Arvion lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eräitä etuuksia ja rahamääriä, jotka on sidottu kansaneläkeindeksiin tai elinkustannusindeksiin, ei tarkisteta siten kuin kansaneläkeindeksistä annetussa laissa säädetään tai elinkustannusindeksin muutosta vastaavasti vuosina 2024—2027. Ehdotettu laki koskee sairausvakuutuslain mukaista päivärahaetuuksien vähimmäismäärää, Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaista ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärää, työttömyysturvalain mukaisen peruspäivärahan, peruspäivärahan korotusosan ja lapsikorotuksen määrää, lasten kotihoidon tuesta ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukaisia etuuksia, yleisestä asumistuesta annetun lain mukaisia rahamääriä, eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain mukaisia rahamääriä, opintotukilain mukaisen opintorahan, opintorahan huoltajakorotuksen ja oppimateriaalisän määrää, aikuiskoulutusetuuksista annetun lain mukaista aikuiskoulutustuen perusosan määrää sekä kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain mukaista vastaanottorahaa ja käyttörahaa. Lisäksi eläkkeensaajan asumistuesta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että asumistuessa huomioon otettavien lämmitys-, vesi- ja kunnossapitokustannusten määriä, keskimääräisiä asumismenoja sekä asumismenojen enimmäismääriä ei tarkisteta vuosina 2024—2027.
(2) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Lisäksi sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:n 1, 3 ja 4 momentin sekä 16 §:n 2 momentin kannalta.
(3) Perustuslakivaliokunta on aikaisemminkin arvioinut sosiaaliturvaetuuksien indeksijäädytyksiä (ks. esim. PeVL 25/2012 vp, PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Valiokunnan aikaisempi tulkintakäytäntö on siten merkittävä lähtökohta myös nyt tehtävälle indeksijäädytysten valtiosääntöoikeudelliselle arvioinnille. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että erona aikaisemmin arvioituihin indeksijäädytyksiin nyt ehdotetaan laissa lueteltujen etuuksien indeksijäädytyksen ulottamista vuoden 2024 alusta vuoden 2027 loppuun eli yhteensä neljäksi vuodeksi. Aikaisemmin nyt ehdotetun kaltaiset indeksijäädytykset on tyypillisesti toteutettu vuodeksi kerrallaan (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Kuitenkin on arvioitu myös toisentyyppisiä indeksijäädytyksiä (PeVL 34/1996 vp).
(4) Nyt ehdotettavaa indeksitarkistusten jäädytystä ei ole tarkoitus kompensoida myöhemmin vaan muutos on tarkoitettu pysyväksi. Tältä osin sääntelytapa on samankaltainen kuin mitä perustuslakivaliokunta on aikaisemmin tarkastellut (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp).
Sääntelyn tavoite
(5) Hallituksen esityksen mukaan viimeisen noin 15 vuoden aikana julkisen talouden velkasuhde on noussut huomattavasti. Velkaantumiskehityksen pysäyttäminen edellyttää esityksen mukaan julkisen talouden vahvistamista. Esityksellä pyritään sen perustelujen mukaan tasapainottamaan julkista taloutta ja lisäämään työllisyyttä. Esityksessä viitataan muun muassa siihen, että huoltosuhteen heikkenemisen myötä julkisen sektorin menot ovat kasvaneet tuloja nopeammin ja julkiseen talouteen on syntynyt mittava rakenteellinen alijäämä. Esityksessä ehdotetun indeksitarkistusten tekemättä jättämisen arvioidaan alentavan julkisia menoja noin 384 miljoonaa euroa vuonna 2027. Ehdotetut korotukset lapsilisiin puolestaan lisäävät valtion menoja vuositasolla noin 65 miljoonaa euroa. Esityksen on arvioitu enimmillään vahvistavan julkista taloutta 320 miljoonalla eurolla.
(6) Indeksitarkistusten tekemättä jättäminen vahvistaa hallituksen esityksessä esitetyn valtiovarainministeriön arvion mukaan työllisyyttä 22 700 työllisellä. Vaikutukset riippuvat kuitenkin muun muassa tulonsiirtoihin kohdistuvien uudistusten ja indeksitarkistusten jäädyttämisen yhteisvaikutuksista.
(7) Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (HE 309/1993 vp, s. 19/I). Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että —niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 40/2018 vp, s. 2, PeVL 11/2015 vp, s. 3, PeVL 34/1996 vp, s. 3/I).
(8) Perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi valiokunnan mukaan kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (PeVL 19/2016 vp, s. 2, PeVL 32/2014 vp, s. 2/II, ks. myös PeVM 25/1994 vp, s. 3/II ja s. 6).
(9) Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä esitetyillä, julkisen talouden tilanteeseen ja kehitysnäkymiin kuten rakenteelliseen alijäämään liittyvillä seikoilla, voidaan sinänsä perustella indeksitarkistusten tekemättä jättämistä (ks. myös PeVL 40/2018 vp).
(10) Ehdotetun sääntelyn tavoite työllisyyden lisäämisestä kiinnittyy lisäksi perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämisvelvollisuuteen. Perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä. Säännöksessä ei ole otettu kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan (vrt. HE 309/1993 vp, s. 68). Ottaen huomioon hallituksen esityksessä esitetyt arviot työllisyyden vahvistumisesta lakiesityksellä voidaan katsoa olevan merkitystä perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaisen työllisyyden edistämisvelvoitteen kannalta (ks. PeVL 32/2022 vp, kpl 3).
Ehdotuksen vaikutukset
(11) Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 13—29) tarkastellaan esityksen vaikutuksia kotitalouksien taloudelliseen asemaan. Perustuslakivaliokunnan käytössä on lisäksi ollut sosiaali- ja terveysministeriön muistio vuodelle 2024 esitettyjen toimeentuloturvamuutosten yhteisvaikutuksista kotitalouksien tulonmuodostukseen.
(12) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun indeksijäädytyksen monivuotisuus vaikuttaa ehdotuksen vaikutusten arviointiin. Hallituksen esityksessä käytetään talouden ja kustannustason kehitystä arvioitaessa valtiovarainministeriön ennustetta, jonka mukaan kansaneläkeindeksin 10,2 prosentin kasvu arvioidaan saavutettavan vuonna 2026, jolloin vuoden 2027 alussa tehtäisiin ennusteen luvuilla osittainen indeksikorotus 0,4 prosenttia. Valiokunta ei pidä nyt ehdotetun indeksijäädytyksen pitkää ajallista kestoa sellaisenaan aivan ongelmattomana.
(13) Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (HE 309/1993 vp, s. 71/I, ks. myös esim. PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 45/2017 vp, s. 3). Nyt ehdotettujen muutosten vaikutukset yksittäisiin tukiin voivat olla useita kymmeniä euroja kuukaudessa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotetun indeksijäädytyksen vaikutuksia ei voi kuvailla suhteellisen vähäisiksi (vrt. PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 47/2017 vp, s. 3). Etuuksien jäädytyksen kokonaisvaikutukset voivat hallituksen esityksen ja muun saadun selvityksen perusteella olla tuntuviakin erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa kotitalous saa useampaa perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaista oikeutta toteuttavaa etuutta, joihin ei ehdotuksen mukaan tehdä indeksitarkistusta.
(14) Sääntelyn vaikutuksia rajaavat kuitenkin lakiehdotuksiin sisältyvät säännökset, jonka mukaan lakeja sovelletaan vain sen vuoden loppuun, jona kansaneläkeindeksin pisteluku on vähintään 2009. Esityksen perustelujen mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että etuuksien ja rahamäärien tarkistusten tekemättä jättämisen vaikutus etuuksien ja rahamäärien reaaliseen tasoon on enintään 10,2 prosenttia.
(15) Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään yhtäältä pitänyt mahdollisena hyvinkin tuntuvia yksittäisiin etuuksiin kohdistuvia indeksijäädytyksiä (ks. PeVL 34/1996 vp). Toisaalta valiokunnan käytännön mukaan myöskään useisiin etuuksiin kohdistuvat vuosittaiset indeksijäädytykset eivät ole muodostuneet perustuslain vastaisiksi (PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp). Siten valiokunnan käytännön valossa kynnys aiemmin arvioitujen indeksijäädytysten pitämiselle säätämisjärjestykseen vaikuttavana seikkana on ollut varsin korkea. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan myöskään nyt ehdotettu indeksitarkistuksien tekemättä jättäminen ei kattosäännöskin huomioon ottaen kokonaisuutena arvioiden heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntely ei vastaisi perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia (ks. myös PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 47/2017 vp, s. 4). Valiokunta pitää kuitenkin aikaisempaan käytäntöönsä viitaten huolestuttavana, että sääntelyn vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin pienituloisiin henkilöihin ja kotitalouksiin (PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp).
(16) Lakiehdotuksen perustelujen (s. 31) mukaan esityksen arvioidaan lisäävän toimeentulotuen käyttöä. Perusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että kaikista pienituloisimmilla henkilöillä tai kotitalouksilla käytettävissä olevat tulot eivät välttämättä laske, sillä toimeentulotuki kompensoi muiden etuuksien menetystä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (HE 309/1993 vp, s. 70/I, PeVM 25/1994 vp, s. 10/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 25/2013 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös PeVL 47/2017 vp, PeVL 51/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 16).
(17) Hallituksen esityksessä (s. 43) on todettu ehdotetun sääntelyn olevan merkityksellistä myös YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksien koskevaan yleissopimuksen, uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan, YK:n lapsen oikeuksia koskevan sopimuksen ja YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien yleissopimuksen kannalta. Perusteluissa on myös selostettu esimerkiksi Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvovan sosiaalisten oikeuksien komitean ja TSS-komitean soveltamiskäytäntöä.
(18) Perustuslakivaliokunta toteaa aikaisempiin kannanottoihinsakin (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp) viitaten, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sopimuksessa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomi on lisäksi sitoutunut peruskirjan lisäpöytäkirjaan järjestökantelujen järjestelmästä. Perustuslakivaliokunta toistaa suhtautuvansa erittäin vakavasti sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä esitettyihin huomioihin (ks. PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp, s. 5). Valiokunnan mielestä valtioneuvoston tulee pikaisesti aloittaa asiaa koskeva perusteellinen tarkastelu.
Vastaanottoraha
(19) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 1 §:n mukaan indeksitarkistuksen jäädytys koskee myös kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain mukaista vastaanottorahaa ja käyttörahaa. Perustuslakivaliokunta on arvioinut vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä perustuslain välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa koskevan 19 §:n 1 momentin kannalta (PeVL 59/2010 vp, s. 2). Valiokunta on pitänyt perustuslain 19 §:n 1 momentin estämättä mahdollisena irrottaa vastaanoton etuusjärjestelmä toimeentulotukijärjestelmästä (PeVL 59/2010 vp, s. 3/I). Eri etuusjärjestelmän piirissä olevien henkilöiden erilainen asema muodostaa hyväksyttävän perusteen jossain määrin eriyttää toimeentulotuen ja vastaanottorahan suuruus toisistaan. Tuolloisen vastaanottorahan määrä on vastannut toimeentulotuen perusosaa kuitenkin niin, että siitä on vähennetty vastaanottokeskuksen hyödykkeinä järjestämä osuus. Valiokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta osittain muutenkin kuin rahana (ks. PeVL 8/2005 vp, s. 2/II).
(20) Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan vastaanottorahan määrän vuoden 2010 jälkeinen pieneneminen suhteessa toimeentulotuen perusosaan johtuu indeksikorotuksia vastanneista korotuksista, jotka toimeentulotukeen on tehty silloinkin, kun kansaneläkeindeksi on ollut jäädytettynä. Perustuslakivaliokunta ei ole nimenomaisesti ottanut kantaa aikaisempiin indeksijäädytyksiin tältä kannalta (PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp). Vastaanottorahaa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida sen saajien osalta ymmärtää suoraan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (ks. toimeentulotuen osalta esim. PeVL 11/2023 vp).
(21) Nyt arvioitavan hallituksen esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa ei ole lainkaan tarkasteltu vastaanottorahaa koskevaa säännösehdotusta perustuslain 19 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslakivaliokunta pitää tätä vakavana puutteena esityksessä. Valiokunnan mielestä asiaa on esityksessä selvitetty siinä määrin puutteellisesti, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä arvioida vastaanottorahan rajaamista pois indeksijäädytyksen piiristä.
Esityksen valmistelu
(22) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 6) mukaan esityksen valmistelun yhteydessä on järjestetty lausuntokierros 15.—24.9.2023. Lausuntoaika poikkeaa merkittävästi säädösvalmistelun kuulemisoppaan mukaisesta pääsäännöstä, jonka mukaan kirjallisten lausuntojen antamiseen varataan aikaa vähintään kuusi viikkoa. Lausuntoajan lyhyyttä ei ole perusteltu hallituksen esityksessä (ks. myös PeVL 11/2023 vp). Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota hyvän lainvalmistelutavan noudattamiseen.
(23) Hallituksen esityksessä on käsitelty sen vaikutuksia sivumääräisesti varsin laajasti. Arviot eivät säästövaikutusten arviota lukuun ottamatta sisällä arviota ristikkäisvaikutuksista muiden hallituksen vuodelle 2024 linjaamien sosiaaliturvan muutosten kanssa. Yhteisvaikutuksia on kuitenkin käsitelty sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemassa muistiossa (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi).
(24) Perustuslakivaliokunnan mielestä kyseistä muistiota voidaan pitää vaikutusten arviointien kannalta sinänsä varsin kattavana vuoden 2024 osalta. Seuraaville vuosille kasautuvia vaikutuksia indeksijäädytysten osalta ei ole arvioitu. Valiokunta pitää lisäksi ongelmallisena, ettei muistioon sisälly nimenomaista tarkastelua esitysten perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutuksista (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 18). Perustuslakivaliokunta on todennut perusoikeuksien yksilökohtaisuudesta johtuvan, että vaikutusarvioiden laadinnassa erityistä huomiota on syytä kiinnittää niihin tapauksiin, joiden kohdalla negatiiviset vaikutukset ovat suurimmillaan tapausten mahdollisesta vähäisestä lukumäärästä huolimatta (PeVL 51/2017 vp, s. 4).
(25) Perustuslakivaliokunnan mukaan perusoikeuksien tasoon liittyvien ehdotettujen muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei saa muodostua kohtuuttomaksi (ks. esim. PeVL 30/2020 vp, s. 10, PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 19/2016 vp, s. 3, PeVL 12/2015 vp, s. 5, PeVL 11/2015 vp, s. 4). Valiokunta on myös todennut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks. PeVL 60/2014 vp). Valiokunta on myös huomauttanut, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset tulisi pyrkiä kokoamaan yhteen hallituksen esitykseen tai arvioimaan tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti (ks. PeVL 12/2020 vp, ks. myös PeVL 19/2016 vp). Valiokunnan mukaan kysymys on myös perustuslain 47 §:ssä tarkoitetusta eduskunnan tietojensaantioikeudesta (PeVL 30/2020 vp, s. 10).
(26) Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että valtioneuvoston on tarkoin seurattava indeksin jäädytyksen vaikutuksia ja ryhdyttävä tarvittaessa havaittujen ongelmien korjaamiseen. Seuran-nassa on otettava huomioon myös muiden sosiaaliturvaetuuksien muutosten kanssa muodostuvat yhteisvaikutukset.