Arvioinnin lähtökohdat
(1) Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi lähestymiskiellosta annettua lakia (jäljempänä lähestymiskieltolaki), rikoslakia, esitutkintalakia, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettua lakia, oikeusapulakia, tuomioistuinmaksulakia, henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettua lakia ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia. Esityksen tavoitteena on parantaa lähestymiskiellon tehokkuutta, vähentää lähestymiskiellon rikkomista ja lisätä erityisesti lähisuhdeväkivallan uhrin turvallisuutta.
(2) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden, 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden sekä 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.
(3) Eduskunnan perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, että lähestymiskieltoa koskevalle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja varsin painavat perusteet (PeVL 8/2004 vp, s. 2/I). Lähestymiskieltoa koskevalla sääntelyllä suojataan jokaiselle perustuslain 7 §:n mukaan kuuluvaa oikeutta elämään, henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen sekä perustuslain 10 §:ssä turvattua kotirauhaa. Lisäksi lähestymiskieltoa koskeva sääntely toteuttaa julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä säädettyä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitetta (PeVL 8/2004 vp, s. 2/I). Toisaalta lähestymiskieltoa koskevalla sääntelyllä puututaan perustuslain 10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan ja 9 §:ssä suojattuun liikkumisvapauteen, minkä lisäksi lähestymiskieltoa koskeva sääntely on etenkin perheen sisäistä lähestymiskieltoa koskevin osin merkityksellistä perustuslain 19 §:n 4 momentissa tarkoitetun oikeutta asuntoon koskevan perusoikeuden kannalta (PeVL 8/2004 vp, s. 2/I).
Väliaikaisen lähestymiskiellon määrääminen viranomaisen aloitteesta
(4) Ehdotettavan lähestymiskieltolain 11 §:n 2 momentin mukaan pidättämiseen oikeutetun virkamiehen on määrättävä väliaikainen lähestymiskielto omasta aloitteestaan, jos kiellolla suojattavan henkilön suojan tarpeen ilmeisyys edellyttää kiellon välitöntä antamista. Säännöksestä ehdotetaan poistettavaksi säännökseen nykyisellään sisältyvä edellytys, jonka mukaan asiassa ilmenneistä seikoista on oltava pääteltävissä, että kiellolla suojattava henkilö ei kieltoon määrättävää henkilöä kohtaan tuntemansa pelon vuoksi tai muusta syystä kykene itse kieltoa hakemaan. Lisäksi säännös on jatkossa viranomaista velvoittava, kun se on nykyisin harkinnanvarainen.
(5) Lähestymiskiellosta annetun lain voimassa oleva 11 §:n 2 momentti on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Valiokunta piti tuolloin ehdotettua säännöstä, jonka mukaan pidättämiseen oikeutettu virkamies olisi voinut määrätä väliaikaisen lähestymiskiellon viran puolesta, jos lähestymiskiellon tarve olisi ollut ilmeinen, tavoitteeltaan hyväksyttävänä mutta sanamuodoltaan väljänä, minkä vuoksi siitä ei käynyt riittävän selvästi ilmi vaatimus toimenpiteen oikeasuhtaisesta käyttämisestä. Valiokunnan mukaan säännöstä tuli täsmentää niin, että laista ilmenevänä erityisenä edellytyksenä perheen sisäisen lähestymiskiellon väliaikaiselle määräämiselle oli henkilön välitön ja ilmeinen tarve tulla kiellon avulla suojelluksi, minkä lisäksi kiellon määrääminen tuli rajata lakiin otettavalla säännöksellä niihin olosuhteisiin, joissa suojeltava henkilö ei esimerkiksi kykene pyytämään tai uskalla pyytää kiellon määräämistä. Valiokunta piti säännöksen tällaista täsmentämistä edellytyksenä säännöksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 8/2004 vp, s. 3/I; ks. myös LaVM 2/2004 vp, s. 6).
(6) Hallituksen esityksessä on varsin laajasti kuvattu ennen kaikkea Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen nykyisen 11 §:n säätämisen jälkeistä ratkaisukäytäntöä, joka koskee valtion positiivisia toimintavelvoitteita henkilöiden suojelemiseksi perhe- tai parisuhdeväkivallalta (esim. Kontrová v. Slovakia (31.5.2007) ja Opuz v. Turkki (9.6.2009)). Lisäksi esityksessä on viitattu Istanbulin sopimuksesta johtuviin valtion positiivisiin toimintavelvollisuuksiin. Esityksen perusteluissa katsotaan, että ehdotettu säännös ottaisi huomioon edellä mainitun ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä tapahtuneen kehityksen ja Istanbulin sopimuksen vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan mielestä arviointitilanne on esityksessä selostetun kehityksen vuoksi muuttunut aikaisemmasta. Valiokunnalla ei ole huomautettavaa hallituksen esityksessä tältä osin omaksuttuihin sääntelyratkaisuihin tai niiden perusteluihin.
Teknisesti valvottu lähestymiskielto
(7) Lähestymiskieltolain 3 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi teknisesti valvotusta lähestymiskiellosta. Ehdotetun säännöksen mukaan tuomioistuin voi pidättämiseen oikeutetun virkamiehen vaatimuksesta määrätä, että laajennetun lähestymiskiellon noudattamista valvotaan teknisin välinein kieltoon määrätyn haltuun annettavilla tai hänen ylleen ranteeseen, nilkkaan tai vyötärölle kiinnitettävillä välineillä taikka tällaisten välineiden yhdistelmillä, jos tekninen valvonta on välttämätöntä henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi eikä se ole kohtuutonta ottaen huomioon uhkaavan rikoksen vakavuus, valvontaan määrättävän olosuhteet sekä muut asiassa ilmenneet seikat.
(8) Eduskunnan perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut teknisin laittein toteutettua valvontaa koskevaa sääntelyä, jossa on ollut kysymys valvonnasta muodostuvasta rikosoikeudellisesta rangaistuksesta, valvontarangaistuksesta (PeVL 30/2010 vp, s. 5—6) ja rangaistuksen täytäntöönpanoon liittyvästä valvotusta koevapaudesta (PeVL 4/2013 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on tuolloin katsonut, että valvontalaitteen kiinnittäminen tuomitun tai vangin ranteeseen, nilkkaan tai vyötärölle merkitsee puuttumista yksilön perustuslain 7 §:n 3 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen (PeVL 30/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 4/2013 vp, s. 2/II). Tällaista puuttumista voitiin valiokunnan mukaan mainituissa sääntely-yhteyksissä pitää vähäisenä ja välttämättömänä rangaistuksen luonne huomioon ottaen, minkä vuoksi se ei muodostunut valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi (PeVL 30/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 4/2013 vp, s. 2/II).
(9) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsillä olevaa lähestymiskiellon teknistä valvontaa voidaan arvioida olennaisesti samoista lähtökohdista kuin teknisin laittein toteutettua valvontaa edellä kuvatussa valiokunnan aiemmassa käytännössä. Ehdotetulle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, ennen kaikkea perustuslain 7 §:ään kiinnittyvät perusteet, eikä se muodostu säännökseen sisältyvät teknisen valvonnan välttämättömyyttä ja kohtuullisuutta koskevat rajaukset huomioiden ongelmalliseksi myöskään oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta.
(10) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota teknisesti valvottua lähestymiskieltoa koskevan lähestymiskieltolain 3 a §:n 1 momentin loppuosaan, jonka mukaan lähestymiskiellon tekninen valvonta voidaan määrätä, jollei se ole kohtuutonta ottaen huomioon uhkaavan rikoksen vakavuus, valvontaan määrättävän olosuhteet sekä muut asiassa ilmenneet seikat. Valiokunnan mielestä erityisesti ilmaus "muut asiassa ilmenneet seikat", jonka sisältöä ei ole kuvattu tarkemmin hallituksen esityksessä, jää sääntelyyn kohdistuvan lailla säätämisen vaatimuksen kannalta huomattavan epätäsmälliseksi. Lakivaliokunnan on täsmennettävä sääntelyä.
Kotirauhan suoja
(11) Perustuslakivaliokunta on teknisesti toteutettua valvontaa koskevien valvontalaitteiden suhteen vastaavissa sääntely-yhteyksissä perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuun kotirauhaan ja yksityiselämän suojaan liittyvistä syistä edellyttänyt valvonnassa käytettävän teknisen laitteen olevan sellainen, että se ei saa mahdollistaa kotirauhan piiriin ulottuvaa pakkokeinolaissa tarkoitettua teknistä kuuntelua tai teknistä katselua. Valiokunta on edellyttänyt tällaisen edellytyksen kirjaamista lakiin (PeVL 30/2010 vp, s. 5/II ja PeVL 4/2013 vp, s. 2/II).
(12) Hallituksen esitys ei sisällä nimenomaista tällaista sääntelyä. Esityksen säätämisjärjestystä ja suhdetta perustuslakiin koskevissa perusteluissa kuitenkin todetaan (s. 69), että lähestymiskiellon tekniseen valvontaan käytettävä valvontalaite ei mahdollistaisi teknistä kuuntelua tai katselua. Sääntelyä on perustuslain 10 §:n 1 momentista johtuvista syistä täsmennettävä rajauksella, jonka mukaan valvonnassa käytetty tekninen väline ei saa mahdollistaa kotirauhan piiriin ulottuvaa pakkokeinolaissa tarkoitettua teknistä kuuntelua eikä teknistä katselua.
Henkilötietojen suoja
(13) Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely merkitsee myös henkilötietojen käsittelyä. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 68—69) viitataan esimerkiksi siihen, että teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrättyjä valvotaan valvontapannan ja GPS/GNSS-paikannuksen avulla, mikä tuottaa henkilötietoja siltä osin kuin ne paljastavat henkilön sijaintia ja liikkumista koskevia tietoja.
(14) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.
(15) Perustuslakivaliokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4—5).
(16) Esitykseen sisältyvä henkilötietojen käsittely kuuluu kuitenkin rikosasioiden tietosuojadirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/680 luonnollisten henkilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS kumoamisesta) soveltamisalan piiriin. Rikosasioiden tietosuojadirektiivi on toimeenpantu kansallisesti perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyllä (PeVL 26/2018 vp) henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetulla lailla, johon sisältyy valtiosääntöisesti asianmukainen sääntely henkilötietojen käsittelyä koskevista periaatteista (PeVL 48/2022 vp, kappale 19, PeVL 26/2018 vp, s. 4). Valiokunta on henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauden ja monimutkaisuuden johdosta muistuttanut, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. myös PeVL 14/2018 vp, s. 7, PeVL 31/2017 vp, s. 3—4, PeVL 5/2017 vp, s. 9, PeVL 38/2016 vp, s. 4).
(17) Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 5). Valiokunnan mukaan merkityksellistä on, että toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus rikosasioiden tietosuojadirektiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (ks. myös PeVL 14/2018 vp, s. 7). Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 71) kiinnitetään tältä kannalta asianmukaisesti huomiota siihen, että ehdotettu sääntely kuuluu perusoikeusherkkään sääntelykontekstiin, johon myös liittyy julkisen vallan käyttöä.
(18) Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn perusteista. Lakiehdotusten mukaista henkilötietojen käsittelyä on arvioitu pääosin asianmukaisesti esityksen säätämisjärjestysperusteluissa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sen saaman selvityksen mukaan tarkoituksena on käsitellä myös lähestymiskiellolla suojattavan henkilön sijaintitietoja. Asiasta ei esitetä kuitenkaan erikseen säädettäväksi. Valiokunta painottaa, että nyt käsillä olevan luonteisessa sääntelykontekstissa tällaisten tietojen käsittelyn on perustuttava lakiin. Lakivaliokunnan on syytä täydentää sääntelyä.
(19) Hallituksen esityksen 7. lakiehdotuksen 13 a §:n mukaan Rikosseuraamuslaitos saa hakea esiin ja tallentaa rekisteriin lähestymiskiellon teknisen valvonnan yhteydessä saatuja sijaintitietoja paitsi säännösehdotuksessa yksilöidyissä tilanteissa myös poliisin pyynnöstä. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että näin avoimella säännöksellä ei ole tarkoitettu perustaa poliisille uutta tiedonsaantioikeutta, vaan säännösehdotus viittaa tältä osin poliisin muualla erikseen säädettyihin oikeuksiin saada tietoa. Lakivaliokunnan on syytä tarkastella säännöksen tarkoitusta ja tarvittaessa selkeyttää säännöstä. Mikäli tarkoituksena on perustaa poliisille uusi tiedonsaantioikeus, on säännöstä syytä täsmentää vastaamaan perustuslakivaliokunnan käytännössä tiedonsaantioikeutta koskevalta sääntelyltä edellytettyä.
(20) Hallituksen esityksen 7. lakiehdotuksen 20 §:n 4 momentin mukaan Rikosseuraamuslaitos voi luovuttaa poliisille tiedot, jotka ovat välttämättömiä lähestymiskiellon rikkomista tai muuta rikosepäilyä koskevan esitutkinnan suorittamiseksi. Tarkoituksena on perustelujen mukaan (s. 64) ollut paitsi perustaa tietojensaantioikeus myös rajoittaa tietojen luovuttaminen lähestymiskiellon rikkomista koskevan rikosepäilyn selvittämiseen sekä muun rikosepäilyn, lähinnä kuitenkin ilmeisesti erityisesti henkeen ja terveyteen kohdistuvan rikosepäilyn, selvittämiseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaisen rajauksen on syytä ilmetä säännöksen sanamuodosta.
Blankorangaistussääntely
(21) Rikoslain 16 luvun 9 a §:ää ehdotetaan täydennettäväksi tekniseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien rikkomista koskevalla rangaistussäännöksellä. Ehdotettu rangaistussäännös saa asiallisen sisältönsä lähestymiskieltolain 3 a §:n 2 momentista sekä lähestymiskieltolain 8 a §:ssä tarkoitetusta teknisesti valvottua lähestymiskieltoa koskevasta ratkaisusta. Sääntelyssä on niin sanotun blankorangaistussääntelyn piirteitä.
(22) Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään asettanut edellytyksiä blankorangaistustekniikan käytölle, vaikka tällaista sääntelyä ei sinänsä ole pidetty perustuslain kieltämänä. Laillisuusperiaatteeseen liittyvistä syistä blankorangaistussääntelyyn on ollut syytä suhtautua torjuvasti (esim. PeVL 12/2021 vp, kappale 58, PeVL 10/2016 vp, s. 8, PeVL 31/2002 vp, s. 3, PeVL 15/1996 vp, s. 2/II ja PeVL 20/1997 vp, s. 3/II; alun perin PeVM 25/1994 vp, s. 8/I). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä valiokunta on korostanut, että tällaisen blankosääntelyn suhteen tavoitteena tulee olla, että niiden edellyttämät valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset ovat kirjoitetut rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavauus sekä kriminalisoinnin sisältävässä säännöksessä on jonkinlainen asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi säädetystä teosta (PeVM 25/1994 vp, s. 8/I). Valiokunta on sittemmin pitänyt blankorikossääntelyn täsmentämistä myös edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 10/2016 vp, s. 8—9).
(23) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetussa rangaistussäännöksessä ei nimenomaisesti viitata niihin lähestymiskiellosta annetun lain säännöksiin, joista teon rangaistavuus saa asiallisen sisältönsä. Säännökseen on sisällytettävä viittaukset esimerkiksi lähestymiskieltolain 3 a §:n 2 momenttiin ja 8 a §:ään, jotta se täyttäisi paremmin perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamat vaatimukset.
(24) Lähestymiskieltolain 15 b §:n 2 momentin mukaan teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrätylle on selvitettävä hänen 3 a §:n 2 momentissa tarkoitetut velvollisuutensa. Perustuslakivaliokunnan mielestä olisi perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta perusteltua, että teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrätylle selvitetään näiden velvollisuuksien lisäksi myös niiden rikkomisen rangaistavuus ehdotetun rangaistussäännöksen nojalla. Asiasta on perusteltua säätää esimerkiksi lähestymismiskieltolain 15 b §:n 2 momentissa.