Arvioinnin lähtökohtia
(1) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia. Muutoksissa on kyse paitsi kansalliseen harkintaan perustuvista muutoksista myös paluudirektiivin ja vastaanottodirektiivin täytäntöönpanon täydentämisestä.
(2) Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi kaksi uutta yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden varmistamiseen tähtäävää säilöönottoperustetta. Lisäksi laissa jo olevaa pakenemisen vaaran käsitettä ehdotetaan täsmennettäväksi ja sen yhteyttä säilöönoton edellytyksiin vahvistettavaksi sekä säilöönoton enimmäiskestoaika muutettavaksi paluudirektiivin mukaiseksi 18 kuukaudeksi. Säilöönoton osalta ehdotetaan myös uutta sääntelyä, jolla voidaan varautua paremmin tavanomaista suurempiin palautettavien määriin poikkeuksellisissa tilanteissa.
(3) Lakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus määrätä kolmannen maan kansalaiselle määräaikainen maahantulokielto enintään 15 vuodeksi. Lakia myös ehdotetaan muutettavaksi siten, että toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto voida määrätä edellyttämättä rangaistukseen tuomitsemista, jos ulkomaalaisen katsotaan muodostavan vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi sääntelyä oleskeluluvan peruuttamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä Suomen ulkopuolella olevalle henkilölle.
(4) Ehdotetuilla muutoksilla pyritään säilöönoton tehokkaampaan käyttöön maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palautusten tehostamiseksi ja toisaalta niillä pyritään edistämään yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden sekä kansallisen turvallisuuden turvaamista yhteiskunnassa. Samalla viranomaisille annetaan paremmat mahdollisuudet ehkäistä ja torjua laitonta maahantuloa ja maassa oleskelua.
(5) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 7 §:n 3 momentissa ja 9 §:n 4 momentissa säädetyn kannalta. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
(6) Ulkomaalaislaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2004 vp). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Tämän perustuslain säännöksen lähtökohtana on "kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan". Perustuslaista ei suoranaisesti johdu erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, vaikkakaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan se ei saa olla vastoin kansainvälisiä velvoitteita (HE 309/1993 vp, s. 52/I). Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen mukaan johtaa "paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan" (HE 309/1993 vp, s. 52/I). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp, s. 3) Näissä puitteissa lainsäätäjällä on harkintavalta.
(7) Säilöönotossa on kyse perustuslaissa tarkoitetusta vapaudenriistosta, koska säilöönottoyksiköt ovat suljettuja eikä niiden alueelta ole mahdollista poistua (PeVL 44/2022 vp, kappale 43, ks. myös PeVL 20/1998 vp, s 5/I). Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapselta ei saa riistää hänen vapauttaan laittomasti tai mielivaltaisesti. Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee noudattaa lakia ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Perustuslakivaliokunta on ulkomaalaislain lapsen säilöönottoa koskevia säännöksiä arvioidessaan pitänyt tärkeänä, että lapsen etu huomioidaan ensisijaisena näkökohtana kaikissa lapsia koskevissa asioissa tai tilanteissa (PeVL 45/2014 vp, s. 2/II).
Säilöön ottamisen edellytykset
(8) Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi säilöön ottamisen perusteeksi yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Säännöksen tavoitteena on esityksen perustelujen (s. 80) mukaan antaa viranomaisille paremmat mahdollisuudet toimia esimerkiksi tilanteissa, joissa on tiedossa, että Suomeen saapuu turvapaikanhakijoina yhteiskunnalle tai muille ihmisille vaarallisia henkilöitä, jotka eivät välttämättä täytä suppeassa merkityksessä voimassaolevaan sääntelyyn sisältyviä kansallisen turvallisuuden vaarantamisen edellytyksiä. Ehdotukset perustuvat vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohtaan (e alakohta).
(9) Perustuslakivaliokunta on nykyisen ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohdan säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 172/2014 vp) käsittelyn yhteydessä arvioinut myös nimenomaisesti voimassaolevaa säännöstä (PeVL 45/2014 vp, s. 2—3). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotettu säilöönottamisen edellytyksiä koskenut sääntely oli merkityksellinen ennen muuta perustuslain 7 §:n turvaaman henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden sekä 6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyn kannalta. Ulkomaalaislain mukaista säilöönottoa on pidettävä perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä (HE 309/1993 vp, s. 48 ja PeVL 20/1998 vp). Vaatimus vapautensa menettäneen oikeuksien turvaamisesta lailla kattaa myös säilöön otettujen ulkomaalaisten oikeudet (PeVL 54/2001 vp). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotettu 6 kohta ei ollut täsmällisyysvaatimuksen kannalta ongelmaton (PeVL 45/2014 vp, s. 3). Kokonaisarvostelussa perustuslakivaliokunta katsoi, että tämän tyyppisissä vapaudenmenetyksissä olisi lähtökohtaisesti perusteltua tukeutua poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolain mukaisiin mekanismeihin (PeVL 45/2014 vp, s. 3).
(10) Nyt arvioitavan kaltaisessa tilanteessa on perusoikeusjärjestelmän kannalta kysymys ääritapauksissa perustuslain 7 §:n mukaisen oikeuden henkilökohtaiseen turvallisuuteen suojaamisesta. Tällaisen vahvan intressin olemassaolon on perustuslakivaliokunnan mukaan yleensä katsottu muodostavan sellaisen perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän syyn, joka valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä oikeuttaa perusoikeuden rajoittamisen, jos muutkin yleiset rajoittamisedellytykset ovat käsillä (ks. PeVL 67/2010 vp, s. 2/I, PeVL 5/1999 vp, s. 2/II).
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt säädettäväksi ehdotettavat yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuva uhka ovat sinänsä hyväksyttäviä ja myös painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimuksen täyttäviä perusteita vapaudenmenetykselle. Valiokunta pitää kuitenkin 121 §:n 1 momentin 6 kohtaan nyt lisättäväksi ehdotettua sääntelyä varsin väljänä. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuuksia sääntelyn täsmentämiselle, vaikka otetaan huomioon se, että säännöstä sovelletaan virkavastuulla ja yksilöllisen harkinnan perusteella. Perustuslakivaliokunta on painottanut varsin tuoreessa ulkomaalaislain muuttamista koskeneessa lausunnossaan (PeVL 20/2024 vp) hallituksen esityksessäkin kuvatun EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön huomioimisen merkitystä arvioitaessa tapauskohtaisesti, milloin on hänen henkilökohtaiset olosuhteensa ja muut olosuhteet huomioon ottaen perusteltua aihetta olettaa, että ulkomaalainen muodostaa uhan yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansalliselle turvallisuudelle. Valiokunta korostaa sanotun merkitystä.
Säilöön otetun tuomioistuinkäsittely hätätilanteessa
(12) Ulkomaalaislain 123 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä. Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 18 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi hätätilanteessa poiketa tietyistä direktiivin säännöksistä. Pykälän soveltaminen edellyttää sisäministeriön päätöstä sen käyttöön ottamisesta ja ilmoitusta komissiolle poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Poikkeustilanne voi hallituksen esityksen perustelujen (s. 86) mukaan syntyä, jos laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, jolloin myös palautettavien ulkomaalaisten määrä voi kasvaa nopeasti, mikä aiheuttaa odottamattoman suuria rasitteita säilöönottoyksiköiden tiloille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle. Poikkeuksellisen suuren palautettavien määrän arviointi tehdään suhteessa kulloiseenkin säilöönottokapasiteettiin.
(13) Lakiehdotuksen 123 b §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tällaisissa poikkeuksellisissa oloissa olisi mahdollista poiketa ulkomaalaislain 124 §:n 2 momentissa säädetyistä käsittelyajoista. Ehdotetun 123 b §:n 2 momentin mukaan hätätilanteessa käräjäoikeuden on otettava säilöön ottamista koskeva asia käsiteltäväkseen viimeistään seitsemän vuorokauden kuluttua säilöön ottamisesta, kun säännönmukaisesti asia on 124 §:n 2 momentin mukaan otettava käsiteltäväksi viipymättä ja viimeistään neljän vuorokauden kuluttua. Ilman huoltajaa olevan lapsen säilöön ottamista koskeva asia taas on ehdotetun 123 b §:n 2 momentin mukaan otettava käsittelyyn viimeistään kahden vuorokauden kuluttua säilöön ottamisesta, kun normaalisti se on 124 §:n 2 momentin mukaan otettava käsiteltäväksi viipymättä ja viimeistään vuorokauden kuluttua ilmoituksesta.
(14) Ehdotettava sääntely mahdollistaa edellä kuvatuissa suhteellisen väljästi määrittyvissä poikkeustilanteissa sisäministeriön päätöksellä poikkeamisen laissa säädetyistä käsittelyaikoja koskevista vaatimuksista kaksinkertaistamalla tai lähes kaksinkertaistamalla käsittelyajat. Ehdotettu sääntely antaa perustuslakivaliokunnan mielestä ministeriölle sekä varsin laajan harkintavallan sen arvioimiselle, milloin se katsoo tällaisen normaalioloista poikkeavan hätätilan olevan käsillä, että myös mahdollistaa näissä oloissa yksilön oikeussuojan varsin merkittävän muutoksen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että se on poikkeusolojen toimivaltuuksiakin arvioidessaan korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (PeVL 29/2022 vp, kappale 26, ks. myös PeVL 12/2021 vp, kappale 38 ja PeVM 9/2020 vp).
(15) Perustuslain 67 §:n mukaan valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Valtioneuvoston yleisistunnolle osoitetaan siten tietyt, tosin joustavat ja yleisluonteiset kiinnekohdat perustuslaissa. Nämä kiinnekohdat tulee ottaa huomioon säädettäessä lailla ratkaisuvallan järjestämisen perusteista (HE 1/1998 vp, s. 117/II).
(16) Perustuslakivaliokunta on arvioinut tällaisista kiinnekohdista esimerkiksi hallituksen esitykseen laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sisältynyttä ehdotusta ministeriön toimivallasta kiireellisessä menettelyssä (PeVL 64/2016 vp, s. 6). Valiokunnan mukaan perustuslaki ei mahdollistanut sitä, että tavallisella lailla voitaisiin säätää poikkeuksia perustuslain 67 §:n mukaan määräytyvästä valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välisestä toimivallan jaosta. Tuolloin ehdotettu kansainvälisen avun antaminen ja pyytäminen olivat perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan suurelta osin sillä tavoin laajakantoisia ja periaatteellisesti tärkeitä asioita, ettei päätöksentekoa niistä voitu perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä uskoa ministeriölle. Valiokunta piti ministeriön toimivallan rajaamista edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(17) Perustuslain esitöissä on selostettu myös perustuslain 80 §:ssä tarkoitettua ministeriön asetuksenantovaltaa vastaavankaltaisista perustuslain 67 §:ään perustuvista kiinnekohdista (HE 1/1998 vp, s. 132/II). Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan ministeriölle on voitu osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (PeVL 27/2004 vp, s. 3).
(18) Nyt arvioitavan lakiehdotuksen 123 b §:ssä säädetään mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä sisäministeriön käyttöönottopäätöksen perusteella. Asiasta ehdotetaan päätettävän ministeriön tasolla, koska säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen (s. 86) mukaan kyse on operatiivisesta, kiireellistä päätöksentekoa edellyttävästä tilanteesta.
(19) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että säännös mahdollistaa poikkeamisen laissa normaalisti noudatettavasta yksilön oikeussuojan kannalta merkityksellisestä ulkomaalaislain käsittelyaikoja koskevasta sääntelystä, jota ei voida pitää yksin operatiivisena sääntelynä. Tältä osin poikkeamismahdollisuus on valiokunnan mielestä sillä tavoin laajakantoinen ja periaatteellisesti tärkeä asia, ettei päätöksentekoa siitä voida perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä uskoa ministeriölle. Sääntelyä on muutettava siten, että tällainen päätöksenteko säädetään valtioneuvoston yleisistunnon tehtäväksi. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Oleskeluoikeus
(20) Ulkomaalaislain 40 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Ehdotetun 3 momentin mukaan ulkomaalainen, joka jättäessään oleskelulupahakemuksen oleskelee maassa laillisesti 1 momentissa säädetyn mukaisesti, saa laillisesti oleskella maassa, kunnes kyseiseen hakemukseen on tehty päätös.
(21) Ehdotetun sääntelyn sanamuoto jättää jossain määrin epäselväksi sen, voidaanko ulkomaalaisen oleskelun katsoa olevan laitonta myös, jos hänen oleskelulupahakemuksensa on hyväksytty. Koska tämä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole ehdotetun sääntelyn tarkoituksena, on hallintovaliokunnan syytä arvioida mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä ja erityisesti sen suhdetta ulkomaalaislain 40 §:n 1 momentissa säädettyyn.