Arvion lähtökohdat
(1) Tartuntatautilakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että täsmennetään aluehallintovirastolla olevaa mahdollisuutta määrätä pakollinen terveystarkastus siten, että päätös pakollisesta terveystarkastuksesta voidaan tehdä yksittäistä tai useaa henkilöä koskevana. Sääntelyyn esitetään lisättäväksi virkasuhteiselle kunnan tai sairaanhoitopiirin tartuntataudeista vastaavalle lääkärille mahdollisuus tehdä yksittäistä henkilöä koskeva päätös pakollisesta terveystarkastuksesta, jos se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi yleisvaaralliseen tai valvottavaan tartuntatautiin sairastuneen tai perustellusti sairastuneeksi epäillyn ja näille taudeille altistuneen tai perustellusti altistuneeksi epäillyn velvollisuudesta antaa itseään koskevia tietoja asiaa selvittävälle terveydenhuollon ammattihenkilölle.
(2) Tartuntatautilaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 11/2016 vp). Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa arvioidaan, että esityksen perusoikeusliitännäiset ehdotukset ovat täsmällisiä ja perustellussa suhteessa suojeltaviin oikeushyviin nähden. Ehdotettu sääntely on perusteluiden mukaan rajattu vain siihen laajuuteen, joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi, eikä ehdotuksilla puututa perustuslaissa turvattujen oikeuksien ydinalueeseen (s. 42).
(3) Lakiehdotusta ei ehdoteta säädettävän perustuslain 23 §:n nojalla tilapäiseksi poikkeukseksi perusoikeuksista. Esityksessä on kysymys tartuntatautilakiin otettavasta toistaiseksi voimassa olevasta sääntelystä eli se tulisi sovellettavaksi kaikkiin tartuntatauteihin. Lakiehdotusta ei ole siten arvioitava yksin nyt meneillään olevan pandemian näkökulmasta.
(4) Pakollista terveystarkastusta koskevat säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain 7 §:n 3 momentissa turvatun henkilökohtaisen koskemattomuuden kannalta (PeVL 30/2010 vp, s. 8/I). Velvollisuus osallistua terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin rajoittaa myös henkilön itsemääräämisoikeutta (ks. PeVL 12/2003 vp, s. 2, PeVL 64/2002 vp, s. 2—3, PeVL 39/2001 vp, s. 2/I). Valiokunnan käytännössä itsemääräämisoikeuden on katsottu kiinnittyvän useisiin perusoikeuksiin, erityisesti perustuslain 7 §:n säännöksiin henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta sekä perustuslain 10 §:n säännöksiin yksityiselämän suojasta (PeVL 2/2021 vp, s. 5, PeVL 48/2014 vp, s. 2/II). Säännöksen mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Henkilön velvollisuus antaa terveydentilaa koskevia tietoja merkitsee puuttumista perustuslain 10 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattuun yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan (PeVL 12/2003 vp, s. 2).
(5) Perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttuvina toimenpiteinä on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty esimerkiksi henkilönkatsastuksia esimerkiksi DNA-, veri- tai virtsanäytteiden ottamiseksi ja muita henkilöön käypiä tutkimuksia, kuten geneettisiä ja oikeuslääketieteellisiä tutkimuksia, päihde- ja huumetestejä samoin kuin yleisimpiä terveystarkastuksia (ks. esim. PeVL 38/2013 vp, s. 4, PeVL 4/2013 vp, s. 3, PeVL 16/2010 vp, s. 2—4, PeVL 31/2008 vp, s. 3, PeVL 48/2006 vp, s. 6, PeVL 12/2006 vp, s. 2, PeVL 5/2006 vp, s. 5, PeVL 30/2005 vp, s. 6, PeVL 28/2004 vp, s. 3—4, PeVL 10/2004 vp, s. 2—3, PeVL 36/2002 vp, s. 3—4, PeVL 39/2001 vp, s. 2). Sääntely pakollisesta terveystarkastuksesta (PeVL 64/2002 vp, s. 3) ja velvollisuudesta osallistua erilaisiin huumausaine- tai päihdetesteihin (PeVL 31/2008 vp, s. 3, PeVL 9/2007 vp, s. 8—9, PeVL 12/2006 vp, s. 2, PeVL 28/2004 vp, s. 3—4, PeVL 10/2004 vp, s. 2—3, PeVL 36/2002 vp, s. 3—4) on ollut merkityksellistä myös perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan kannalta.
(6) Hallituksen esityksen tavoitteena on selkeyttää nykyistä pakolliseen terveystarkastukseen liittyvää sääntelyä aluehallintoviraston toimivallan osalta (s. 14). Ehdotettu sääntely soveltuu muihinkin tilanteisiin kuin toisesta valtiosta Suomeen saapumiseen. Esityksen perusteluissa tarkastellaan kuitenkin verraten runsaasti nimenomaan maahantuloon ja sen edellytyksiin kohdistuvaa sääntelyä ja siihen liittyviä kysymyksenasetteluja (ks. jaksot 2.1.5—2.1.7). Perustuslakivaliokunta on pitänyt sinänsä mahdollisena säätää Suomeen saapuvia henkilöitä koskevista vaatimuksista, joilla pyritään estämään koronaviruksen leviämistä Suomeen ulkomailta tulevien henkilöiden mukana (PeVL 32/2020 vp). Myös maahantuloon kytkeytyviä rajoituksia on kuitenkin arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa tietyn perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta valiokunnan kutakin perusoikeutta koskevaan käytäntöön huomiota kiinnittäen.
(7) Perustuslakivaliokunnan mukaan väestön terveyden ja ihmisten elämän suojeleminen on epäilemättä perusoikeusjärjestelmän kannalta erittäin painava peruste. Perustuslakivaliokunnan mukaan myös terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen esimerkiksi pandemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (PeVM 2/2020 vp, s. 4—5, PeVM 3/2020 vp, s. 3, PeVM 7/2020 vp, s. 4, PeVM 9/2020 vp, s. 4). Sääntelyn tavoitteelle on siten osoitettavissa hyväksyttävät perusteet.
Pakolliset terveystarkastukset
(8) Tartuntatautilain 16 §:n mukaan aluehallintovirasto voi päättää, että 14 ja 15 §:n mukaiseen terveystarkastukseen osallistuminen on pakollista, jos se on yleisvaarallisen tartuntataudin tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi välttämätöntä.
(9) Aluehallintovirasto voi siten päättää, että terveystarkastus on pakollinen kunnan järjestäessä 14 §:n nojalla yleisiä — eli useisiin henkilöihin kohdistuvia — terveystarkastuksia tartuntatautien ehkäisemiseksi. Samoin aluehallintovirasto voi päättää, että terveystarkastus on pakollinen, jos aluehallintovirasto 15 §:n nojalla määrää järjestettäväksi toimialueensa jollakin paikkakunnalla tai tietyssä työpaikassa, laitoksessa, kulkuneuvossa tai vastaavassa paikassa oleskeleville terveystarkastuksen yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Myös tällaiset terveystarkastukset voivat säännöksen sanamuodon ja tarkoituksen mukaan kohdistua useisiin henkilöihin.
(10) Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyt tartuntatautilain 14, 15 ja 16 § mahdollistavat pakollisen terveystarkastuksen kohdistettavaksi kaikkiin säännösten kohteena oleviin terveystarkastukseen osallistuviin ja siis myös useisiin henkilöihin. Tartuntatautilain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei myöskään rajoiteta pakolliseen terveystarkastukseen 16 §:n nojalla määrättäviä eikä edellytetä yksilökohtaista harkintaa aluehallintoviraston päätöksenteon perusteena (HE 13/2016 vp, s. 38). Valiokunnan mielestä pakollista terveystarkastusta koskeva päätös voi jo voimassa olevan lain 16 §:n nojalla kohdistua yksittäiseen tai useaan henkilöön, jos se on välttämätöntä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi. Pakollisen terveystarkastuksen henkilöllistä kohdetta määrittelevä lisäysehdotus 16 §:n 1 momenttiin ei siten muuta voimassa olevaa oikeustilaa. Aluehallintovirasto voi valiokunnan käsityksen mukaan jo voimassa olevan sääntelyn puitteissa määrätä pakollisen terveystarkastuksen tehtäväksi esimerkiksi lentoasemalla, satamassa, oppilaitoksessa tai tietyllä alueella. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan siihen, että aluehallintovirastot eivät ole käyttäneet mainittua toimivaltaa (s. 3 ja 26), vaikka tartuntataudin leviäminen on kiihtynyt. Valiokunnan mielestä on selvää, että lakiin perustuvaa toimivaltaa käytetään sen käytölle säädettyjen edellytysten täyttyessä. Julkisella vallalla on velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen (mm. perustuslain 19 §).
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua 16 §:n 1 momentin säännöstä ei voida siten pitää välttämättömänä sääntelyn selkeyttämiseksi. Perustuslaista ei kuitenkaan johdu suoranaista estettä ehdotetulle lisäykselle, joka toistaisi voimassa olevan lain sisältämän sääntelyn.
(12) Lakiehdotuksessa ei tarkemmin määritellä pakollisena toteutettavan terveystarkastuksen sisältöä ja laajuutta, koska ne määräytyvät perustelujen mukaan tartuntataudista riippuen lääketieteellisin ja epidemiologisin perustein (s. 5). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perustelujen mukaan henkilön nenänielusta otettavaa näytettä ei kuitenkaan voitaisi ottaa henkilön vastustaessa näytteenottoa, sillä siitä voisi aiheutua [lain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettua] merkittävää haittaa tutkittavalle (s. 38).
(13) Näytteen ottaminen voi puuttua merkittävällä tavalla perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja perustuslain 10 §:ssä määriteltyyn yksityiselämän suojaan, johon kuuluu muun muassa yksilön oikeus määrätä itsestään ja ruumiistaan (ks. esim. PeVL 15/2015 vp, s. 3 ja siinä viitattu käytäntö). Voimassa olevassa laissa tarkoitettu näytteenoton aiheuttama merkittävä haitta tutkittavalle on sinänsä perusteltu rajoitus. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että mikäli terveystarkastuksen pakollinen toteuttaminen yleisvaarallisen tartuntataudin tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi on 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämätöntä ja sen katsotaan lääketieteellisin ja epidemiologisin perustein välttämättä edellyttävän myös onnistunutta näytteenottoa henkilön nenänielusta, ei pelkästään perustelulausuman varaan ole mahdollista perustaa sanotunkaltaista ehdotonta rajausta pakollisen terveystarkastuksen toteuttamismenettelyyn. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarvittaessa tältä osin täydennettävä sääntelyä.
Kunnallisen itsehallinnon suoja
(14) Tartuntatautilain 14 §:ssä säädetään kuntien velvollisuudesta järjestää yleisiä terveystarkastuksia. Kohdennettuja terveystarkastuksia koskevassa 15 §:ssä ei ole säännöstä siitä, minkä tahon aluehallintovirasto voi päätöksessään määrätä järjestämään kohdennetun terveystarkastuksen. Muutettavaksi ehdotetun 16 §:n 1 momentin säännös edellyttää 14 ja 15 §:n sääntelyn soveltamista. Tartuntatautilain 9 §:n mukaan kunnan velvollisuutena on järjestää alueellaan tässä laissa tarkoitettu tartuntatautien vastustamistyö osana kansanterveystyötä siten kuin kansanterveyslaissa, terveydenhuoltolaissa ja tässä laissa säädetään. Lakiehdotuksessa lakiin lisättäisiin lisäksi toimivallan sääntelyn näkökulmasta ongelmaton 16 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan virkasuhteinen kunnan ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tartuntataudeista vastaava lääkäri voisi tehdä yksittäistä henkilöä koskevan päätöksen pakollisesta terveystarkastuksesta.
(15) Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä on täsmennettävä, mikäli tarkoituksena on velvoittaa nimenomaan kunnat järjestämään pakollisia kohdennettuja terveystarkastuksia hallituksen esityksessä tarkoitetussa laajuudessa.
(16) Perustuslakivaliokunta on kuntien itsehallintoa koskevassa vakiintuneessa käytännössä korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta on myös katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan. Sen mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa (ks. myös PeVL 16/2014 vp, s. 2/II). Rahoitusperiaate tulee sovellettavaksi myös, jos kunnilla jo oleviin lakisääteisiin tehtäviin kohdistetaan uutta lainsäädäntöä, joka vaikuttaa kunnan edellytyksiin suoriutua näistä uusista velvoitteista (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II).
(17) Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 1 §:n 1 momentin 19 kohdan mukaan mainittua lakia sinänsä sovelletaan käyttökustannuksiin myönnettävään valtionosuuteen sellaisiin kuntien tehtäviin (valtionosuustehtävä), joista säädetään tartuntatautilaissa.
(18) Valtionosuusjärjestelmä on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 29/2009 vp). Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan kunnille ja sairaanhoitopiireille säädettäisiin 16 §:n 2 momentissa uusi pysyvä tehtävä (s. 16). Valiokunnan myötävaikutuksella (PeVL 40/2014 vp) säädetyn valtionosuuslain 55 §:n 2 momentin mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä. Valiokunta on pitänyt sääntelyä merkityksellisenä arvioitaessa rahoitusperiaatteen asettamien vaatimusten täyttymistä (PeVL 15/2020 vp, s. 6). Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on varmistuttava, että hallituksen esityksen mukaisten uusien ja laajentuvien tehtävien rahoitus toteutuu rahoitusperiaatteen mukaisesti. Sääntelyä on tarvittaessa täydennettävä.
Yksityiselämän suoja
(19) Lakiehdotuksen 22 §:ssä säädetään yleisvaaralliseen tai valvottavaan tartuntatautiin sairastuneen ja sairastuneeksi perustellusti epäillyn sekä tällaiseen tautiin altistuneen tai perustellusti altistuneeksi epäillyn velvollisuudesta antaa asiaa selvittävälle terveydenhuollon ammattihenkilölle nimensä, syntymäaikansa tai henkilötunnuksensa, yhteystietonsa, tieto kotikunnastaan sekä mahdollisesta muusta oleskelupaikastaan sekä muut tartuntataudin leviämisen estämiseksi tarvittavat välttämättömät tiedot.
(20) Voimassa olevan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn 22 §:n mukaan yleisvaaralliseen tai valvottavaan tartuntatautiin sairastuneen ja sairastuneeksi perustellusti epäillyn henkilön on ilmoitettava asiaa selvittävälle lääkärille tartuntataudin leviämisen estämiseksi käsityksensä tartuntatavasta, -ajankohdasta ja -paikasta sekä niiden henkilöiden nimet, jotka ovat voineet olla tartunnan lähteenä tai saada tartunnan. Nyt ehdotetun 22 §:n 2 momentti vastaa voimassa olevaa 22 §:ää muutoin, mutta tietoja tulisi ehdotetun säännöksen mukaan luovuttaa asiaa selvittävälle terveydenhuollon ammattihenkilölle.
(21) Hallituksen esityksen perustelujen mukaan ehdotetun 22 §:n mukaiset tiedot rekisteröidään tapauksesta riippuen joko potilasasiakirjoihin tai niistä muodostetaan tartuntatautilain 39 §:ssä tarkoitettu tapauskohtainen rekisteri. Tietyissä tilanteissa tietoja ilmoitetaan myös tartuntatautilain 32 §:ssä tarkoitettuun tartuntatautirekisteriin (s. 30).
(22) Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.
(23) Perustuslakivaliokunnan mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4—5).
(24) Lakiehdotuksen 22 §:n mukainen velvollisuus tietojen luovuttamiseen muodostaa samalla asiaa selvittäville terveydenhuollon ammattihenkilöille tiedonsaantioikeuden, joka koskee myös tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja terveystietoja (ks. esim. PeVL 4/2021 vp).
(25) Lakiehdotuksen 22 §:n piiriin kuuluvia paikka- ja oleskelutietoja on pidettävä myös henkilötietojen suojan perusoikeuden kannalta merkittävinä. Unionin tuomioistuin on katsonut, että liikenne- ja paikkatietojen kokonaisuus voi mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen niiden henkilöiden, joiden tietoja on säilytetty, yksityiselämästä, kuten elämäntavoista, vakituisista tai väliaikaisista oleskelupaikoista, päivittäisestä tai muusta liikkumisesta, tekemisestä sekä näiden henkilöiden sosiaalisista suhteista ja heidän sosiaalisesta ympäristöstään (C-203/15, Tele 2 Sverige ym., kohta 99, ks. myös C-293/12 ja C-594/12, Digital Rights Ireland, 27 kohta).
(26) Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään, ja sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40).
(27) Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely on osin avointa. Ehdotetun 22 §:n 1 momentin mukainen tietojenantovelvollisuus kattaa erikseen luetteloitujen tietojen lisäksi myös muut tartuntataudin leviämisen estämiseksi tarvittavat välttämättömät tiedot. Valiokunta korostaa esityksen perusteluissakin mainittua lähtökohtaa, että velvollisuus tietojen antamiseen voi koskea vain tartuntataudin leviämisen estämisen kannalta välttämättömiä tietoja. Tietoja pyytävän tahon on kyettävä osoittamaan, että tietojen antaminen on välttämätöntä nimenomaan tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Välttämättömyysedellytyksen tulee rajoittaa kussakin tapauksessa annettavia tietoja sekä laadultaan että määrältään.
(28) Perustuslakivaliokunnan mielestä merkitystä arviossa on kuitenkin myös sillä, että velvollisuuden rikkomista ei säädettäisi rangaistavaksi, vaikka oikeudellisen velvollisuuden laiminlyönnillä voi sinänsä olla muitakin seurauksia.
(29) Tartuntatautilain 4 luvun sääntely tartuntatautien ilmoittamisesta, tietojen luovuttamisesta ja rekistereistä on sinänsä säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 11/2016 vp). Valiokunta on kuitenkin sittemmin arvioinut olennaisesti uudestaan henkilötietojen suojan valtiosääntöisiä reunaehtoja (PeVL 14/2018 vp). Lisäksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen soveltaminen on alkanut vuonna 2018, ja EU:n tuomioistuin on antanut henkilötietojen suojaa koskevia merkittäviä ratkaisuja. Valiokunnan mielestä ehdotettu 22 § voidaan perustuslain estämättä säätää. Ottaen huomioon erityisesti nyt säädettävän 22 §:n luonteen pysyvänä sääntelynä valiokunta painottaa kuitenkin tarvetta arvioida jatkossa valtioneuvoston toimesta tartuntatautilain 4 luvun sääntelyn kokonaisuutta.