Arvion lähtökohtia

(1) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia ja seitsemää muuta lakia. Muutokset koskevat palkansaajan työssäoloehtoa, työttömyysetuuden sovittelua ja työttömyysetuusoikeuden alkamisen ajankohtaa sekä työttömyysetuuksiin maksettavia lapsikorotuksia. 

(2) Työttömyyspäivärahan myöntämisen edellytyksenä olevaa palkansaajan työssäoloehtoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että työssäoloehto määräytyy jatkossa palkkatyöstä saatujen vakuutuksenalaisten tulojen perusteella. Palkansaajan työssäoloehto ehdotetaan pidennettäväksi nykyisestä noin kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen. Työttömyysetuuden sovittelusta ehdotetaan poistettavaksi niin kutsuttu suojaosa eli se osa tuloa, jota ei huomioida sovitellun työttömyysetuuden määrän laskennassa. Etuusoikeuden alkamisen osalta omavastuuaikaa ehdotetaan pidennettäväksi viiden päivän työttömyyttä vastaavasta ajasta seitsemään työttömyyspäivään. Työttömyysetuuden lapsikorotukset ehdotetaan poistettavaksi. Lisäksi ehdotetaan, että yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön päättyessä maksettava lomakorvaus estää työttömyysetuuden maksamisen ajalta, jolle lomakorvaus jaksotetaan. 

(3) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Momentissa on asetettu lainsäätäjälle velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä momentissa lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin turvan saamisen edellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista (HE 309/1993 vp, s. 70). 

(4) Työttömyysetuuden lapsikorotusten poistamisen voidaan katsoa olevan merkityksellistä myös suhteessa perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaiseen julkisen vallan velvollisuuteen tukea perheen mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (ks. PeVL 17/1995 vp, s. 3/II, PeVL 12/1995 vp, s. 2/II). Säännös asettaa julkiselle vallalle tehtävän tukea lapsen huolenpidosta vastaavien toimintaa, ja säännös sisältää myös lapsiperheiden aineellisen tukemisen ulottuvuuden (HE 309/1993 vp s. 71—72 ja PeVM 25/1994 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei perustuslaki kuitenkaan määritä, millä keinoin tämä velvoite toteutetaan (PeVL 12/1995 vp, s. 2/II). 

Esityksen tavoitteet

(5) Hallituksen esityksen (s. 6) mukaan viimeisen noin viidentoista vuoden aikana julkisen talouden velkasuhde on noussut huomattavasti. Esityksen mukaan velkaantumiskehityksen pysäyttäminen edellyttää julkisen talouden vahvistamista. Esityksen perustelujen (s. 22) mukaan esityksen tavoitteena on yksinkertaistaa työttömyysturvajärjestelmää ja lisätä työllisyyttä parantamalla työllistymiseen liittyviä kannustimia. Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla työttömyysetuusmenon tavoitellaan vähentyvän noin 500 miljoonalla eurolla, mikä vahvistaisi julkista taloutta nettomääräisesti noin 250 miljoonalla eurolla. Julkisen talouden tavoitellaan vahvistuvan myös työllisyysvaikutuksen kautta. Esityksessä ehdotettujen muutosten arvioitu työllisyysvaikutus on noin 20 000 henkilöä, minkä arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 550 miljoonalla eurolla. 

(6) Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja pyrittiin varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (HE 309/1993 vp, s. 19/I). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim. PeVL 34/1996 vp, s. 2—3 ja PeVL 6/2009 vp, s. 8). Valiokunta on katsonut näiden lähtökohtien soveltuvan myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetyn tukemisvelvoitteen valtiosääntöiseen arviointiin (PeVL 32/2014 vp, PeVL 25/2012 vp). Valiokunta on siten pitänyt valtiontalouden säästötavoitetta taloudellisen laskusuhdanteen aikana hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin esimerkiksi lapsilisien tasoon. 

(7) Ehdotetun sääntelyn tavoite työllisyyden lisäämisestä kiinnittyy lisäksi perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämisvelvollisuuteen. Perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä. Säännöksessä ei ole otettu kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan (vrt. HE 309/1993 vp, s. 68). Ottaen huomioon hallituksen esityksessä esitetyt arviot työllisyyden vahvistumisesta lakiesityksellä voidaan katsoa olevan merkitystä perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaisen työllisyyden edistämisvelvoitteen kannalta (ks. PeVL 32/2022 vp, kappale 3). 

Ehdotetut muutokset

(8) Etuusoikeuden alkamisen osalta omavastuuaikaa ehdotetaan hallituksen esityksessä pidennettäväksi viiden päivän työttömyyttä vastaavasta ajasta seitsemään työttömyyspäivään. Lisäksi ehdotetaan säädettävän lomakorvauksen jaksottamisesta. Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut kestoltaan nyt ehdotettua vastaavan työttömyysturvan omavastuuajan pidennyksen olevan vaikutuksiltaan niin vähäinen heikennys, ettei se ollut perusoikeusnäkökulmasta ongelmallinen (PeVL 16/1996 vp). Lisäksi valiokunta on myös aiemmin ottanut kantaa lomakorvauksen jaksottamiseen todeten, ettei se ole valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen, sillä muutoksen tarkoittamana aikana asianomaisen henkilön toimeentulo ei riipu työttömyyspäivärahasta eikä sääntelyyn liity työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä (PeVL 16/1996 vp). Valiokunnan mielestä nyt ehdotettua omavastuuajan pidennystä ja lomakorvauksen jaksottamista voidaan arvioida lähtökohtaisesti samoin. 

(9) Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp ja esim. PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 14/2015 vp, s. 3). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (HE 309/1993 vp, s. 71, ks. myös esim. PeVL 40/2018 vp ja PeVL 45/2017 vp). Valiokunnan mukaan selvää on myös se, että heikennys ei saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim. PeVL 14/2015 vp, s. 3).  

(10) Perustuslain 19 §:n 3 momentin osalta on perustuslakivaliokunnan mukaan otettava huomioon, että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta (PeVL 32/2014 vp, s. 2/II, PeVL 25/2012 vp, s. 2—3). Säännöksen vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista heikennystä esimerkiksi perheiden aineelliseen tukemiseen. Siten esimerkiksi lapsilisäjärjestelmän merkittävä heikentäminen ilman muita kompensoivia toimenpiteitä olisi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmallista (PeVL 32/2014 vp, s. 2/I, PeVL 25/2012 vp, s. 2/II). 

(11) Hallituksen esityksessä ehdotetaan luovuttavan työttömyysturvan lapsikorotuksista. Esityksen perustelujen (s. 68) mukaan lapsikorotusten poisto lisäisi lapsiperheiden toimeentulotuen saantia. Toimeentulotukiriippuvuuden kasvu heikentää esityksen (s. 69) mukaan osa-aikaisen työllistymisen kannusteita merkittävällä tavalla. Kokoaikaiseen työllistymiseen liittyvät kannusteet eivät kuitenkaan heikkenisi. Ehdotetut muutokset eivät hallituksen esityksen (s. 69) mukaan vaikuttaisi kaikista vähävaraisimpien ja pienituloisimpien toimeentulotukea saavien lapsiperheiden tuloihin. Esityksen (s. 125) mukaan erillisellä hallituksen esityksellä tullaan toteuttamaan lapsiperheiden toimeentulon parannuksia nostamalla alle kolmevuotiaiden lapsilisää, lisäämällä lapsilisien yksinhuoltajakorotusta, kehittämällä opiskelijoiden huoltajakorotusta ja korottamalla lapsilisää monilapsisille perheille.  

(12) Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityisesti lapsikorotusten poiston osalta huomiota siihen, että hallituksen esityksessä (s. 124) on vain hyvin suppeasti tehty selkoa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksesta ja sen valvontaelimen, YK:n lapsen oikeuksien komitean, Suomea koskevista kannanotoista ja muusta tulkintakäytännöstä. Perustuslakivaliokunta pitää valitettavana, ettei esityksessä ole lapsikorotusten poiston osalta lainkaan tehty selkoa muista toteuttamisvaihtoehdoista vaan ainoastaan viitattu hallitusohjelmaan (s. 79). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei valtiosääntöoikeudellisia näkökohtia voida hallituksen esityksissä sivuuttaa tai korvata hallitusohjelmaan tai valtion talousarvioon kohdistuvilla viittauksilla (ks. esim. PeVL 19/2016 vp, PeVL 9/2016 vp, PeVL 60/2014 vp). 

(13) Kun otetaan huomioon olemassa olevat tukijärjestelmät, ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole 19 §:n 3 momenttiin kiinnittyvää valtiosääntöoikeudellista estettä poistaa lapsikorotuksia. Vaikka ehdotettujen muutosten ei kaikilta osin voida katsoa olevan vähäisiä, eivät nyt ehdotetut työttömyysturvalain muutokset valiokunnan mielestä myöskään muilta osin heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntely ei vastaisi perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia (ks. myös PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 47/2017 vp, s. 4). Jotta lapsikorotuksia saaneet perheet eivät joutuisi kohtuuttomiin tilanteisiin, perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta vielä selvittää, olisiko ehdotettuja siirtymäsäännöksiä edelleen kehittämällä muutosten voimaantuloa mahdollista porrastaa siten, että niille, joihin perhekorotusten poistaminen kohdistuu, jäisi ehdotettua enemmän aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen. 

(14) Hallituksen esityksen (s. 57) mukaan työttömyysturvan muutokset lisäävät toimeentulotuen tarvetta. Esityksen (s. 48) mukaan toimeentulotuki kompensoi osan työttömyysturvan uudistusten negatiivisista vaikutuksista kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (HE 309/1993 vp, s. 70/I, PeVM 25/1994 vp, s. 10/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 25/2013 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös PeVL 47/2017 vp, PeVL 51/2017 vp, PeVL 40/2018 vp). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 16). 

Esityksen valmistelu

(15) Hallituksen esityksen (s. 6) mukaan esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Lakiehdotuksesta pyydettiin lausuntoja 4.9.—15.9.2023 järjestetyllä lausuntokierroksella, mikä poikkeaa säädösvalmistelun kuulemisoppaan mukaisesta pääsäännöstä, jonka mukaan kirjallisten lausuntojen antamiseen varataan aikaa vähintään kuusi viikkoa. Esityksen perustelujen mukaan lausuntoaika oli ohjeellista kuuden viikon lausuntoaikaa lyhyempi kiireellisestä aikataulusta johtuen. Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota pääsäännöstä poikkeamisen asialliseen perustelemiseen ja hyvän lainvalmistelutavan noudattamiseen. Valiokunnan mielestä esityksen vaikutusten arvioinnit ja säätämisjärjestysperustelut ovat asialliset. 

(16) Hallituksen esityksen (s. 117) mukaan samoihin henkilöihin kohdistuvia ristikkäisvaikutuksia syntyy niin kutsuttua indeksijäädytystä koskevaan hallituksen esitykseen (HE 75/2023 vp) sisältyvistä ehdotuksista, ja lisäksi yleistä asumistukea koskevat muutosehdotukset (HE 74/2023 vp) kohdistuvat osin samoihin henkilöryhmiin, joihin hallituksen esityksen vaikutukset kohdistuvat. Näitä vaikutuksia on käsitelty sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemassa muistiossa vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnista. Vaikka perustuslakivaliokunnan mielestä kyseistä muistiota voidaan pitää vaikutusten arviointien kannalta sinänsä varsin kattavana, pitää valiokunta ongelmallisena, ettei muistioon sisälly nimenomaista tarkastelua esitysten perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutuksista (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 18). Perustuslakivaliokunta on todennut perusoikeuksien yksilökohtaisuudesta johtuvan, että vaikutusarvioiden laadinnassa erityistä huomiota on syytä kiinnittää niihin tapauksiin, joiden kohdalla negatiiviset vaikutukset ovat suurimmillaan tapausten mahdollisesta vähäisestä lukumäärästä huolimatta (PeVL 51/2017 vp, s. 4). 

(17) Perustuslakivaliokunnan mukaan perusoikeuksien tasoon liittyvien ehdotettujen muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei saa muodostua kohtuuttomaksi (ks. esim. PeVL 30/2020 vp, s. 10, PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 19/2016 vp, s. 3, PeVL 12/2015 vp, s. 5, PeVL 11/2015 vp, s. 4). Valiokunta on myös todennut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks. PeVL 60/2014 vp). Valiokunta on myös huomauttanut, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset tulisi pyrkiä kokoamaan yhteen hallituksen esitykseen tai arvioimaan tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti (ks. PeVL 12/2020 vp, ks. myös PeVL 19/2016 vp). Valiokunnan mukaan kysymys on myös perustuslain 47 §:ssä tarkoitetusta eduskunnan tietojensaantioikeudesta (PeVL 30/2020 vp, s. 10). 

(18) Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota eduskunnan käsiteltävinä olevien esitysten yhteisvaikutusten arviointien puutteisiin erityisesti niiden perus- ja ihmisoikeusvaikutuksien osalta. Valtioneuvoston on välttämätöntä seurata tarkasti esityksen vaikutuksia erityisesti perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta ja ryhtyä tarvittaessa havaittujen ongelmien korjaamiseen. 

(19) Hallituksen esityksessä (s. 123—125) on todettu ehdotetun sääntelyn olevan merkityksellistä myös YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen, uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan, YK:n lapsen oikeuksia koskevan sopimuksen ja YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien yleissopimuksen kannalta. Perusteluissa on myös selostettu esimerkiksi Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvovan sosiaalisten oikeuksien komitean ja TSS-komitean soveltamiskäytäntöä.  

(20) Perustuslakivaliokunta toteaa aikaisempiin kannanottoihinsakin (PeVL 47/2017 vp, PeVL 40/2018 vp) viitaten, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sopimuksessa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomi on lisäksi sitoutunut peruskirjan lisäpöytäkirjaan järjestökantelujen järjestelmästä. Perustuslakivaliokunta toistaa suhtautuvansa erittäin vakavasti sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä esitettyihin huomioihin (ks. PeVL 40/2018 vp, PeVL 47/2017 vp, s. 5). Valiokunnan mielestä valtioneuvoston tulee pikaisesti aloittaa asiaa koskeva perusteellinen tarkastelu.