Arvion lähtökohdat

(1) Esityksen tarkoituksena on tehdä tarvittavat muutokset ulkomaalaislakiin EU:n turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisen rajamenettelyn käyttöön ottamiseksi Suomessa. Rajamenettely on turvapaikkamenettely, jossa tietyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset voidaan tutkia hakijoiden ollessa rajalla, kauttakulkualueella tai niiden läheisyydessä menettelyn ajan. 

(2) Lisäksi ulkomaalaislain nopeutettua turvapaikkamenettelyä koskeva sääntely uudistetaan ja mahdollistetaan turvapaikkapuhuttelun pitäminen käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa ehdotetaan muutettavaksi vastaanottopalveluja koskevaa säännöstä. 

(3) Perustuslakivaliokunta on arvioinut (PeVL 44/2022 vp) aiemmin hallituksen esitystä ulkomaalaislain muuttamiseksi (HE 103/2022 vp), jossa oli myös kyse rajamenettelyn käyttöönotosta. Esitys kuitenkin raukesi (EK 87/2022 vp).  

(4) Perustuslakivaliokunta painotti tuolloin (PeVL 44/2022 vp, kappale 4), että rajavalvonta, rajanylityspaikoista päättäminen ja rajaliikenteen sääntely kuuluvat lähtökohtaisesti valtion suvereniteetin piiriin. Valiokunta viittasi siihen, että perustuslain liikkumisvapautta koskevan pykälän esitöissä todetaan kansainvälisen oikeuden mukainen pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan (PeVL 37/2022 vp, kappale 4, ks. myös HE 309/1993 vp, s. 52). 

(5) Perustuslakivaliokunta viittasi tuolloin (PeVL 44/2022 vp, kappale 4) kiinnittäneensä arvioitavan kaltaisessa sääntely-yhteydessä huomiota myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kansainvälisen oikeuden vakiintuneen periaatteen mukaan valtiolla on oikeus määrätä ulkomaalaisten maahan pääsystä ja maassa oleskelusta (esim. M.N. ja muut v. Belgia No. 3599/18, 5.3.2020, k. 124 oikeustapausviittauksineen). Valiokunta totesi myös pitäneensä tärkeänä, että esimerkiksi muuttoliikkeen välineellistämiseen kohdistuvissa toimissa huomioidaan valtion oikeus päättää yhtäältä ulkorajojensa turvallisuudesta sekä toisaalta siitä, kenellä on pääsy valtion alueelle (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 5, PeVL 16/2022 vp, kappale 7 ja PeVL 15/2022 vp). 

(6) Nyt arvioitavana on EU-oikeuden alaan kuuluva lakiehdotus. Rajamenettely perustuu menettelydirektiiviin, jossa säädetään pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin ottaa käyttöön tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, joita sovelletaan kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä, edellyttäen, että säännökset ovat direktiivin mukaisia. Menettelydirektiivin sääntely ei myöskään velvoita jäsenvaltioita ottamaan rajamenettelyä käyttöön, vaan ainoastaan mahdollistaa sen.  

(7) Perustuslakivaliokunta viittasi tuolloin myös siihen, että Euroopan unionissa oli vireillä muutettu ehdotus ns. menettelyasetukseksi (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta), joka olisi asetuksena suoraan soveltuvaa oikeutta. Ehdotuksen taustalla on komission vuoden 2020 tiedonanto maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta. Valiokunta viittasi hiljattain arvioineensa useita säädösehdotuksia tästä kokonaisuudesta (PeVL 15/2021 vp ja PeVL 2/2021 vp) ja totesi, että rajamenettelyä koskevat sääntelyehdotukset ovat olleet merkityksellistä ennen muuta perustuslain, perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen henkilökohtaista vapautta ja liikkumisvapautta koskevien säännösten ja määräysten kannalta (PeVL 15/2021 vp, kappale 7, ks. myös PeVL 48/2016 vp ja siinä mainitut lausunnot). 

(8) Perustuslakivaliokunnan mukaan tuolloin arvioitu esitys oli merkityksellinen ennen kaikkea perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, 7 §:ssä turvattujen henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden, 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden sekä 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvaa koskevien oikeuksien kannalta. (PeVL 44/2022 vp, kappale 8). Sama koskee perustuslakivaliokunnan mielestä myös nyt arvioitavaa esitystä.  

(9) Hallituksen esityksen mukaan (s. 5) nyt arvioitavan esityksen valmistelussa on hyödynnetty aiemman, rauenneen hallituksen esityksen valmistelun aikana tehtyjä selvityksiä ja viranomaisten arvioita sekä perustuslakivaliokunnan esityksestä antamaa lausuntoa PeVL 44/2022 vp. Perustuslakivaliokunnan mainitussa lausunnossa arvioitu rauennut esitys olisi valiokunnan mukaan voitu käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 104 a §:n 4 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.  

(10) Perustuslakivaliokunta kiinnitti tuolloin huomiota sääntelyyn hakijalle myönnettävästä luvasta poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi (PeVL 44/2022 vp, kappale 39). Säännösehdotuksen perustelujen mukaan esimerkkeinä painavista syistä olisivat tuolloin toimineet esimerkiksi lähiomaisen vakava sairaus tai lähiomaisen hautajaiset. Lisäksi perusteluissa selostettiin tilanteita, joissa hakijan ei tarvitse hakea lupaa poistuakseen vastaanottokeskuksen alueelta. Kyse olisi perustelujen mukaan ollut vastaanottopalvelujen saamiseen liittyvistä syistä, kuten siitä, että hakijalle turvataan mahdollisuus välttämättömyystarvikkeiden hankintaan. Samoin lapsen oikeus koulunkäyntiin olisi tullut perustelujen mukaan turvata sallimalla tarvittaessa lapsen poistuminen vastanottokeskuksesta. 

(11) Perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeukset liikkumisrajoituksista olivat merkityksellisiä rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 44/2022 vp, kappale 39). Ehdotettuja ja perusteluissa kuvattuja poikkeuksia voitiin valiokunnan mielestä pitää perusteltuina. Valiokunta viittasi kuitenkin siihen, että perusoikeusrajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä (PeVM 25/1994 vp, s. 5/I). Lisäksi perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Valiokunnan mielestä sääntelyä oli täsmennettävä siten, että siitä ilmenevät tuolloin ehdotettua täsmällisemmin siinä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytykset ja muut perusteluissa mainitut poikkeukset. Tällainen täsmentäminen oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Täsmentäminen voitiin valiokunnan mukaan tehdä esimerkiksi säätämällä perusteluissa mainituista poikkeuksista ja luvan myöntämisen edellytyksistä luettelo, jota voidaan täydentää esimerkiksi maininnalla muusta painavasta henkilökohtaisesta syystä. 

(12) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavassa esityksessä on asianmukaisesti huomioitu valiokunnan säätämisjärjestyskannanotto. Valiokunta voi muiltakin olennaisilta osin yhtyä säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn. Hallituksen esitys edustaa valiokunnan mielestä hyvää lainvalmistelutapaa. 

(13) Rajamenettelyn osalta esitykseen sisältyy kuitenkin eräitä valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä kysymyksiä, joihin esitetään erilaista ratkaisua kuin rauenneessa rajamenettelyä koskeneessa hallituksen esityksessä. Ehdotettua sääntelyä on siten edelleen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta. 

(14) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 5) mukaan rajamenettely otettaisiin Suomessa käyttöön menettelydirektiivin sallimissa tilanteissa. Tämän lisäksi ehdotetaan otettavaksi käyttöön määritelmä-, menettely- ja paluudirektiivien mahdollistamat tiukennukset ja parhaat käytänteet, jotka tukevat hallituksen tavoitteita tiukentaa turvapaikkapolitiikkaa. Ulkomaalaislakiin ehdotetaan sisällytettäväksi ne menettelydirektiivin nopeutetun menettelyn perusteet, joita ei ole vielä siihen sisällytetty. Keskeisiltä osilta kysymys on EU-oikeuteen kuuluvan menettelydirektiivin määrittelemän rajamenettelyn täytäntöönpanosta saattamalla rajamenettely osaksi kansallista lainsäädäntöä.  

(15) Perustuslakivaliokunnan mukaan on ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42). Hallintovaliokunnan on syytä varmistua ehdotetun sääntelyn yhteensopivuudesta EU-oikeuden kanssa. 

(16) Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, PeVL 31/2017 vp). Lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu perustuslakivaliokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (PeVL 79/2018 vp, s. 3).  

(17) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan rajamenettelyä koskeva sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. Sen 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan merkityksellisiä tässä suhteessa ovat olleet rajamenettelyä koskevan kansallisen sääntelyn arvioinnissa (PeVL 44/2022 vp, kappale 9) ainakin perusoikeuskirjassa turvatut oikeus vapauteen ja turvallisuuteen (6 artikla), oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (7 artikla), oikeus turvapaikkaan (18 artikla), palautuskielto ja joukkokarkotusten kielto (19 artikla), syrjinnän kielto (21 artikla), lapsen oikeudet (24 artikla) ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (47 artikla). 

(18) Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota hallituksen esityksessä (s. 29—31) selostettuun EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön esimerkiksi asiassa C-808/18, jossa oli kyse kansainvälisen suojelun hakijoille asetetusta velvollisuudesta pysyä jommallakummalla, Röszken tai Tompan, kauttakulkualueella hakemuksen koko tutkintamenettelyn ajan. Unionin tuomioistuin ei arvioinut sanotun menettelyn perusteiden olevan ristiriidassa EU:n perusoikeuskirjan kanssa. EU-tuomioistuin on lisäksi ratkaisussa yhdistetyissä asioissa C-924/19 ja C-925/19 vahvistanut, että jäsenvaltiot saavat menettelydirektiivin mukaista rajamenettelyä soveltaessaan velvoittaa kansainvälisen suojelun hakijat pysymään niiden rajoilla tai jollakin niiden kauttakulkualueista enintään neljän viikon ajan, jotta voidaan ennen päätöksen tekemistä tutkia hakijoiden maahantulo-oikeudesta, onko heidän hakemuksensa jätettävä menettelydirektiivin nojalla tutkimatta tai onko se todettava nopeutetussa menettelyssä perusteettomaksi (tuomion kohdat 236—237). Valiokunnalla ei siten ole huomauttamista hallituksen esityksessä sääntelyn suhteesta EU:n perusoikeuskirjaan todettuun. 

(19) Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4). Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan rajamenettelyn käyttöönotto ehdotetaan toteutettavan mallilla, joka hyödyntäisi täysimääräisesti ja tilanteen edellyttämällä tavalla menettelydirektiivin liikkumavaran (s. 48). Menettelydirektiivin sääntelyn täysimääräiseksi toteuttamiseksi ja soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi kaikki nopeutetun menettelyn perusteet ehdotetaan sisällytettäväksi ulkomaalaislakiin mahdollisimman paljon direktiivissä käytettyjä sanamuotoja mukaillen (s. 51). Valiokunnan mielestä perusteluissa on kuitenkin selostettu kansallisen liikkumavaran sisältöä varsin niukasti. Toisaalta toteuttamisvaihtoehtojen esittelystä (s. 47—51) käy kuitenkin jossain määrin ilmi myös kansallisen liikkumavaran arvioinnin kannalta keskeisiä näkökohtia.  

Rajamenettely ja sen soveltamisedellytykset

(20) Aiemmin arvioidussa rauenneessa esityksessä rajamenettelyn soveltamista oli rajattu menettelyllisesti ja asiallisesti. Tuolloin ehdotetun sääntelyn mukaan valtioneuvosto olisi voinut lyhyessä ajassa tapahtuvissa poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon tilanteissa päättää rajamenettelyn käyttöön ottamisesta. Rajamenettelyn käyttöönotolle ehdotetut edellytykset säännöksessä olivat keskenään vaihtoehtoisia. 

(21) Perustuslakivaliokunta viittasi tuolloin siihen, että sen käsityksen mukaan menettelydirektiivin 43 artiklassa ei aseteta erityisiä rajoituksia tai kvalifikaatioita jäsenvaltioiden mahdollisuudelle päättää rajamenettelyn käyttöön ottamisesta (PeVL 44/2022 vp, kappale 28). Rajamenettelyn käyttöönottoperusteita koskevassa kansallisessa sääntelyssä ehdotettiin kuitenkin asetettavan tiukempia edellytyksiä kuin direktiivissä. Koska perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan aiemmin sanotun mukaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen, oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti ensisijaisen lainsäädännön kannalta eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole valiokunnan mukaan tullut pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin, oli hallintovaliokunnan syytä varmistua huolellisesti rajamenettelyn edellytyksiä koskevan sääntelyn yhteensopivuudesta EU-oikeuden kanssa.  

(22) Nyt arvioitavassa esityksessä rajamenettelyä sovelletaan suoraan säädettäväksi ehdotetun lain nojalla. Rajamenettelyä voidaan soveltaa, jos hakemus on tehty ulkorajan rajanylityspisteellä tai luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä, ja se voitaisiin ulkomaalaislain 103 §:n nojalla jättää tutkimatta tai 104 §:n nojalla ratkaista nopeutetussa menettelyssä. Tarkoituksena on, että ehdotettu sääntely mahdollistaisi rajamenettelyn soveltamisen kaikissa tilanteissa: normaalissa turvapaikanhakijatilanteessa, laajamittaisen maahantulon yhteydessä ja osana muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseen tarvittavia toimia. Rajamenettelyn käyttöönotolle ei siten ehdoteta erityistä päätöksentekomenettelyä tai rauenneen esityksen kaltaista erityistä aineellista soveltamisedellytystä, joiden yhteensopivuutta menettelydirektiivin kanssa olisi syytä tarkastella.  

(23) Rauennutta rajamenettelyn käyttöönottoa koskevaa lakiehdotusta arvioidessaan perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että tuolloin ehdotettu sääntely merkitsi muun ohella liikkumisvapauden perusoikeuteen kohdistuvia rajoituksia. Koska perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (PeVM 25/1994 vp, s. 5) perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuu vaatimus siitä, että perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, ehdotettua sääntelyä oli tuolloin syytä täydentää säännöksellä, jonka mukaan rajamenettelyn käyttöönoton oli oltava välttämätöntä menettelyn tarkoituksen kannalta (PeVL 44/2022 vp, kappale 30). Nyt arvioitava rajamenettely ehdotetaan säädettävän sovellettavaksi suoraan lain nojalla. Valiokunnan mielestä tällaisessa sääntelyasetelmassa ehdotettua sääntelyä on siihen sisältyvien perusoikeusrajoitusten osalta arvioitava jo sanotun mukaisesti perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta. 

(24) Perustuslakivaliokunta viittasi arvioidessaan soveltamisalaltaan rajatumpaa rauennutta esitystä (PeVL 44/2022 vp, kappale 14), että valtion tulee pyrkiä takaamaan kansallinen turvallisuus sekä yleinen järjestys kaikissa olosuhteissa (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 8, PeVL 16/2022 vp, kappale 10). Ehdotettujen toimien taustalla oli valiokunnan mielestä hyväksyttäviä intressejä, jotka voivat ääritapauksessa palautua myös jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 8, PeVL 16/2022 vp, kappale 5 sekä esim. PeVL 5/1999 vp, s. 2/II, ja PeVL 36/2020 vp, s. 3, PeVL 73/2018 vp, s. 3, PeVL 15/2018 vp, s. 8). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen mukaan lukien oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen (ks. myös PeVL 6/2024 vp, kappale 5). Valiokunta toistaa arvionsa. 

(25) Perustuslakivaliokunta viittasi aiempaa rauennutta esitystä arvioidessaan (PeVL 44/2022 vp, kappale 15) korostaneensa (PeVL 37/2022 vp, kappale 6), että maahantuloa sääntelevien toimien tulee tapahtua kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti ja niiden on kunnioitettava perus- ja ihmisoikeuksia sekä turvattava ihmisarvoinen kohtelu (ks. myös PeVL 15/2022 vp, kappale 8). Valiokunnan mukaan nämä vaatimukset voidaan perustaa myös perustuslain 1 ja 22 §:ään (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 6). 

(26) Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. 

(27) Vaikka perustuslain 9 §:n 4 momentin säännöksessä ei erikseen aseteta sisällöllisiä vaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, sen on perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan luonnollisesti vastattava Suomen kansainvälisiä velvoitteita (HE 309/1993 vp, s. 52/I). Perustuslakivaliokunta totesi aiempaa rauennutta esitystä arvioidessaan (PeVL 44/2022 vp, kappale 17, ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 17) perusoikeussäännöksen perusteluissa viitatun myös siihen, että ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaisille on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa heidän oikeutensa tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Valiokunta totesi myös, että lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan johtaa paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan.  

(28) Perustuslakivaliokunta viittasi rauennutta esitystä arvioidessaan myös aiempaan käytäntöönsä (PeVL 37/2022 vp, kappale 17), jonka mukaan perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat olleet oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että turvapaikanhakijoiden osalta kyse on usein erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä (PeVL 16/2022 vp, kappale 17, ks. myös PeVL 34/2016 vp, s. 3—4, PeVL 8/2018 vp, s. 3). Valiokunta viittasi erityisesti korostaneensa (PeVL 37/2022 vp, kappale 17), että palauttamista koskevat velvoitteet edellyttävät myös hakijan tilanteen yksilöllistä arvioimista, lapsen edun huomioon ottamista ja perhe-elämän suojan toteutumista (ks. erit. PeVL 34/2016 vp, s. 4, PeVL 8/2018 vp, s. 3).  

(29) Perustuslakivaliokunta viittasi rauennutta esitystä koskevassa lausunnossaan (PeVL 44/2022 vp, kappale 19) myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa korostetaan turvapaikanhakijan menettelyllisten oikeuksien velvoittavuutta ja turvaamista.  

(30) Perustuslain 9 §:n 4 momentin toinen virke sisältää palauttamiskiellon. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännöksellä on asiallinen kytkentä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, vaikka säännöksessä ei sinänsä mainita pakolaisen tai turvapaikan käsitteitä. Palauttamiskielto on tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (HE 309/1993 vp, s. 52/II). Palautuskielto on perusoikeusnäkökulmasta luonteeltaan ehdoton kielto (PeVL 37/2022 vp, kappale 20, ks. myös PeVL 20/2017 vp, s. 7—8). 

(31) Perustuslakivaliokunta viittasi rauennutta esitystä arvioidessaan (PeVL 44/2022 vp, kappale 22) liikkumisvapautta koskevan perusoikeussäännöksen perusteluihin (HE 309/1993 vp, s. 52/II), joiden mukaan palautuskielto on johdettu muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta (kidutuksen kielto). Lisäksi huomionarvoinen oli valiokunnan mukaan ihmisoikeussopimuksen 4. lisäpöytäkirjan 4 artikla, jossa kielletään ulkomaalaisten joukkokarkotus. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa säädetään oikeudesta turvapaikkaan. Sen mukaan oikeus turvapaikkaan taataan pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen (1951) ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan pöytäkirjan (1967) määräysten sekä Euroopan unionin perussopimusten mukaisesti. EU:n perusoikeuskirjan 19 artiklassa säädetään puolestaan suojasta palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa. Artiklassa kielletään joukkokarkotukset. Lisäksi sen mukaan ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu.  

(32) Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä tässä suhteessa on, että rajamenettelyllä ei estetä kenenkään oikeutta hakea kansainvälistä suojelua. Kuten hallutuksen esityksessä (s. 70) korostetaan, rajamenettelyssä jokainen Suomessa tehty hakemus tutkitaan yksilöllisesti, jotta voidaan varmistua, että ketään ei palauteta alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Hakijalla on edelleen oikeus tulla kuulluksi turvapaikkamenettelyssä, ja rajamenettelyä sovellettaessa hakijalla on myös samat oikeudet saada mm. oikeusapua ja tulkkausta sekä hakea muutosta päätökseen, kuin muillakin hakijoilla ulkomaalaislain mukaan (s. 72). Hallituksen esityksessä (s. 41) korostetaan myös, että oikeusturvaan liittyvillä oikeuksilla, kuten oikeudella saada asiansa käsiteltyä viranomaisessa ja muutoksenhakuoikeudella, on liityntä myös ehdottomaan palautuskieltoon (non-refoulement) sekä joukkokarkotuksen kieltoon. Valiokunta korostaa perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan tosiasiallisen toteutumisen merkitystä. 

(33) Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely ei siten asianmukaisesti sovellettuna ole ristiriidassa palauttamiskiellon kanssa. Kuten nyt arvioitavan hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissakin (s. 70) todetaan, valiokunta muistutti arvioidessaan rauennutta esitystä (PeVL 44/2022 vp, kappale 24), että lakia soveltavat viranomaiset ovat perustuslain 2 §:n 3 momentissa lakisidonnaisuudesta ja perustuslain 22 §:ssä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteesta säädetyn johdosta sidottuja kansallisen lainsäädännön lisäksi myös Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin (ks. myös PeVL 37/2022 vp, kappale 26). Valiokunta viittasi erityisesti palauttamiskiellon osalta nimenomaisesti todenneensa, että perustuslain säännöksessä asetettu ehdoton oikeudellinen edellytys on otettava huomioon myös karkottamiseen liittyvässä päätöksenteossa (PeVL 44/2022 vp, kappale 24, ks. myös PeVL 18/2018 vp ja PeVL 20/2017 vp). 

Liikkumisvapauden rajoitukset

(34) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 104 b §:n 1 momentin mukaan hakijalla ei rajamenettelyn aikana ole oikeutta liikkua vapaasti ja valita asuinpaikkaansa. Hakijalla on rajamenettelyn ajan velvollisuus oleskella rajalla tai kauttakulkualueella taikka näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, jolla pysymistä varmistetaan estein. Vastaanottokeskuksen alueella tarkoitetaan vastaanottokeskuksen tonttia sekä siltä selvästi erotettua aluetta. Tontin tai siltä erotetun alueen on oltava riittävän laaja, jotta voidaan turvata hakijan yksityiselämän koskemattomuus ja vastaanottopalvelujen saaminen. Hakijalle on annettava selvästi tieto alueen rajoista. Erotuksena rauenneeseen aiemmin arvioituun esitykseen pysyminen vastaanottokeskuksen alueella varmistettaisiin siten estein. 

(35) Perustuslakivaliokunta arvioi rauenneen esityksen sääntelyä (PeVL 44/2022 vp, kappale 33) liikkumisvapauden rajoituksena, vaikka siihen sisältyikin erityisesti sen vähäistä pidempi kesto huomioiden eräitä vapaudenmenetystä tosiasiallisesti läheneviä piirteitä. Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa.  

(36) Perustuslakivaliokunta viittasi (PeVL 44/2022 vp, kappale 35 ja 37) aiemmin arvioineensa ulkomaalaislakiin ehdotettuja asumisvelvollisuutta ja lapsen asumisvelvollisuutta koskevia säännösehdotuksia (PeVL 48/2016 vp). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan vapaudenmenetyksellä säännöksessä tarkoitetaan samaa kuin vapauden riistämisellä, toisin sanoen järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää lainkohdassa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (ks. HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 30/2010 vp). Lisäksi ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen merkitsee myös perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp, s. 48/I, PeVL 5/2006 vp, s. 6/II, PeVL 43/2010 vp). 

(37) Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artikla sisältää määräyksiä henkilökohtaisesta vapaudesta ja vapaudenriiston edellytyksistä. Vapaudenriiston käsite ei ole yksiselitteinen, ja sen suhde neljännen lisäpöytäkirjan vähäisempiä liikkumisvapauden rajoittamisia koskeviin määräyksiin on jossain määrin häilyvä ja vapauden rajoituksen asteesta riippuva (PeVL 44/2022 vp, kappale 36, PeVL 48/2016 vp, PeVL 4/2013 vp). 

(38) Perustuslakivaliokunta on arvioinut jo aiemmin (PeVL 48/2016 vp, s. 3), että velvollisuus asua nimetyssä vastaanottokeskuksessa muodostaa liikkumisvapauden rajoituksen, jota tulee tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten kannalta. Ottaen kuitenkin huomioon asumisvelvollisuuteen liittyvän velvollisuuden ilmoittautua vastaanottokeskuksessa jopa neljä kertaa vuorokaudessa saattavat asumisvelvollisuuden vaikutukset muodostua sellaisiksi, että turvaamistoimi tosiasiallisesti on lähellä vapaudenmenetystä. Valiokunnan mukaan sääntelyä oli tämän johdosta täsmennettävä.  

(39) Perustuslakivaliokunta arvioi myös rauennutta esitystä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden näkökulmasta (PeVL 44/2022 vp, kappale 37). Liikkumisvapauden perusteena ollut vastaanottokeskuksen alue ilmeni tarkemmin vain hallituksen esityksen perusteluista. Valiokunta totesi, että perustelujen mukaan vastaanottokeskuksen alue voidaan tarvittaessa aidata tai muulla tavoin merkitä sen varmistamiseksi, että alueella pysymistä koskevan velvoitteen ulottuvuudesta ei syntyisi väärinkäsityksiä eikä tahattomia poistumisia sen vuoksi tapahdu, mutta erotuksena säilöönottoyksikköön vastaanottokeskuksen alueelta poistumista ei kuitenkaan olisi estetty tähän tarkoitukseen suunnitelluin aidoin tai muin välinein. Valiokunnan mielestä liikkumisvapautta vastaanottokeskuksen alueelle rajoitettaessa alueen määrittely ei voi jäädä perustelulausuman varaan. Sääntelyä oli syytä täsmentää perusteluiden mukaiseksi.  

(40) Nyt arvioitavan säännöksen mukaan hakijalla on rajamenettelyn ajan velvollisuus oleskella rajalla tai kauttakulkualueella taikka näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, jolla pysymistä varmistetaan estein. Hallituksen esityksen mukaan (s. 33) erotuksena säilöönottoyksiköstä poistumiseen vastaanottokeskuksen alueelta poistumista ei kuitenkaan estettäisi voimankäyttötoimin. Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momenttia ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi siten, että säilöönotto tulee rajamenettelyn aikana todennäköisesti kyseeseen ainakin, jos hakija on ilman erikseen, painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi myönnettävää lupaa poistunut tai yrittänyt poistua vastaanottokeskuksen alueelta ja näin rikkonut rajamenettelyä koskevan 104 b §:n 1 momentissa säädettyä velvollisuuttaan pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Velvollisuus pysyä vastaanottokeskuksen alueella ei ole kuitenkaan ehdoton, säännöksen 2 ja 3 momentissa säädetään eräistä poikkeuksista. Pisimmillään rajamenettelyn kesto voisi olla 77 päivää. 

(41) Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä mainituilla esteillä on erilaisia tarkoituksia. Perustelujen mukaan (s. 35) tahattomien alueelta poistumisten välttämiseksi ja alueen rajojen ulottuvuuden täsmälliseksi osoittamiseksi tulee joko aitaamalla tai muulla tavoin selkeästi merkitsemällä varmistaa vastaanottokeskuksen alueen täsmälliset rajat sekä alueella pysyminen. Tältä osin sääntely täyttää valiokunnan aiemmassa lausunnossa tekemän täsmällisyys- ja tarkkarajaisuushuomautuksen. Toisaalta kyse on poistumisen estämisestä: pysyminen vastaanottokeskuksen alueella varmistetaan estein, kuten aidalla ja portilla, eikä voimaa käyttämällä (s. 77). Velvollisuus oleskella määrätyn vastaanottokeskuksen alueella tarkoittaa kuitenkin jo sinällään, että hakijalla ei ole oikeutta poistua tältä alueelta. 

(42) Kuten edeltä kävi ilmi, perustuslakivaliokunta piti rauennutta esitystä arvioidessaan säätämisjärjestyskysymyksenä hallituksen esityksessä tarkoitettujen liikkumisvapauden rajoitusten poikkeusten täsmällistä ja tarkkarajaista sääntelyä laissa (PeVL 44/2022 vp, kappale 39). Nyt arvioitavan velvollisuuden luonteen kannalta perustuslakivaliokunnan mielestä olennaista on, että nyt ehdotettavan velvollisuuden sisältö sille säädettyine poikkeuksineen vastaa olennaisilta osiltaan rauenneessa esityksessä liikkumisvapauden rajoituksena arvioitua säännöstä perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestyskannanoton edellyttämällä tavalla täydennettynä. Myös nyt ehdotettua 104 b §:n sääntelyä on siten arvioitava liikkumisvapauden rajoituksena, vaikka siihen sisältyykin erityisesti sen vähäistä pidempi kesto huomioiden eräitä vapaudenmenetystä tosiasiallisesti läheneviä piirteitä. 

(43) Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuu vaatimus rajoitusperusteiden hyväksyttävyydestä: rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima (PeVM 25/1994 vp, s. 5/I). Hallituksen esityksen tarkoituksena on muodollisesti tehdä tarvittavat muutokset ulkomaalaislakiin EU:n turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisen rajamenettelyn käyttöön ottamiseksi Suomessa. Hallituksen esityksessä viitataan (s. 4—5) kuitenkin myös mm. siihen, että turvapaikanhakijoiden luvaton edelleenliikkuminen on viime vuosina ollut yksi EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän suurimmista ongelmista, mikä on kyseenalaistanut koko järjestelmän tarkoituksen ja toimivuuden. Hallituksen esityksessä viitataan myös unionin lainsäädäntöhankkeisiin, joiden taustalla rajalla tapahtuva yhdistetty turvapaikka- ja palauttamismenettely nähdään edelleen tärkeänä muuttoliikkeen hallinnan välineenä luvattoman maahantulon ja luvattoman edelleenliikkumisen estämiseksi. EU:n tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota siihen, että menettelydirektiivi ja erityisesti sen rajamenettelyä koskeva 43 artikla antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa käyttöön rajoillaan sovellettavia erityismenettelyjä, joiden tarkoituksena on arvioida kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tilanteissa, joissa hakijan käyttäytyminen viittaa siihen, että hänen hakemuksensa on ilmeisen perusteeton tai merkitsee väärinkäyttöä (ks. C-72/22, tuomion kohta 74). Hallituksen esityksessä selostetun mukaan rajamenettelyn käytön katsotaan hyödyttävän turvapaikkajärjestelmää myös yleisesti, koska hallitsemalla paremmin rajalla vilpillisiä ja edellytysten puuttumisen vuoksi hylättäviä turvapaikkahakemuksia edistettäisiin myös suojelua tarvitsevien hakemusten käsittelyä maan sisällä. 

(44) Perustuslakivaliokunnan mielestä tarkasteltaville rajamenettelyyn liittyville liikkumisvapauden rajoituksille on siten osoitettavissa perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät perusteet, jotka palautuvat väärinkäytösten estämiseen, perusteettomien hakemusten tehokkaaseen käsittelyyn ja tarpeeseen tehostaa EU:n ulkorajalla edelleenliikkumisen valvontaa. Valiokunnan mielestä viimeksi sanottu omaa yhteyksiä myös kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen. Hallituksen esityksessä viitataan (s. 4) siihen, että erityisesti Venäjän hybridivaikuttamiseen liittyvä sääntöjenvastainen maahantulo on aiheuttanut vakavan uhan kansalliselle turvallisuudelle. 

(45) Liikkumisvapauden rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellisiä ovat erityisesti rauenneen esityksen säätämisjärjestyskysymyksenä valiokunnan aiemmassa lausunnossa mainitut seikat. Nyt arvioitavan säännöksen 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto voi myöntää hakijalle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta lähiomaisen vakavan sairauden tai hautajaisten taikka muun painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. Säännöksen 3 momentin mukaan hakijalla on myös oikeus poistua vastaanottokeskuksen alueelta, jos se on välttämätöntä vastaanottopalvelujen saamiseksi tai alaikäisten koulunkäynnin järjestämiseksi. Valiokunnalla ei siten ole huomauttamista sääntelystä tältä osin. 

Lapset ja muut erityisen haavoittuvassa asemassa olevat

(46) Perustuslakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että rajamenettelyä voidaan soveltaa myös alaikäiseen ilman vanhempia tulevaan lapseen tietyin edellytyksin ja että lapsi voidaan tietyin edellytyksin jopa ottaa säilöön (PeVL 44/2022 vp, kappaleet 42 ja 43). 

(47) Säilöönotossa on kyse perustuslaissa tarkoitetusta vapaudenriistosta, koska säilöönottoyksiköt ovat suljettuja eikä niiden alueelta ole mahdollista poistua (PeVL 44/2022 vp, kappale 43, ks. myös PeVL 20/1998 vp, s 5/I). Lasten säilöönottoa merkitsevää sääntelyä arvioitaessa on huomioitava myös Suomea sitovat ihmisoikeusvelvoitteet. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapsen vapaudenriistoon saadaan turvautua vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä lasten säilöönoton on katsottu olevan mahdollista vasta viimesijaisena toimena, jonka käyttöönotto edellyttää muun muassa muiden vaihtoehtojen punnitsemista (esim. Popov v. Ranska, nro 39472/07 ja 39474/07, 19.1.2012). 

(48) Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan EU:n ulkorajoilla sovellettavaa seulontamenettelyä painottanut (PeVL 2/2021 vp, kappale 5), että lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta on huolehdittava täysimääräisesti. Nyt arvioitavan esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 73) tarkastellaan alaikäisten oikeuksia tästä näkökulmasta asianmukaisesti. Lisäksi esityksessä arvioidaan verraten seikkaperäisesti ehdotetun sääntelyn vaikutuksia alaikäisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin hakijoihin kiinnittämällä huomiota lapsen etua turvaaviin säännöksiin (s. 45—47). Valiokunta painottaa lapsen edun huomioimista ehdotetun sääntelyn soveltamisessa täysimääräisesti kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti ja ehdotettua sääntelyä asianmukaisesti soveltaen.  

(49) Perustuslakivaliokunta kiinnittää aiemman lausuntonsa (PeVL 44/2022 vp, kappale 41) tapaan erityistä huomiota ulkomaalaislain voimassa olevaan 96 a §:ään. Sen mukaan hakijalle, jolla on haavoittuvasta asemasta johtuvia tai muuten turvapaikkamenettelyn aikana todettuja erityistarpeita, annetaan tukea sen varmistamiseksi, että hän voi hyötyä turvapaikkamenettelyyn liittyvistä oikeuksista ja noudattaa siihen liittyviä velvollisuuksia. Nyt arvioitavan lakiehdotuksen 104 b §:n 5 momentin mukaan rajamenettelyä ei sovelleta, jos 96 a §:ssä tarkoitettua tukea ei voida antaa. Perustuslakivaliokunta painottaa rajauksen merkitystä ja korostaa sen asianmukaista soveltamista.