 17/2020 vp, PeVM 18/2020 vp). Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 23 §:ään nojautuvan lain hyväksymistä voidaan myös pitää kannanilmauksena siitä, että Suomessa ovat meneillään kansakuntaa vakavasti uhkaavat poikkeusolot. Valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että tulevissa esityksissä arvioidaan merkittävästi nyt esitettyä yksilöidymmin poikkeusolojen olemassaolon perusteita (PeVM 17/2020 vp, s. 2).
Perustuslakivaliokunnan mielestä poikkeusolojen laatu ja laajuus vaikuttavat paitsi siihen, millaisia toimenpiteitä voidaan pitää kussakin tilanteessa välttämättöminä, myös siihen, miten vaatimusta perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuudesta tulkitaan. Viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuus ja valmiuslain osalta myös toimivaltuuksien soveltamisen päättymistä koskevat säännökset turvaavat osaltaan perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuutta. Valiokunnan mielestä lakiehdotuksen voimassaoloaikaa on kuitenkin välttämätöntä arvioida tilapäisyysedellytyksen kannalta. Hallituksen esityksessä ja muuten perustuslakivaliokunnan saamassa selvityksessä epidemiatilanteesta ja sen vaikutuksista esitetyn perusteella valiokunta ei ole voinut vakuuttua siitä, että ehdotettu voimassaoloaika täyttää vaatimuksen perusoikeuspoikkeusten tilapäisyydestä. Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella mahdollisena, että ehdotetunkaltaiselle sääntelylle on välttämättömät perusteet esimerkiksi nyt ehdotetun voimassaoloajan loppuun asti. Valiokunnan mielestä tällaista arviota on kuitenkin mahdotonta tehdä nyt viiden kuukauden ajaksi.
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettu sääntely ei siten ole sillä tavoin tilapäistä kuin perustuslain 23 §:ssä edellytetään. Lakiehdotusta ei siten sellaisenaan voida perustaa perustuslain 23 §:ään. Ottaen huomioon perusoikeuksien rajoittamisen ensisijaisuuden perusoikeuspoikkeuksiin nähden sääntelyä on muutettava niin, että se täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Lakiehdotusta tarkastellaan seuraavassa perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta.
Perusoikeuksien rajoittaminen
Välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus
Ehdotettujen ravitsemisliikkeiden toiminnan rajoitusten tavoitteena on väestön terveyden suojeleminen ja terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen estämällä maahan levinneen vaarallisen tartuntataudin leviämistä. Rajoitusten tarkoituksena on siis turvata perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään, perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty jokaisen oikeus välttämättömään huolenpitoon sekä 19 §:n 3 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä.
Väestön terveyden suojeleminen on epäilemättä perusoikeusjärjestelmän kannalta erittäin painava peruste. Perustuslakivaliokunnan mukaan myös terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen pandemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (PeVM 2/2020 vp s. 4—5, PeVM 3/2020 vp, s. 3, PeVM 7/2020 vp, s. 4, PeVM 9/2020 vp, s. 4). Sääntelylle on siten selvästi hyväksyttävät perusteet.
Tartuntatautilain 58 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi useista erilaisista rajoituksista ravitsemisliikkeiden toimintaan. Erityisesti asiakasmääriin kohdistuvat enimmäisrajoitukset sekä aukiolo- ja anniskeluaikaan kohdistuvat rajoitukset merkitsevät hallituksen esityksen mukaan hyvin merkittävää puuttumista elinkeinotoimintaan, eikä näin merkittävästä puuttumisesta elinkeinovapauteen valtioneuvoston arvion mukaan olisi normaalioloissa mahdollista säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta ei jaa tätä hallituksen esityksessä esitettyä käsitystä. Säädettäväksi ehdotettu puuttuminen elinkeinovapauteen voi olla vaikutuksiltaan hyvin merkittävää ja osin toiminnan järjestämiseen varsin yksityiskohtaisesti puuttuvaa. Kuitenkin ravitsemisliikkeiden toimintaa ehdotetaan rajoitettavan pitkälti sellaisten esimerkiksi anniskeluaikoja, tiloissa oleskelevien henkilöiden enimmäismäärää ja toiminnassa noudatettavaa hygieniaa koskevien seikkojen suhteen, joihin kohdistuu normaalistikin toiminnan sääntelyä. Sääntelyllä pyritään siihen, että ravitsemistoimintaa voidaan harjoittaa merkittävästi laajemmin kuin mikä on voimassaolevan, määräaikaisen sääntelyn aikana mahdollista. Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettavista määräaikaisista toimenpiteistä voidaan vallitsevissa olosuhteissa säätää perusoikeusrajoituksina, kunhan sääntely täyttää kaikilta osin perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoittamisedellytykset.
Säätämisjärjestysperusteluissa on tehty selkoa ehdotettujen säännösten välttämättömyyteen ja oikeasuhtaisuuteen vaikuttavista seikoista. Hallituksen esityksen perusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että valtaosa väestöstä ei ole saanut virustartuntaa ja on edelleen alttiita taudille ja sen vakavillekin seurauksille. Tilanne on epidemian hallinnan ja sairaalahoidon kapasiteetin riittävyyden turvaamisen näkökulmista vielä hyvin riskialtis. Ravitsemisliikkeessä koronavirustauti voi tarttua asiakkaiden fyysisen läheisyyden johdosta ja myös tilojen pintojen ja ruokailuvälineiden välityksellä. Perusteluissa kiinnitetään erityistä huomiota myös ravitsemisliikkeissä tapahtuvaan alkoholinkäyttöön ja päihtymyksen vaikutukseen epidemian estämisen varotoimien laiminlyöntiin. Esityksessä arvioidaan, ettei ravitsemistoimintaa koskevia laajoja rajoituksia voida poistaa kokonaan edes muiden epidemian kiihtymistä estävien keinojen tuella.
Hallituksen esityksen perusteluissa ei kuitenkaan ole yksityiskohtaisesti tarkasteltu kunkin ehdotetun toimenpiteen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Perustuslakivaliokunta pitää tätä ongelmallisena. Kuitenkin tällaisen arvioinnin tekemistä vaikeuttaa huomattavasti se, että käytettävissä oleva tieto epidemiasta on edelleen väistämättä puutteellista. Epidemian hidastuminen syntyy hallituksen esityksessä kuvatun mukaisesti useiden eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksena sekä niiden toisiaan tehostavana vaikutuksena. Hallituksen esityksessä kuvattujen kansainvälisten kokemusten perusteella ravitsemisliikkeissä tapahtuva altistuminen taudille voi olla laajaa ja ravitsemistoimintaan kohdistettuja rajoituksia on yleisesti pidetty tarpeellisina ja tehokkaina. Näistä seikoista huolimatta perustuslakivaliokunta korostaa sitä, että nyt ehdotetun kaltaisia rajoituksia valmisteltaessa tulee huomattavasti yksityiskohtaisemmin pystyä perustelemaan juuri ehdotettujen toimenpiteiden välttämättömyys. Samalla on tarkasteltava myös perusoikeuksien kannalta vähemmän rajoittavia muita sääntelyvaihtoehtoja (ks. esim. PeVM 14/2020 vp).
Sääntelyn välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, että ehdotetun lain on tarkoitettu olevan voimassa väliaikaisesti, lokakuun loppuun asti. Myös sääntelyn alueellinen soveltamisala on merkityksellinen tältä kannalta. Perustuslakivaliokunta piti ravitsemisliikkeiden sulkemista koskevan lakiehdotuksen käsittelyn yhteydessä välttämättömänä, että sääntelyn soveltamisalaa on mahdollista rajoittaa alueellisesti (PeVL 7/2020 vp, s. 4). Nyt ehdotettu sääntely sinänsä mahdollistaa eriasteiset ja portaittaiset rajoitukset sekä niiden sääntelemisen alueittain kulloisenkin koronavirustautitilanteen edellyttämällä tavalla. Valiokunta korostaa kuitenkin, että välttämättömyysedellytyksen tulee säädösperusteisesti ohjata päätöksentekoa alueellisesta soveltamisesta ja ettei rajoituksia voida säätää tai pitää voimassa sellaisilla alueilla, joissa se ei ole tartuntatautitilanteen vuoksi välttämätöntä.
Perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon (PeVL 13/2020 vp) hallituksen esityksestä laiksi ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä, jonka avulla mahdollistetaan ravitsemisyritysten selviytyminen koronaepidemiaan perustuvasta toiminnan rajoituksesta. Valiokunnan mukaan perustuslain 15 ja 18 §:ään perustuva vaatimus menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta merkitsee lakiehdotuksen tarkoitukseen ja perustuslain 6 §:ään liittyvistä syistä, että tuolloin ehdotetusta erityislaatuisesta hyvitysjärjestelmästä pääsevät osallisiksi kaikki ne ravitsemisyritykset, joille aiheutuu laissa säädetystä kiellosta taloudellisia menetyksiä myynnin vähentymisen seurauksena juuri lain tarkoittamana aikana.
Valtioneuvosto arvioi parhaillaan yrityksille poikkeusolojen vuoksi maksettavaa yleistä tukea, joka ei ole toimialasidonnainen (ks. HE 67/2020 vp, s. 8). Valiokunnan mielestä on välttämätöntä, että myös nyt esitettävät rajoitukset otetaan yleistuen valmistelussa asianmukaisesti huomioon.
Lailla säätämisen vaatimus
Ravitsemisliikkeen toiminnan rajoittamisesta ehdotetaan säädettäväksi osittain tartuntatautilain uudessa 58 a §:ssä ja osittain sen nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa. Sääntely on siten merkityksellistä perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvien lailla säätämisen ja täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä perustuslain 80 §:n kannalta.
Hallituksen esityksessä sääntelyn perustaksi mainittu perustuslain 23 § antaa mahdollisuuden laissa säädetyn valtuuden nojalla säätää poikkeusoloissa myös valtioneuvoston asetuksella tilapäisiä poikkeuksia perusoikeuksista. Perusoikeuspoikkeusten perusteiden lailla säätämisen ja asetuksen soveltamisalan täsmällisen rajaamisen vaatimuksilla 23 §:ssä on läheinen tulkinnallinen yhteys perusoikeusrajoitusten lailla säätämisen vaatimukseen sekä täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimukseen samoin kuin perustuslain 80 §:n 1 momentin siihen säännökseen, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Perustuslain 23 §:n muutoksen tarkoituksena on tältä osin mahdollistaa poikkeusololainsäädännön yhteydessä asian luonteen vaatima muuta lainsäädäntöä vähäisessä määrin laajempi lainsäätäjän delegointitoimivalta (PeVM 9/2010 vp, s. 11/I).
Lailla säätämisen vaatimus perusoikeuksien rajoittamisessa on siten jossakin määrin tiukempi kuin perusoikeuspoikkeuksissa. Ehdotettu sääntely täyttää perustuslakivaliokunnan mielestä osin myös perusoikeuksien rajoittamiseen kohdistuvan lailla säätämisen vaatimuksen. Sääntelyä on kuitenkin välttämätöntä muuttaa niin, että laista käyvät nyt ehdotettua täsmällisemmin ilmi toiminnanharjoittajien velvollisuudet, joista voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella (ks. esim. PeVL 17/2010 vp) . Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Voimassaoloaika
Perustuslakivaliokunta korostaa, että ehdotetun sääntelyn voimassaolo on myös ajallisesti rajattava välttämättömään. Valtioneuvoston on seurattava tarkkaan sääntelyn voimassaolon välttämättömyyttä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia ja ryhdyttävä toimenpiteisiin näiden ongelmien korjaamiseksi.
Tartuntatautilakiin lisättäväksi ehdotetun 58 b §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston on tarkoin seurattava, ovatko 58 a §:n 1 momentissa tarkoitetut rajoitusten edellytykset edelleen voimassa. Jos edellytykset eivät enää täyty, on valtioneuvoston viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin 58 a §:n ja siihen liittyvien säännösten kumoamiseksi. Jos 58 a §:n 3 momentin nojalla säädetyt rajoitukset eivät enää ole välttämättömiä joillain alueilla tai säädetyssä laajuudessa, valtioneuvoston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä rajoitusten välttämättömyysvaatimuksen vuoksi valtioneuvostolla on sanotunkaltainen velvollisuus ilman asiaa koskevaa erityistä säännöstäkin. Valiokunta korostaa, ettei säännöksestä voida tehdä vastakohtaispäätelmää siitä, ettei valtioneuvostolla ilman sitä olisi seuranta- ja toimimisvelvoitteita.
Ehdotuksen käsittelyaikataulun suhde perustuslakikontrolliin
Valtioneuvosto antoi käsittelyssä olevan hallituksen esityksen 19.5.2020. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2020. Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen aikataulu on perustuslain kannalta erittäin ongelmallinen huomioiden erityisesti uudistuksen valtiosääntöinen merkitys.
Asiallisesti esityksessä on kysymys siitä, että noin kaksi kuukautta pääosin suljettuna olevat ravintolat avattaisiin hallitusti. Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyä välttämättömänä, mistä syystä valiokunta on käsitellyt esityksen poikkeuksellisessa aikataulussa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että hallituksella on ollut jo pitkään tiedossa se, että nykyiset rajoitukset päättyvät toukokuun lopussa. Nyt arvioitava esitys olisi siten voitu antaa hyvissä ajoin. Esityksen periaatteellinen merkitys huomioiden hallituksen olisi pitänyt jättää asian eduskuntakäsittelylle asianmukaisesti aikaa. Valiokunta on jo aiemmin kiinnittänyt huomiota siihen, että rajoituksista voidaan säätää asetuksella tarvittaessa nopealla aikataululla (ks. esim. PeVM 9/2020 vp). Asetuksen valmistelun viivästyminen ei siten muodosta valiokunnan mielestä hyväksyttävää perustelua rajoitusten perusteita määrittävän lakiehdotuksen antamiselle siten, että se joudutaan eduskunnassa käsittelemään ongelmallisen kiireisessä aikataulussa.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös PeVL 15/2018 vp, s. 60). Valtioneuvosto ei voi asettaa perustuslakivaliokunnalle määräaikoja perustuslain 74 §:n mukaisen tehtävän toteuttamiselle. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota siihen, että valiokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen vaarantuu, jos hallituksen esitysten eduskuntakäsittelylle ei varata riittävää ja kohtuullista aikaa.