Yleistä

Demokratiapoliittinen toimintaohjelma (2017—2019) hyväksyttiin valtioneuvoston periaatepäätöksenä 16.2.2017 samanaikaisesti kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman kanssa. Toimintaohjelmissa on pyritty sovittamaan yhteen ohjelmien sisältämiä hankkeita, jotta ne tukisivat toisiaan ja muodostaisivat selkeän kokonaisuuden.  

Demokratiapoliittisen toimintaohjelman tavoitteena on vastata demokratiaan liittyviin haasteisiin sekä edistää ja konkretisoida kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaisesti. Siinä seurataan eduskunnalle vuonna 2014 annetussa demokratiapoliittisessa selonteossa linjattujen toimenpiteiden toteutumista, asetetaan Suomen demokratiapolitiikan painopisteet tälle hallituskaudelle ja määritetään konkreettisia tavoitteita ja toimenpiteitä demokratian toteutumisen edistämiseksi eri hallinnonaloilla.  

Toimintaohjelman painopistealueina ovat yhdenvertaiset osallistumismahdollisuudet ja uudet osallistumistavat, kunta- ja aluedemokratia, avoin hallinto ja kuuleminen, järjestö- ja vapaaehtoistoiminnan toimintaedellytykset, demokratiakasvatus sekä yhteiskunnallinen toimintaympäristö ja keskusteluilmapiiri. Toimintaohjelma sisältää 37 toimenpidettä, jotka jakautuvat eri ministeriöiden hallinnonaloille. Toimintaohjelman on laatinut oikeusministeriön asettama valtioneuvoston demokratiaverkosto, jossa on edustus kaikista ministeriöistä. Demokratiaverkosto myös seuraa toimintaohjelman toimeenpanoa. Valmistelun aikana pyrittiin avoimeen vuorovaikutukseen kansalaisyhteiskunnan kanssa mm. järjestämällä kaksi laajaa kuulemistilaisuutta, joihin osallistui tutkijoita ja kansalaisjärjestöjen edustajia. 

Perustuslakivaliokunta pitää demokratiapolitiikan kehittämistä tärkeänä ja katsoo, että hallituksen hyväksymä demokratiapoliittinen toimintaohjelma (2017—2019) on hyvin tarpeellinen. Valiokunta katsoo, että toimintaohjelma on hyvin laadittu ja siitä saa kattavan kuvan Suomen demokratian haasteista. Ohjelman painopistealueet ovat perusteltuja, ja ohjelmassa esitetyt toimenpiteet ja hankkeet ovat tarpeellisia. Valiokunta korostaa valtioneuvoston demokratiaverkoston merkitystä demokratiapolitiikan edistämisen välineenä ja painottaa demokratiapolitiikan tehokasta toimeenpanoa kaikilla hallinnonaloilla.  

Suomalaisen demokratian tila

Toimintaohjelmaan sisältyy suomalaisen demokratian tilaa kuvaava SWOT-analyysi (s. 28). Analyysissä todetaan suomalaisen demokratian vahvuuksiksi demokratian perinne, yhteiskunnallinen vakaus, vahva kansalaisyhteiskunta ja yhdistystoiminnan perinne, yhdessä sopimisen kulttuuri, epähierarkkinen yhteiskunta, äänestämisen normin vahvuus etenkin vanhemmissa ikäryhmissä, demokratian arvostus, kansalaisten korkea sivistystaso ja koulujärjestelmän antamat tiedolliset valmiudet, yhteiskunnallisen eriarvoisuuden vähäisyys, sukupuolten välisen tasa-arvon taso, kansalaisten luottamus instituutioita kohtaan ja sosiaalinen pääoma, matala korruption taso, vapaa media ja toimiva monipuoluejärjestelmä. 

Demokratiamme heikkouksiksi katsotaan mm. osallistumisen ja yhteiskunnallisen kiinnostuksen vahva polarisoituminen muun muassa iän, koulutuksen, sosioekonomisen aseman ja asuinpaikan mukaan, äänestysaktiivisuuden eurooppalaisittain heikko taso, edelleen laskeva suunta ja nuorien vähäinen äänestysinto sekä suomalaisten heikko sisäisen kansalaispätevyyden tunne. 

Demokratiamme mahdollisuuksiksi nähdään mm. suoran demokratian vahvistaminen, tietoyhteiskunnan kehityksen mahdollistamien uusien osallistumiskanavien kehittäminen, epämuodollinen ja verkostoituva kansalaistoiminta sekä lasten ja nuorten osallistumismahdollisuuksien ja demokratiakasvatuksen kehittäminen.  

Demokratiamme uhkiksi katsotaan mm. kansanvallan uskottavuuden ja päätöksenteon legitiimisyyden heikentyminen äänestysaktiivisuuden laskun ja yhteiskunnallisen osallistumisen hiipumisen seurauksena, uusien osallistumismuotojen jääminen suppean ryhmän käyttöön, eriarvoisuuden kasvu, kansalaistoiminnan hiipuminen ja järjestöjen roolin kaventuminen, virkamies- ja asiantuntijavallan lisääntyminen, heikosti koulutettujen nuorten ja maahanmuuttajien syrjäytyminen sekä polarisoitumisen, vihapuheen ja yhteiskunnallisen turhautumisen mahdollisesti synnyttämät väkivaltaiset purkaukset.  

Valiokunta katsoo, että toimintaohjelman analyysi suomalaisen demokratian tilasta on kattava ja tuo hyvin esiin demokratiamme haasteet ja mahdollisuudet. Valiokunta toteaa, että monet suomalaisen demokratian perinteiset vahvuudet, kuten yhdessä sopimisen kulttuuri, äänestämisen normi, vapaa media ja demokratian arvostus, ovat heikentyneet ja vaarassa heikentyä edelleen. Erityisen vakavasti demokratiamme legitiimiyttä uhkaavat yhteiskunnallinen jakautuminen ja vastakkainasettelu sekä yhteiskunnallisen osallistumisen eriarvoistuminen. Vaikka asiasta on vasta vähän tutkimustietoa, vaikuttaa siltä, että Suomessa on kasvava joukko ihmisiä, jotka suhtautuvat epäluuloisesti yhteiskuntamme toimintaan ja kokevat tulevansa järjestelmän syrjimiksi ja ohittamiksi.  

Valiokunta kiirehtii tehokkaita toimenpiteitä, joilla demokratiaamme uhkaava kehitys saataisiin käännettyä. Valiokunta korostaa demokratiatutkimuksen merkitystä paitsi demokratian tilaa ja ongelmia hahmotettaessa myös kehitettäessä demokratiapoliittisia toimenpiteitä ja selvitettäessä niiden toimivuutta.  

Osallistumisen eriarvoistuminen ja äänestysaktiivisuuden lasku

Toimintaohjelmassa todetaan, että "suomalaisen demokratian heikkoutena voidaan pitää yhteiskunnallisen osallistumisen polarisoitumista, muun muassa sukupuolen, iän, etnisen taustan, koulutuksen, sosioekonomisen aseman ja asuinpaikan mukaan. Tämä voi pitkässä juoksussa heikentää kansanvallan uskottavuutta sekä päätöksenteon legitimiteettiä." (s. 27) 

Valiokunta käsitteli demokratiapoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä (PeVM 3/2014 vp, s. 4—5) laajasti äänestysaktiivisuuden laskua ja osallistumisen eriarvoistumista, jotka oli todettu myös selonteossa suomalaisen demokratian suurimmiksi haasteiksi. Valiokunta katsoi, että selonteossa ehdotetut toimenpiteet eivät ole riittäviä äänestysaktiivisuuden parantamiseksi ja osallistumisen eriarvoisuuden vähentämiseksi, vaan kehityssuunnan kääntämiseksi tarvitaan ennakkoluulotonta ja rohkeaa uudelleenajattelua ja tehokkaita toimenpiteitä. Tavoitteiksi tulee asettaa eri väestöryhmien välillä olevien osallistumiserojen tasoittuminen ja äänestysaktiivisuuden nostaminen muiden Pohjoismaiden tasolle. 

Valiokunta katsoi äänestysaktiivisuuden alhaisuuden ja osallistumisen eriarvoistumisen uhkaavan suomalaisen demokratian legitimiteettiä. Valiokunta korosti säännöllisten ja rekisteripohjaisten vaalitutkimusten sekä Tilastokeskuksen vaalitilastojen merkitystä ja painotti tutkimusten tärkeyttä muun muassa sen selvittämisessä, miksi Suomessa kuilu osallistuvien ja osallistumattomien väestöryhmien välillä on merkittävästi suurempi ja politiikka koetaan monimutkaisemmaksi ja vaikeammaksi ymmärtää kuin muissa Pohjoismaissa. 

Valiokunta käsitteli mietinnössään suomalaisen vaalijärjestelmän ja politiikan käytäntöjen erityispiirteitä, jotka voisivat olla vaikuttamassa osallistumisen eriarvoistumiseen ja äänestyshalukkuuden laskuun, ja pyrki löytämään keinoja, joilla äänestysaktiivisuutta voitaisiin lisätä. Mietinnössä tuotiin esiin vaalijärjestelmän uudistamistarve, josta eduskunta on perustuslakivaliokunnan ehdotusten pohjalta hyväksynyt useita lausumia. Myös tämän vaalikauden alussa on hyväksytty vaalijärjestelmän uudistamista koskeva eduskunnan lausuma (EK 14/2015 vp), jossa edellytetään parlamentaarisen valmistelun käynnistämistä vaalijärjestelmän kehittämiseksi ja vaalilainsäädännön uudistamiseksi. Valmistelun tulee olla avointa, ja siinä tulee laaja-alaisesti ja ennakkoluulottomasti selvittää erilaisia vaihtoehtoja, joilla parhaiten voidaan lisätä vaalijärjestelmän toimivuutta ja nostaa äänestysaktiivisuutta, parantaa vaalien suhteellisuutta, pienentää ns. piilevää äänikynnystä ja turvata alueellinen edustavuus. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan oikeusministeriön on tarkoitus asettaa lähiaikoina parlamentaarinen työryhmä valmistelemaan vaalijärjestelmän uudistamista eduskunnan lausumassa edellytetyllä tavalla. Valiokunta kiirehtii parlamentaarisen valmistelun käynnistämistä ja katsoo, että uudistustyön merkitys edustuksellisen demokratian legitimiteetin vahvistamisen kannalta ja vaalijärjestelmän uudistamiseen liittyvien näkemysten yhteensovittamisen vaikeus puoltaisivat valmistelun antamista arvovaltaisen parlamentaarisen komitean tehtäväksi.  

Suora demokratia ja digitaaliset palvelut

Valiokunta pitää suoran demokratian muotojen kehittämistä tärkeänä. Valiokunta toteaa kuitenkin, että suoran osallistumisen vahvistaminen ei ole toistaiseksi lisännyt merkittävästi politiikasta kiinnostuneiden määrää, vaan myös suoran osallistumisen keinoja käyttävät pääasiassa ne, jotka muutenkin osallistuvat yhteiskunnallisesti sekä välillisen että välittömän demokratian keinoin. 

Etenkin kansalaisaloite on tuonut demokratia-asioille yleistä valtakunnallista näkyvyyttä ja vahvistanut kansalaisten kiinnittymistä poliittiseen järjestelmään. Oikeusministeriön verkkopalvelujen kehittäminen (demokratia.fi, kansalaisaloite.fi, kuntalaisaloite.fi, lausuntopalvelu.fi, nuortenideat.fi ja otakantaa.fi) on ollut onnistunutta, ja niiden edelleen kehittäminen saatujen käyttäjäkokemusten pohjalta entistä helppokäyttöisemmiksi ja toimivammiksi on tärkeää. Myös toimintaohjelmaan sisältyvät hankkeet "perustapuolue.fi"-palvelun käynnistämiseksi ja maakunnan asukkaiden aloiteoikeuden käyttämistä tukevan maakunta-aloitejärjestelmän toteuttamiseksi ovat kannatettavia. 

Digitaalisten osallistumis- ja vaikuttamismuotojen yleistyessä ja hallintopalvelujen siirtyessä enenevässä määrin nettiin on tärkeää kiinnittää huomiota myös niihin ryhmiin, joilla on heikommat edellytykset käyttää tietotekniikan tarjoamia mahdollisuuksia. Internetin käyttö yleistyy vanhimmissa ikäryhmissä kaikkein hitaimmin, ja sen käyttöön vaikuttavat paitsi koulutustaso ja osaaminen myös tulot ja terveys. Vaarana on, että digitaalisten palvelujen ja osallistumismuotojen yleistyessä ja korvatessa aiempia toimintatapoja osa väestöstä kokee hallintopalvelujen saannin ja yhteiskunnalliseen toimintaan osallistumisen tulevan heille entistä vaikeammaksi. Erityistä huomiota tulee kiinnittää taloudellisesti ja sosiaalisesti haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin.  

Hallinnossa ja politiikassa käytetty kieli voi rajoittaa tietoon pääsyä ja osallistumista sekä hankaloittaa asiointia hallinnon kanssa. Digitalisaatio poliittisen osallistumisen ja asioinnin väylänä ja mahdollistajana korostaa entisestään kielen merkitystä, sillä henkilökohtaisen kontaktin sijaan monet ohjeet ovat saatavilla ainoastaan kirjallisessa muodossa, mikä asettaa kirjalliselle viestinnälle suuria vaatimuksia. Kehittämistyössä tulisikin kiinnittää nykyistä systemaattisemmin huomiota muun muassa esittelytekstien ja ohjeiden selkeyteen. 

Suomessa on järjestetty melko vähän kansanäänestyksiä ja kuntaäänestyksiä. Erityisesti kunnissa tulisi arvioida erilaisten suoran demokratian vaikuttamisen mahdollisuuksien lisäämistä. Esimerkiksi voitaisiin harkita neuvoa-antavien kuntaäänestysten käyttöä asukkaiden elinympäristöön merkittävästi vaikuttavissa päätöksissä sekä erilaisten palveluraatien, kansalaisraatien tai kunnanosalautakuntien käytön lisäämistä.  

Keskusteluilmapiirin kiristyminen

Toimintaohjelmassa todetaan yhteiskunnallisen keskusteluilmapiirin viime aikoina kiristyneen. Vaikea taloudellinen tilanne, yhteiskunnan muutokseen liittyvät epävarmuudet ja pakolaiskriisi ovat luoneet kasvualustaa vihamieliselle kielenkäytölle, ääriasenteille ja jyrkille vastakkaisasetteluille. Vihapuhe kohdistuu erilaisiin kansalaisryhmiin, vähemmistöihin ja yksilöihin. Se horjuttaa luottamuksen ja turvallisuuden tunteen perusteita. (s. 100)  

Toimintaohjelman mukaan useimmilla suomalaisilla on vain vähän kokemusta vuorovaikutuksesta maahanmuuttajien kanssa. Vihapuheiden ja rasistisen käytöksen taustalla voi olla myös epäoikeudenmukaisuuden, ulkopuolisuuden, merkityksettömyyden ja joskus kiusaamisen kokemuksia ja tunteita. Sen vuoksi on tärkeää lisätä osallistumista ja vuorovaikutusta, vahvistaa tietopohjaa ja kykyä asettua toisen asemaan. Vihapuheeseen ja rasismiin on puututtava sekä nopeasti vaikuttavin toimin että toimin, joilla vaikutetaan ennalta ehkäisevästi kielteisten ilmiöiden syntyyn. (s. 100—101) 

Valiokunta pitää keskusteluilmapiirin kiristymistä ja erityisesti sosiaalisessa mediassa esiintyvää vihamielistä ja uhkaavaa kielenkäyttöä hyvin huolestuttavana ja kannattaa ohjelmassa esitettyjä toimenpiteitä vihapuheen ja rasismin vähentämiseksi sekä keskusteluilmapiirin parantamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että syrjivä ja uhkaava vihapuhe erotetaan kärkevästä kritiikistä ja sellaisesta ilmaisusta, joka on pikemminkin oire yhteiskunnallisen luottamuksen horjumisesta kuin itsessään syy tämän luottamuksen horjumiseen. Samalla valiokunta toteaa, että vihapuhetta ei ole juridisesti määritelty.  

Demokratiakasvatuksen vahvistaminen

Perustuslakivaliokunta korosti demokratiapoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä demokratiakasvatuksen lisäämisen ja kehittämisen merkitystä pyrittäessä vahvistamaan demokratiaa, nostamaan äänestysaktiivisuutta ja vähentämään osallistumisen eriarvoisuutta. Valiokunta kiinnitti huomiota suomalaisten heikkoon luottamukseen omaan kansalaispätevyyteensä ja pohti, onko luottamuksen heikentymiseen voinut vaikuttaa esimerkiksi kunnallisten luottamustehtävien vähentyminen, jonka seurauksena aiempaa harvempi voi saada kokemusta kunnalliseen päätöksentekoon osallistumisesta. Valiokunta katsoi, että tämä kehitys korostaa entisestään kouluissa annettavan demokratiakasvatuksen tarvetta. (PeVM 3/2014 vp, s. 6) 

Valiokunta korosti, että demokratian ja yhteiskunnallisen vaikuttamisen menettelytapoja ja pelisääntöjä oppii parhaiten harjoittelemalla omassa arjessaan erilaisissa käytännön tilanteissa. Lasten ja nuorten tulee päästä kehitystään vastaavasti vaikuttamaan itseään ja ympäristöään koskeviin ratkaisuihin — tekemään oikeita päätöksiä, joilla on merkitystä heidän omassa arjessaan. Valiokunta korosti, että kyseessä tulee olla jatkumo ja todelliset vaikutusmahdollisuudet tulee turvata myös aikuisiällä muun muassa asuin- ja työyhteisöissä ja sen jälkeenkin esimerkiksi järjestettäessä kulttuuri- ja liikunta- sekä terveys- ja sosiaalipalveluja vanhuksille. (PeVM 3/2014 vp, s. 7.)  

Valiokunta toistaa demokratiapoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä esittämänsä näkemykset demokratiakasvatuksen tärkeydestä ja painottaa todellisten vaikutusmahdollisuuksien tärkeyttä. Esimerkiksi nuorisovaltuustoista on saatu hyviä kokemuksia niissä kunnissa, joissa nuorille on annettu taloudellisia resursseja ja mahdollisuus tehdä oikeita heidän olosuhteisiinsa ja elinympäristöönsä vaikuttavia päätöksiä.  

Valiokunta pitää tärkeinä demokratiakasvatuksen tehostamiseen ja nuorten osallisuuden ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämiseen liittyviä muutoksia, joita on viime aikoina tehty eri oppiasteiden perusteasiakirjoihin, kuten varhaiskasvatuksen sekä perusasteen ja lukion opetussuunnitelmien perusteisiin. Valiokunta painottaa perusteasiakirjoihin kirjattujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavia käytännön toimia. Valiokunta katsoo, että demokratiakasvatuksen sisältöön ja menetelmiin liittyvää koulutusta tulee sisältyä niin opettajankoulutukseen kuin varhaiskasvattajien ja opettajien täydennyskoulutukseenkin. Valiokunta pitää tärkeänä, että oppilaat harjoittelevat koulussa keskustelu- ja väittelytaitoja ja saavat elämyksiä ja oivalluksia kansanvaltaisen päätöksentekojärjestelmämme toiminnasta ja merkityksestä. 

Uudistusten valmistelu

Demokratiapoliittisen selonteon mukaan lainvalmistelu- ja kehittämishankkeissa tulee huomioida sidosryhmien esteetön ja yhdenvertainen osallistuminen. Toimintaohjelmassa painotetaan, että demokratian kannalta on olennaista toteuttaa kuuleminen jo valmisteluvaiheessa niin, että sillä on todellista merkitystä päätösten kannalta.  

Valiokunta katsoo, että uudistusten valmistelun vakavimmat demokratiaongelmat liittyvät valmistelun kiireisiin aikatauluihin ja valmistelutyövoiman riittämättömyyteen. Vaikuttavaa vuorovaikutusta ei pystytä toteuttamaan asianmukaisesti, kun kaikilla hankkeilla, mukaan lukien yhteiskunnallisesti merkittävät ja laajat lainvalmisteluhankkeet, on liian kireät aikataulut. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainvalmisteluhankkeiden valmisteluun varataan riittävästi aikaa ja valmistelutyövoimaa niin, että valmistelu voidaan suorittaa hyvin ja lainvalmisteluohjeita noudattaen. 

Valiokunta pitää tärkeänä lainvalmistelun vuorovaikutteisuuden lisäämistä ja erilaisten sidosryhmien näkemysten huomioon ottamista valmistelutyössä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komitealaitos on lähes kokonaan menettänyt merkityksensä ministeriöiden lainvalmistelutyössä. Sen tilalle ovat tulleet ministeriöiden itsensä asettamat työryhmät ja selvityshenkilöt. Monia hankkeita on valmisteltu pelkkänä virkatyönä. Järjestöjen, tutkijoiden ja asianosaistahojen osallistumismahdollisuudet ovat vähentyneet, ja keskeisetkin järjestöt ovat kokeneet jääneensä valmistelun ulkopuolelle. Vaarana on, että kaikki asiaan vaikuttavat näkökulmat eivät välity valmisteluun ja valmistelu tapahtuu entistä kapeamman tiedon pohjalta. 

Valiokunta katsoo, että komiteamuotoinen valmistelu antaisi nykyistä paremmat edellytykset huolelliselle ja monipuoliselle valmistelulle. Parlamentaaristen komiteoiden käyttö varsinkin yli vaalikausien ulottuvien merkittävien hankkeiden valmistelussa parantaisi hankkeiden toteutumismahdollisuuksia ja vahvistaisi puolueiden asemaa edustuksellisen demokratian keskeisinä toimijoina.  

Keskeisimmät ja vaikuttavimmat järjestöosallistumisen muodot ovat suora osallistuminen jäsenenä työryhmiin ja toimeenpanoa suunnitteleviin ja toteuttaviin elimiin, kuten pysyväisluonteisiin lautakuntiin. Mahdollisuus tulla kuulluksi antamalla lausuntoja ja käyttämällä verkkopohjaisia väyliä tarjoaa huomattavasti vähemmän vaikutusmahdollisuuksia kuin todellinen "sisäpiiriin" pääsy esimerkiksi työryhmän jäsenyyden kautta. Tosiasiallinen vaikutusvalta on keskittynyt Suomessa erityisesti elinkeinoelämälle ja työmarkkinajärjestöille, joiden pääasiallisena vaikutuskanavana on osallistuminen jäsenenä tai asiantuntijana erilaisiin toimielimiin. Valiokunta korostaa valmistelun avoimuutta ja pitää tärkeänä, että valmisteluaineistosta ilmenevät kaikki tahot, jotka ovat olleet mukana vaikuttamassa valmistelun tuloksiin.