Ehdotettu sääntely
(1) Esityksessä ehdotetaan majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettua lakia muutettavaksi väliaikaisesti. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 a §, jonka mukaan ravitsemisliike ja siihen kuuluvat sisä- ja ulkotilat on pidettävä suljettuina asiakkailta vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin aikana niillä alueilla, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Säännös ei koske henkilöstöravintoloita eikä ruoan tai juoman myymistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi. Ehdotettuun 3 a §:ään sisältyy myös asetuksenantovaltuus. Lisäksi ehdotetaan väliaikaisesti muutettavaksi lain 12 §:ää lisäämällä ehdotettu 3 a § listaukseen säännöksistä, joiden valvontaa poliisi voi tehostaa pakkokeinoin. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 8.3.2021 ja olemaan voimassa 28.3.2021 saakka.
(2) Ehdotettu 3 a §:n säännös pääosin vastaa 30.3—31.5.2020 voimassa ollutta 3 a §:ää. Aikaisempaa 3 a §:ää arvioitaessa perustuslakivaliokunta edellytti, että lakiin lisätään maininta sen soveltamisesta poikkeusoloissa ja että sääntelyn soveltamisalaa oli voitava rajata alueellisesti ja ajallisesti (PeVL 7/2020 vp).
Poikkeusolot
(3) Laki ehdotetaan säädettäväksi perustuslain 23 §:n mukaisena tilapäisenä poikkeuksena perusoikeuksiin poikkeusoloissa. Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
(4) Perustuslain 23 §:ää on muutettu perustuslain osittaisuudistuksen yhteydessä. Muutoksella pyrittiin muun muassa laajentamaan pykälän sisältämää poikkeusolojen määritelmää. Määritelmä kattaa aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvien tilanteiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia (PeVM 9/2010 vp). Poikkeusolojen määritelmän laajentamisen perustuslakivaliokunta katsoi merkitsevän käytännössä sitä, että esimerkiksi erittäin vakavat luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet voivat oikeuttaa poikkeusololainsäädännön käyttöönoton (PeVM 9/2010 vp, s. 8—9).
(5) Hallituksen esityksessä (s. 9—11) esitettyjen tietojen ja muun saamansa selvityksen perusteella perustuslakivaliokunta katsoo, että perustuslain 23 §:ssä säädetty edellytys kansakuntaa vakavasti uhkaavien poikkeusolojen olemassaolosta täyttyy. Arviossa merkityksellistä on erityisesti tautitapausten määrän ja ilmaantuvuuden nopea kasvu viime viikkojen aikana sekä muuntuneiden virustyyppien nopeampi leviäminen ja niiden vaikutus vakavampien tautimuotojen syntyyn. Ehdotuksen 3 a §:n soveltaminen on asianmukaisesti myös sanonnallisesti sidottu poikkeusoloihin (vrt. PeVL 7/2020 vp, s. 3).
(6) Valtioneuvosto on ennen nyt arvioitavan hallituksen esityksen antamista 1.3.2021 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todennut maassa vallitsevan valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot. Hallituksen esityksessä (s. 24) todetaan, että sinänsä olisi mahdollista antaa perustuslain 23 §:n mukainen esitys ilman poikkeusolojen toteamista valmiuslain mukaisessa menettelyssä. Hallitus on kuitenkin arvioinut, että poikkeusolojen toteaminen valmiuslaissa säädettyä menettelyä vastaavasti on käsillä olevassa tilanteessa asianmukainen ja perusteltu menettely.
(7) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain 23 §:ssä ei säädetä poikkeusolojen toteamisesta tai julistamisesta. Perustuslain 23 §:n nykyiseen muotoon säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan tilapäisten poikkeusten alan laajentaminen saattaisi myös edellyttää sitä, että perustuslaissa ylipäätään säädettäisiin nykyistä laajemmin poikkeusoloista samaan tapaan kuin eräissä muissa Euroopan maissa on tehty, erityisesti siitä, miten ja millä edellytyksillä poikkeusolojen käsillä olo määriteltäisiin. Tällaiselle poikkeusolojen perustuslakisääntelyn merkittävälle laajentamiselle nykyisestä ei kuitenkaan tuolloin katsottu olevan nähtävissä välttämätöntä tarvetta (HE 60/2010 vp, s. 23/I).
(8) Perustuslakivaliokunta painottaa, että perustuslain 23 §:n perusteella säädettävää lainsäädäntöä koskevat edellytykset seuraavat perustuslain 23 §:stä itsestään ja muusta perustuslain sääntelystä (esim. 39 § asian vireilletulosta eduskunnassa). Tavallisen lain tasoisen valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottoa koskeva, poikkeusolojen toteamisen sisältävä menettely ei määritä perustuslain 23 §:n nojalla annettavien lakiehdotusten perustuslaillista asianmukaisuutta. Poikkeusolojen erillinen toteaminen ei siten yhtäältä ole edellytys perustuslain 23 §:ään perustuvan lainsäädännön säätämiselle eikä toisaalta sido eduskuntaa sen arvioidessa poikkeusolojen olemassaoloa.
(9) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että nyt käsillä on tilanne, jossa eduskunta ylimpänä valtioelimenä ja lainsäädäntövallan käyttäjänä on säätämässä lailla ravintoloiden sulkemisesta poikkeusoloissa. Kun kyse ei ole valmiuslain kaltaisesta säädösvallan delegoimisesta valtioneuvostolle, erilliselle tasavallan presidentin myötävaikutuksenkin sisältävälle poikkeusolojen julistamiselle ei ole oikeudellista tarvetta tai perusteitakaan tämän esityksen antamisen kannalta. Valtioneuvosto arvioi omalta osaltaan perustuslain 23 §:ssä tarkoitettujen poikkeusolojen olemassaoloa 23 §:ään nojautuvaa lakiehdotusta antaessaan. Arvio perustuslain 23 §:ssä tarkoitettujen poikkeusolojen käsilläolosta on viime kädessä eduskunnan tehtävä sen arvioidessa perustuslain 23 §:ään perustuvan lainsäädännön perustuslainmukaisuutta.
(10) Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 25) mainitaan, että valmiuslain 106 ja 107 §:ää on välttämätöntä ryhtyä soveltamaan poikkeusolojen toteamisen jälkeen. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valmiuslain 6 §:n mukaan lain II osan, johon 106 ja 107 § kuuluvat, säännösten soveltamisen aloittamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella, joka saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäväksi. Säännösten soveltamisen aloittaminen ei siten ole mahdollista ilman tällaisen käyttöönottoasetuksen antamista.
Poikkeamisen välttämättömyys
(11) Ehdotus merkitsee tietyn elinkeinon harjoittamisen kieltämistä lähes kokonaan määräajaksi ja siten hyvin voimakasta puuttumista perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen. Lisäksi sääntelyllä puututaan ravintolatoiminnan harjoittajien perustuslain 15 §:ssä tarkoitettuun omaisuuden suojaan. Ehdotuksen arvioidaan johtavan todennäköisesti mittaviin henkilöstön lomautuksiin ja mahdollisiin irtisanomisiin. Lakiehdotus on siten merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuden kannalta.
(12) Lakiehdotuksen taustalla on hyvin painavia perusoikeuksiin kiinnittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen nyt meneillään olevan koronavirusepidemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään ja turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti). Tällainen peruste oikeuttaa valiokunnan mukaan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks. esim. PeVM 2/2020 vp, s. 5, PeVM 3/2020 vp, s. 3, PeVM 7/2020 vp, s. 4).
(13) Perusoikeuksista perustuslain 23 §:n mukaan säädettävien poikkeuksien tulee olla välttämättömiä. Koronaepidemian torjunta perustuu hallituksen esityksen (s. 12) mukaan erityisesti ja ensisijaisesti ihmisten välisten kontaktien vähentämiseen, jotta tartuntamahdollisuuksia ei syntyisi. Ravitsemistoiminnan rajoittaminen epidemian torjumiseksi perustuu nykyisellään tartuntatautilakiin tilapäisesti lisättyyn 58 a §:ään, jonka soveltamisen ei enää katsota riittävän väestön terveyden ja terveydenhuollon kantokyvyn turvaamiseen. Ottaen huomioon esityksessä selostetut seikat ravitsemisliikkeiden merkityksestä covid-19-epidemian leviämisessä ja ravitsemisliikkeissä hygieniatoimista ja rajoituksista huolimatta tapahtuneista tartunnoista ehdotettua lainsäädäntöä voidaan pitää välttämättömänä ja oikeasuhtaisena nyt vallitsevissa olosuhteissa.
(14) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota perustuslain 23 §:n soveltamisen poikkeuksellisuuteen. Perustuslain 23 §:stä ilmenevän ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitetyn periaatteen mukaan viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista (PeVL 14/2020 vp, s. 2, PeVL 7/2020 vp, s. 3). Valiokunnan käsityksen mukaan ei olisi valtiosääntöoikeudellista estettä säännellä ravitsemisliikkeiden tilojen tilapäistä sulkemista perusoikeusrajoituksena samaan tapaan kuin eräiden muiden elinkeinojen suhteen on tehty (tartuntatautilain 58 g §). Kuitenkin myös nyt valittu sääntelyratkaisu on vallitsevassa poikkeuksellisessa tilanteessa valtiosääntöisesti mahdollinen.
(15) Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tartuntatautilain ravitsemisliikkeitä koskevaa, perusoikeusrajoituksena tarkasteltua sääntelyä edellyttänyt, että rajoitustoimenpiteistä säädetään erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi (PeVL 31/2020 vp, s. 5). Lakiehdotuksen perusteluissa (s. 13) esitettyjen tietojen valossa covid-19-tartuntojen riskiin näyttäisi vaikuttavan ravitsemisliikkeen toiminnan laatu, mikä puoltaisi ehdotettujen toimenpiteiden kohdistamista riskialtteimpiin ravitsemisliikkeisiin. Ottaen kuitenkin huomioon ehdotuksen hyväksyttävän tavoitteen hidastaa viruksen leviämistä rajoittamalla ihmisten välisiä ravitsemisliikkeisiin kytkeytyviä kontakteja ja erityisesti lakiehdotuksen perustumisen perustuslain 23 §:ään perustuslakivaliokunta ei pidä nyt ehdotettua sääntelyä ongelmallisena perustuslain kannalta. Välttämättömyysvaatimuksen kannalta perusteltua kuitenkin voisi olla, että 3 a §:n nojalla annettavalla asetuksella voitaisiin säätää myös rajoituksista ravitsemisliiketyypeittäin.
(16) Sääntelyn välttämättömyyden kannalta merkityksellinen on myös kysymys ravitsemisliikkeiden sulkemisen alueellisesta soveltamisalasta. Keväällä 2020 voimassa ollutta 3 a §:ää arvioitaessa perustuslakivaliokunta piti tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä, että sääntelyn soveltamisalaa oli voitava rajata alueellisesti ja ajallisesti (PeVL 7/2020 vp). Tältä osin perustuslakivaliokunta pitää nyt ehdotettua 3 a §:ää asianmukaisena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että hallituksen esityksessä mainittu ravitsemisliikkeiden sulkemisen rajaus leviämis- ja kiihtymisvaiheessa oleville alueille käy ilmi ainoastaan esityksen perusteluista eikä lainkaan säädöstekstistä (vrt. esim. tartuntatautilain 58 d ja 58 g §).
(17) Perustuslain 23 §:n mukaisia tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain nojalla annettujen asetusten (PeVL 7/2020 vp, PeVM 10/2020 vp).
(18) Perustuslakivaliokunta arvioi siten ehdotetun 3 a §:n nojalla annettavia asetuksia erikseen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota hallituksen esityksen liitteenä olevaan asetusluonnokseen, jossa 3 a §:n soveltamisalaan kuuluvat alueet on lueteltu maakunnittain. Valiokunta kehottaa valtioneuvostoa harkitsemaan mahdollisuutta rajata alueellista soveltamisalaa hienosyisemmin.
Voimassaoloaika
(19) Perustuslain 23 §:ään perustuvien perusoikeuspoikkeuksien tulee olla tilapäisiä. Perustuslain säännöksen tai sitä edeltäneen hallitusmuodon 16 a §:n 2 momentin perusteluissa ei ole arvioitu, millaisista ajanjaksoista voisi olla kysymys. Perustuslakivaliokunnan mukaan ei ole riittävää tarkastella perusoikeuspoikkeusten tilapäisyyttä vain sen muodollisen kriteerin perusteella, ettei laki ole toistaiseksi voimassa, vaan tilapäisyyttä on arvioitava myös asialliselta kannalta. Poikkeusolojen laatu ja laajuus vaikuttavat siihen, miten vaatimusta perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuudesta tulkitaan (PeVL 14/2020 vp).
(20) Perustuslakivaliokunta on toukokuussa 2020 todennut, että oli mahdotonta tehdä arviota silloin ehdotetun sääntelyn välttämättömyydestä viiden kuukauden ajaksi. Sääntely ei siten täyttänyt tilapäisyysvaatimusta (PeVL 14/2020 vp). Nyt ehdotettu kolmen viikon voimassaoloaika ei epidemiatilanteesta saadun tiedon valossa muodostu ongelmalliseksi perusoikeuspoikkeuksien tilapäisyyden kannalta.
(21) Voimassaoloajalla on merkitystä myös sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntelyn voimassaolo on kaiken kaikkiaan ajallisesti rajattava välttämättömään. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että valtioneuvoston on seurattava tarkkaan sääntelyn voimassaolon välttämättömyyttä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia ja ryhdyttävä toimenpiteisiin näiden ongelmien korjaamiseksi (PeVL 7/2020 vp). Tältä kannalta merkityksellinen on 3 a §:n 4 momentin säännös, jonka mukaan valtioneuvoston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin sääntelyn alueellista soveltamista koskevan valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi, jos ravitsemisliikkeen tilojen suljettuna pitäminen ei enää ole välttämätöntä jollain alueella.
Hallituksen esityksen käsittelyaikataulu
(22) Valtioneuvosto antoi käsittelyssä olevan hallituksen esityksen 1.3.2021. Ehdotettu laki on esityksen perustelujen mukaan tarkoitettu tulemaan voimaan jo 8.3.2021. Perustuslakivaliokunta pitää vallitsevissa olosuhteissa hyvin perusteltuna pyrkimystä lain pikaiseen voimaantuloon. Nyt esityksen antamisen ja suunnitellun voimaantulon väliin jää kuitenkin huomattavan lyhyt aika ottaen huomioon yksinomaan lakiehdotuksen täysistuntokäsittelynkin vaatiman ajan. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota myös siihen, että mahdollinen tarve turvautua ehdotetunkaltaiseen lainsäädäntöön on ollut tiedossa jo pitkään.
(23) Perustuslakivaliokunta toistaa käsityksensä siitä, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös PeVL 14/2020 vp, s. 7, PeVL 15/2018 vp, s. 60). Valtioneuvosto ei voi asettaa perustuslakivaliokunnalle määräaikoja perustuslain 74 §:n mukaisen tehtävän toteuttamiselle. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota siihen, että valiokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen vaarantuu, jos hallituksen esitysten eduskuntakäsittelylle ei varata riittävää ja kohtuullista aikaa (PeVL 14/2020 vp, s. 7).
Kohtuullinen kompensaatio
(24) Perustuslakivaliokunta on aikaisemman ravitsemisliikkeiden väliaikaisen sulkemisen osalta todennut, että sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, millaisia mahdollisuuksia elinkeinonharjoittajalla on sopeuttaa toimintaansa lainsäädännön muutoksin. Valiokunta piti ottaen huomioon sääntelyn poikkeuksellisen huomattavat vaikutukset ja vaikutusten äkillisyyden välttämättömänä, että lailla säädetään sekä kiellon aiheuttamien menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta että vaikutuksia lieventävistä järjestelyistä elinkeinonharjoittajille (PeVL 7/2020 vp, s. 5). Valiokunta toisti tämän huomion arvioidessaan rajoituksia tarkentavaa valtioneuvoston asetusta (PeVM 10/2020 vp) ja korosti edelleen sekä kohtuullisen kompensoimisen että vaikutuksia lieventävien järjestelyiden säätämistä viivytyksettä. Valiokunta täsmensi myöhemmin, ettei se edellyttänyt täyden korvauksen maksamista menetyksistä, vaan piti sittemmin ehdotettua sääntelyä lieventävistä järjestelyistä ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä lainsäätäjän harkintamarginaaliin mahtuvana tukemisen ja hyvityksen määrien suhteen. Valiokunnan mielestä elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan näkökulmasta perustellumpaa olisi kuitenkin ollut pyrkiä rajoitusten aiheuttamat tappiot ja kustannukset paremmin huomioivaan ja kattavampaan hyvittämiseen tuolloin ehdotetun verraten suppean ja erityislaatuisen kohtuullisen hyvityksen asemesta (PeVL 13/2020 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on lisäksi pitänyt valtiosääntöoikeudellisista syistä perusteltuna säätää kohtuullisesta kompensaatiosta elinkeinonharjoittajille näille kunnan tai aluehallintoviraston tekemästä tartuntatautilakiin perustuvasta tilojen sulkemispäätöksestä aiheutuvista taloudellisista menetyksistä erityisesti silloin, kun rajoitus kestää pidemmän ajan kuin yhden sulkemispäätöksen enimmäisajaksi säädetyn 14 vuorokauden ajan (PeVL 44/2020 vp).
(25) Nyt ehdotetulla lailla voidaan arvioida olevan merkittävät taloudelliset vaikutukset ravitsemisliiketoimintaan ja sen kannattavuuteen. Hallituksen esityksessä (s. 19) arvioidaan, että ruoan ulosmyynnin sallimisesta huolimatta on oletettavaa, että suuri osa ravitsemisliikkeistä sulkee toimintansa kokonaan sulun ajaksi. Perustuslakivaliokunta pitää aikaisempaan käytäntöönsä viitaten valtiosääntöoikeudellisista syistä perusteltuna säätää kohtuullisesta kompensaatiosta ravitsemisliiketoiminnan harjoittajille.