Arvioinnin lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi. Laissa säädetään edellytyksistä, joiden vallitessa valtioneuvoston yleisistunto voi päättää rajoittaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamista rajatulla osalla Suomen valtakunnanrajaa ja sen välittömässä läheisyydessä Suomen täysivaltaisuuden tai kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tarve rajoituspäätöksen tekemiselle todetaan yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa. Päätöksen voi tehdä enintään kuukauden ajaksi kerrallaan. Laki on määräaikaisena voimassa vuoden voimaantulosta.
(2) Valtioneuvoston tehtyä sanotun päätöksen, päätöksessä tarkoitetulla alueella vaikuttamisen välineenä olevan maahantulijan maahanpääsy estetään. Maahan saapunut henkilö poistetaan maasta ja hänet ohjataan siirtymään paikkaan, jossa kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Maahantulijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan kuitenkin vastaan tietyissä poikkeustapauksissa. Ehdotettu sääntely ei rajoita kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamista muualla kuin valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetulla alueella.
(3) Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon PeVL 26/2024 vp. Valiokunta viittasi (PeVL 26/2024 vp, kappale 12) siihen, että tuolloin arvioidun hallituksen esityksen antamisen taustalla on Suomen turvallisuusympäristössä tapahtunut perustavanlaatuinen ja pitkäaikainen muutos Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022, minkä johdosta turvallisuustilanne Euroopassa ja Suomen lähialueilla on epävakaa ja sen ennustettavuus on heikentynyt. Esityksen mukaan useat eurooppalaiset maat ovat kohdanneet hybridivaikuttamista, joka on toteutettu muun muassa maahantulijoita välineellistämällä. Turvallisuusympäristön jännitteet ovat heijastuneet Suomen rajaturvallisuustilanteeseen itärajalla, ja Suomi on ollut esityksen mukaan syksystä 2023 alkaen välineellistetyn maahantulon kohteena. Valiokunnan mukaan esitetyn sääntelymallin perusratkaisut toteuttavat sääntelyn tavoitteita tällaisessa ympäristössä tavalla, jota olisi vaikea saavuttaa hallituksen esityksessä kuvatuilla vaihtoehtoisilla sääntelymalleilla. Valiokunnan saaman selvityksen valossa ehdotettua sääntelyn tarvetta voidaan pitää välttämättömänä (PeVL 26/2024 vp, kappale 13). Valiokunnan mukaan hallituksen esitys perustuu sanotun johdosta valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävään ja erittäin painavaan tarkoitukseen torjua vieraan valtion Suomeen kohdistuvaa vaikuttamista, joka tapahtuu maahantulijoita hyväksikäyttämällä (PeVL 26/2024 vp, kappale 14).
(4) Mikäli oikeusvaltion täysivaltaisuus ja kansallinen turvallisuus ovat vakavassa vaarassa, oikeusvaltiollakin täytyy perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 26/2024 vp, kappale 49) olla oikeus ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka ovat vaaran torjumiseksi välttämättömiä, vaikka välttämättömät torjuntatoimenpiteet näyttäisivät olevan ristiriidassa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa, jos niitä laadittaessa ja niihin sitouduttaessa kyseisen kaltaista vakavaa varaa aiheuttavaa toimintaa ei ole osattu ottaa huomioon. Olennaista valiokunnan mukaan on, että oikeusvaltiossa on laissa säädettävä toimivaltuuksista, joita etukäteen arvioituna voidaan pitää välttämättöminä edellä tarkoitetun vaaran torjumiseksi.
(5) Perustuslakivaliokunta yhtyi (PeVL 26/2024 vp, kappale 17) kuitenkin hallituksen esityksen arvioon siitä, että lakiehdotus on ristiriidassa Suomen perustuslain erinäisten perusoikeussäännösten kanssa ja tältä osin myös säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn johtopäätökseen, jonka mukaan lakiehdotusta ei tämän vuoksi voi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mukaan (PeVL 26/2024 vp, kappale 42) jo hallituksen esityksessä sanotun perusteella on ilmeistä, että sääntely on ristiriidassa palautuskiellon ehdottomuuden kanssa, ja vastaavia huomioita voidaan tehdä tähän läheisessä yhteydessä olevan joukkokarkotuksen kiellon, oikeuden yksilölliseen harkintaan ja oikeuteen hakea turvapaikkaa osalta sekä näihin kytkeytyvien menettelyllisten vaatimusten sekä oikeusturvakeinojen osalta.
(6) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan (PeVL 26/2024 vp, kappale 43) ehdotettu sääntely ei ollut siten yhteensopivaa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Rajatun poikkeuslain säätämisedellytysten käsilläolon kannalta merkittävää valiokunnan mukaan (PeVL 26/2024 vp, kappale 45) kuitenkin oli, että arvioitava poikkeuslain ala on tässä sääntely-yhteydessä rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen.
(7) Perustuslakivaliokunta painotti (PeVL 26/2024 vp, kappale 26) kuitenkin, että poikkeusta perustuslaista merkitsevän sääntelyn on oltava paitsi rajattua myös välttämätöntä. Valiokunta viittasi siihen, että maahanpyrkijällä ei ole oikeutta valittaa ehdotetun lain perusteella tehdystä maasta poistamisesta eikä säätämisjärjestysperusteluiden (s. 98) mukaan siitä, että hänen kansainvälistä suojelua koskevaa hakemustaan ei ole otettu vastaan alueella, jolla lakia sovelletaan. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että hallituksen esityksessä (s. 67) selostetun mukaan henkilöllä olisi kuitenkin mahdollisuus kannella toimenpiteestä hallintolain mukaisesti ja saada sitä kautta asia ja erityisesti viranomaisen menettelyn laillisuus ja asianmukaisuus jälkikäteen tarkemmin valvovan viranomaisen käsiteltäväksi. Valiokunta viittasi siihen, että sekä perustuslain 21 §:n että kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaan oikeuksia koskevassa päätöksenteossa on oltava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Valiokunta ilmaisi käsityksenään, että hallintolain 8 a luvun yleissääntelyn mukaista hallintokantelua ei voida pitää tehokkaana ihmisoikeussopimuksissa tarkoitettuna oikeussuojakeinona. Merkityksellistä oli, että hallituksen esitykseen ei sisälly mahdollisuutta erikseen säädettyyn kantelumenettelyyn tai oikaisuvaatimukseen esimerkiksi Suomen rajojen ulkopuolella.
(8) Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota (PeVL 26/2024 vp, kappale 46) siihen, että poikkeamista oikeudesta oikeusturvakeinoihin ei ole hallituksen esityksessä tarkemmin perusteltu. Poikkeuslain säätämistä ei näin ollen voitu valiokunnan mielestä tältä osin pitää välttämättömänä. Sääntely tuli rajata vain välttämättömään. Perustuslakivaliokunnan mukaan hallintovaliokunnan oli muutettava sääntelyä ja täydennettävä maahan pyrkivän oikeusturvaa nimenomaisesti säädetyllä jälkikäteisellä oikeusturvamenettelyllä, jotta lakiehdotus voidaan säätää perustuslain 73 §:ssä tarkoitettuna rajattuna poikkeuksena. Valiokunnan mukaan sääntelyn päämäärät huomioiden oikeusturva asiassa ei kuitenkaan edellytä oikeusturvakeinon käytön täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta. Sääntelyn poikkeuksellinen luonne huomioiden sanotulla oikeusturvajärjestelyllä ei valiokunnan mukaan tarkoiteta myöskään nykyisiä säännönmukaisia valitusteitä.
(9) Perustuslakivaliokunnan lausunnossa esittämän säätämisjärjestyskannanoton mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä vain, mikäli valiokunnan sen oikeusturvasääntelyn täydentämistarpeesta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
(10) Merkityksellistä asiassa on, että perustuslakivaliokunnan aiemman lausunnon (PeVL 26/2024 vp, kappale 48) mukaan lakiehdotus näin täydennettynäkin on kuitenkin edelleen ristiriidassa useiden ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa ja voi edelleen merkitä poikkeusta myös perustuslain 21 §:ssä turvatusta oikeusturvasta. Sanottu seikka ei kuitenkaan lausunnon mukaan muodosta estettä käsitellä lakiehdotusta perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä rajattuna poikkeuslakina.
(11) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 106 §:n etusijasäännös ei tule sovellettavaksi, jos laki on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tällä viitataan niin sanottuihin poikkeuslakeihin (HE 1/1998 vp, s. 164/II). Valiokunta painottaa kuitenkin perusoikeusmyönteisen tulkinnan merkitystä säännöksen tulkinnassa. Valiokunta on katsonut sanotulla olevan merkitystä myös poikkeuslain tulkinnassa (ks. myös PeVM 25/1994 vp, s. 7/I).
Arvio ehdotetusta uudelleenarvioinnista
(12) Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 4 §:ään säännöstä, jonka mukaan maasta poistettavalle henkilölle on ilmoitettava tieto myös siitä, että henkilö voi vaatia maasta poistamisen uudelleenarviointia. Hallintovaliokunta ehdottaa mietintöluonnoksen (s. 25) mukaan perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi pykälään lisättäväksi uuden 5 momentin oikeussuojakeinosta.
(13) Hallintovaliokunnan uudelleenarviointia koskevan säännösehdotuksen mukaan maasta poistettava henkilö voi vaatia maasta poistamisen uudelleenarviointia Rajavartiolaitokselta kirjallisesti 30 päivän kuluessa maasta poistamisesta. Maasta poistaminen pannaan kuitenkin täytäntöön uudelleenarviointia koskevasta vaatimuksesta huolimatta. Vaatimus uudelleenarvioinnista on käsiteltävä kiireellisenä. Uudelleenarvioinnin voi tehdä asianosaista henkilöä kuulematta vaatimuksen ja sen liitteenä olevan kirjallisen aineiston perusteella. Uudelleenarviointia vaativa henkilö voi vedota uusiin seikkoihin vaatimuksensa tueksi vain, jos hän ei itsestään riippumattomista syistä ole tosiasiallisesti voinut vedota niihin aikaisemmin. Uudelleenarviosta toimitetaan tieto henkilön ilmoittamaan osoitteeseen postitse kirjeenä tai sähköisenä viestinä. Uudelleenarvioon ei saa hakea muutosta valittamalla.
(14) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan uudelleenarviointi voi johtaa siihen, että henkilön katsotaan täyttävän 5 §:ssä säädetyt edellytykset ja tavanomainen ulkomaalaislain mukainen turvapaikkamenettely tulee siten 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla vireille, jolloin myös ihmisoikeusvelvoitteet palautuskielto mukaan lukien tulevat täysimääräisesti noudatettavaksi. Myös hallituksen esityksen perustelulausuman mukaan henkilöt, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otettaisiin vastaan, ohjataan tai tarvittaessa kuljetetaan turvapaikkahakemusten rekisteröintiä varten oikeaan paikkaan. Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan 4 §:ssä säädetystä poiketen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan, jos se on tehtävään koulutetun ja ohjeistetun rajavartiomiehen tapauskohtaisen arvion mukaan välttämätöntä lapsen, vammaisen henkilön tai muun erityisen haavoittuvassa asemassa olevan henkilön oikeuksien turvaamiseksi. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan ottaa vastaan myös henkilöltä, josta lapsi, vammainen henkilö tai muu erityisen haavoittuvassa asemassa oleva henkilö on arvioinnin kuluessa todettu tosiasiallisesti riippuvaiseksi. 5 §:n 2 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan myös, jos henkilö on esittänyt tai on tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella tehtävään koulutetun ja ohjeistetun rajavartiomiehen tapauskohtaisen arvion mukaan on ilmeistä, että henkilö on todellisessa vaarassa joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi ensisijaisesti valtiossa, josta hän on saapunut Suomeen.
(15) Tällöin turvapaikkahakemusten tutkinta jatkuu ulkomaalaislain turvapaikkatutkintaa koskevien säännösten mukaan ja hakijalle annettaisiin hänelle turvapaikanhakijana kuuluvat vastaanottopalvelut vastaanottolain mukaan (s. 69—70). Perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetystä julkisen vallan käytön lakiperustaisuudesta johtuen valiokunta pitää perusteltuna, että henkilön päätyminen ulkomaalaislain turvapaikkamenettelyyn määritellään myös tältä osin laissa selvemmin. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää sääntelyä edelleen.
(16) Mietintöluonnoksessa (s. 26) viitataan myös siihen, että maahanpääsyn estämisellä tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla henkilöiden pääsy Suomen alueelle ja Suomen lainkäyttöpiiriin estetään. Koska tällaisessa tapauksessa henkilö ei ole vielä Suomen lainkäyttöpiirissä vaan Venäjän puolella, ei hallintovaliokunta ehdota oikeussuojakeinoa ulotettavaksi hänen asiansa käsittelyyn.
(17) Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunta on sanotulla tavalla Suomen lainkäyttöpiiriin rajatullakin säännöksellä muuttanut sääntelyä ja täydentänyt maahan pyrkivän oikeusturvaa nimenomaisesti säädetyllä jälkikäteisellä oikeusturvamenettelyllä aiemmassa lausunnossa esitettyjen vaatimusten puitteissa. Lakiehdotus voidaan näin täydennettynä käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä rajattuna poikkeuksena perustuslaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely ei kokonaisuutena arvioiden täytä tehokkaalta oikeusturvamenettelyltä perustuslain 21 §:ssä eikä kansainvälisissä ihmisoikeusvelvoitteissa edellytettyä, mitä korostaa erityisesti ehdotettu 5 momentin valituskielto. Kuten edeltä ilmenee, perustuslakivaliokunta totesi kuitenkin aiemmassa lausunnossaan (PeVL 26/2024 vp, kappale 48), että oikeusturvasääntelyn tällainen luonne ei ole esteenä poikkeuslain säätämiselle.
(18) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota ehdotetun 5 momentin säännökseen, jonka mukaan uudelleenarviointia vaativa henkilö voi vedota uusiin seikkoihin vaatimuksensa tueksi vain, jos hän ei itsestään riippumattomista syistä ole tosiasiallisesti voinut vedota niihin aikaisemmin. Hallituksen esityksen (s. 69) mukaan maasta poistamisen tilanteissa kyse on hyvin summaarisesta arvioinnista. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun rajauksen välttämättömyyttä ei ole riittävästi perusteltu. Valiokunnan mielestä uudelleenarviointia suorittavalla viranomaisella tulisi olla käytettävissä kaikki saatavilla oleva tieto ja viranomaisen tulee itse harkinnassaan arvioida, mitä tietoa voidaan pitää ratkaisun kannalta merkityksellisenä. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää säätelyä. Valiokunta painottaa kuitenkin myös, että menettelysäännösten ei ole syytä estää sääntelyn tavoitteiden toteutumista ja mahdollistaa Venäjän hybridivaikuttamista.
(19) Sanotulla seikalla on erityistä merkitystä myös hallintovaliokunnan ehdottaman sääntelyyn sisältyvän valituskiellon hyväksyttävyyden arvioinnissa. Perustuslakivaliokunta on saanut selvitystä hybridiuhista myös tältä osin. Sääntelyn ei tule mahdollistaa oikeuslaitoksen ylikuormittamista hybridivaikuttamisen keinoin.
(20) Mietintöluonnoksen perustelujen (s. 26) mukaan ehdotettu 5 momentin sääntely, luettuna yhdessä lakiehdotuksen 2 §:n kanssa tarkoittaa sitä, että uudelleenarviointiin sovelletaan vain uuden 5 momentin säännöksiä. Asian käsittelyyn ei siten sovelleta esimerkiksi ulkomaalaislain, hallintolain tai sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain menettelyjä koskevia säännöksiä. Kyseessä on perustelujen mukaan siis ehdotettuun poikkeuslakiin liittyvä erillinen jälkikäteinen oikeussuojakeino.
(21) Hallintolain 5 §:n mukaan jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemasta. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintolain säännöksistä ei siten ole asianmukaista poiketa pelkällä perustelulausumalla edes poikkeuslaissa. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää uudelleenarvioinnissa sovellettavaa sääntelyä.