Taustaa

(1) Puolustusministeriö valmisteli vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetun lain (556/2007) muutosta koskevan hallituksen kiireellisessä valmistelussa keväällä 2022. Hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä puolustusvaliokunta arvioi myös ampumaratojen tilannetta Suomessa. 

(2) Valiokunnan edellä mainitusta esityksestä kuulemien asiantuntijoiden mukaan Suomessa tulisi tavoitella ainakin noin 1 000 ampumaradan kokonaismäärää, jotta eri viranomaisten, vapaaehtoisen maanpuolustuksen ja eri harrastajaryhmien toiminta voidaan turvata kestävällä tavalla. Tämä vaatii lainsäädännön ja ohjeistuksen ajantasaistamista ja selkeyttämistä sekä viranomaisten koulutusta, mukaan lukien hallinto-oikeudet ja maakuntien liitot, luvanhakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi. Ampumaratojen ympäristölupien hakemiseen tarvittaisiin myös taloudellista tukea, samoin ympäristölainsäädännöstä ja -luvista aiheutuviin kustannuksiin ratoja ylläpitäville tahoille. 

(3) Valiokunta totesi mietinnössään pitävänsä erittäin tärkeänä, että Suomen ampumaratojen kokonaistilannetta ja kehittämisnäkymiä aletaan pikaisesti selvittämään. Valiokunnan mietintöön sisältyi lausumaehdotus, jossa edellytetään, että valtioneuvosto antaa vuoden 2022 loppuun mennessä selvityksen Suomen ampumaratojen kokonaistilanteesta. Selvityksessä tulee tarkastella myös sitä, miten ampumaratojen määrää saataisiin Suomessa lisättyä nykytasosta ympäristönäkökulmat asianmukaisesti huomioiden. 

(4) Tällainen selvitys on eduskunnalle annettu vuoden 2022 lopussa. Selvityksessä todetaan, että sen laadintaan ovat osallistuneet puolustusministeriön lisäksi sisäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, ympäristöministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, Pääesikunta, Logistiikkalaitoksen esikunta sekä Maanpuolustuskoulutusyhdistys. Lisäksi valmistelun aikana on kuultu myös Suomen ampumaurheiluliittoa. Valiokunta pitää erittäin hyvänä sitä, että valmistelu on tehty poikkihallinnollisesti, sillä ampumaratoihin liittyvät kysymykset eivät koske ainoastaan puolustushallinnon toimialaa. 

(5) Kokonaisarviona selvityksestä valiokunta toteaa, että se on perusteellinen ja hyvin laadittu asiakirja. Selvityksessä on valiokunnan mielestä hyvin arvioitu myös ampumaratojen laajempaa yhteiskunnallista merkitystä (s. 3—4). Viranomaisten tarpeiden täyttämisen lisäksi selvitys nostaa esiin turvallisuuden lisääntymisen, ympäristönsuojelunäkökohdat ampumatoiminnan ollessa keskitetty tietyille alueille, yhteisöllisyyden lisääntymisen sekä taloudellisen tehokkuuden lisääntymisen.  

Ampumaradan määritelmä ja nykytilanne

(6) Ampumaratoja koskevaa sääntelyä on tarkistettu vuonna 2014, jolloin kokonaisuudistuksella (763/2015) päivitettiin autonomian ajalta olevaa sääntelyä. Hallintovaliokunta totesi hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 48/2014 vp — HE 20/2014 vp) pitävänsä tärkeänä, että Suomessa huolehditaan riittävän kattavasta ampumarataverkostosta. Valiokunta katsoi myös, ettei ampumaratojen perustamista tule millään tavalla nykyisestä vaikeuttaa, sillä metsästäminen, urheiluammunta ja reserviläistoiminta edellyttävät asianmukaisia harjoittelupaikkoja.  

(7) Ampumaradalla tarkoitetaan sisällä olevaa tilaa tai ulkona olevaa aluetta, joka on ampuma-aseella maaliin ampumista varten. Luvan ampumaradan perustamiseen ja ylläpitämiseen (ampumaratalupa) antaa ja peruuttaa Poliisihallitus. Ampumaratalain (763/2015) 12 §:n mukaan maakunnan liiton tulee laatia ja pitää ajan tasalla kehittämissuunnitelmaa, jossa esitetään arvio maakunnallisten ampumaurheilukeskusten sekä muiden ampumaratojen riittävästä määrästä ja niiden sijoitustarpeesta maakunnassa. Suunnitelmaa tulee hyödyntää selvitysaineistona alueiden käytön suunnittelussa, ja sitä laadittaessa tulee kuulla keskeisiä metsästys- ja ampumaurheiluorganisaatioita. 

(8) Saadun selvityksen mukaan Puolustusvoimien ratoja on Suomessa 36. Ne eivät sijoitu maantieteellisesti tasaisesti koko valtakunnan alueelle. Siviiliratoja on käytössä noin 670 kappaletta eri puolilla Suomea. Suomessa siviiliratojen määrä on vähentynyt merkittävästi viimeisten 20—30 vuoden aikana, sillä vielä 1990-luvulla Suomessa oli arviolta 2 000—2 500 ampumarataa. Vertailun vuoksi: Ruotsissa ampumaratoja on noin 3 000. Suomessa ampumaratoja ylläpitävät monesti harrastusjärjestöt: metsästys- ja ampumaseurat, reserviläisyhdistykset ja monin paikoin myös riistanhoitoyhdistykset. Samoilla radoilla harjoittelevat sekä metsästäjät että reserviläiset.  

(9) Selvityksessä todetaan, että 670 siviiliampumaradasta ainoastaan 290 radalla on voimassa oleva ympäristölupa. Näin ollen noin puolet Suomen ampumaradoista on ympäristöluvan osalta epäselvässä tilanteessa. Selvityksessä todetaan, että ajanpuutteen vuoksi ei ollut mahdollista selvittää sitä, miksi radoille ei ole haettu ympäristölupia. Yksi mahdollinen selittävä tekijä nykytilanteelle on ratoja ylläpitävien omistajien huoli ennakoimattomasta ympäristölupamenettelystä. Selonteossa todetaan, ettei ympäristölupatilanteen epäselvyyttä voi pitää hyvänä. Valiokunta korostaa, että niiden ratojen osalta, joiden ympäristöluvat eivät ole kunnossa, on aloitettava ilman viiveitä toimenpiteet, joilla lupa-asiat saadaan asianmukaiseen kuntoon.  

(10) Saadun selvityksen mukaan kaikkien ampumaratojen ympäristölupien saattaminen ajan tasalle edellyttää lisärahoitusta. Vuosille 2023—2025 arvioitu lisärahoitustarve on noin 1,6 miljoonaa euroa, ja hankkeen jatkaminen ja kaikkien ampumaratojen ympäristöluvituksen saattaminen ajan tasalle maksaa vuosina 2026—2027 0,8 miljoonaa euroa.  

Turvallisuusympäristön muutoksen vaikutukset ampumaratatoimintaan

(11) Selvityksessä todetaan, että Suomen tulee pitää huolta uskottavasta kansallisesta puolustuksesta ja sen riittävästä resursoinnista. Asevelvollisuus, koulutettu reservi, koko maan puolustaminen ja korkea maanpuolustustahto ovat Suomen perustana jatkossakin. Asevelvollisten valmiutta maanpuolustukseen ylläpidetään jatkuvalla harjoittelulla. Valiokunta painottaa edellä todettuja tekijöitä Suomen puolustusjärjestelmän keskeisinä peruspilareina. 

(12) Valiokunta toteaa, että Ukrainan sodan alkamisen jälkeen Puolustusvoimien harjoitustoimintaa on merkittävästi lisätty. Puolustusvoimien kertausharjoituksissa koulutetaan merkittävästi aiempaa enemmän reserviläisiä (noin 30 000 vuodessa). Lisäksi lisääntynyt koulutustoiminta näkyy Puolustusvoimien vapaaehtoisissa harjoituksissa sekä vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen harjoituksissa. Kaikkiin edellä mainittuihin reservin harjoituksiin sisältyy pääsääntöisesti ampumaradalla tapahtuva rynnäkkökivääriammunta. Kasvanut reservin harjoitustoiminta on kasvattanut merkittävästi Puolustusvoimien ampumaratojen käyttöastetta, jolloin taas maanpuolustusjärjestöjen käyttömahdollisuudet ovat kaventuneet. 

(13) Ampumarataselvityksessä todetaan, että myös Suomen tuleva Nato-jäsenyys tulee lisäämään harjoitustoimintaa Suomessa. Ulkomaisia joukkoja harjoittelee yhä useammin Suomessa yhdessä suomalaisten asevelvollisten kanssa. Tämä aiheuttaa tarpeen laajentaa joukkojen harjoittelumahdollisuuksia eri puolilla maata. Ulkomaisten joukkojen harjoittelu voi olla lyhyt- tai pitkäkestoista käsittäen monipuolisia kovapanosammuntoja yksittäisen taistelijan rata-ammunnoista raskaiden aseiden taisteluammuntoihin. 

(14) Edellä todettuun viitaten valiokunta korostaa, että ampumatojen käyttöasteet jäävät pysyvästi aiempaa merkittävästi korkeammalle tasolle. Tätä taustaa vasten ampumaratojen määrän kasvattaminen nykytasosta on ehdottoman välttämätöntä maanpuolustuksen toimintaedellytysten varmistamiseksi.  

Ympäristönäkökohtien huomiointi ampumaratojen kehittämisessä

(15) Ampumaradan toiminnasta aiheutuu ympäristövaikutuksia paitsi itse ampumasuorituksesta myös radan rakentamisesta ja ylläpidosta. Vaikutukset ovat joko suoria tai välillisiä. Suoria ja keskeisiä vaikutuksia ovat esimerkiksi melu ja vaikutukset maaperään ja mahdollisesti pohjaveteen, ja välillisiä esimerkiksi liikenteen päästöt. Lyijy on ampumaradoilla merkittävä haitta-aine. Se aiheuttaa jo hyvin pieninä pitoisuuksina haitallisia vaikutuksia niin eliöihin kuin kasveihin muun muassa lisääntymisen ja kasvun heikentymisenä.  

(16) Vuonna 2014 julkaistiin Puolustusvoimien ja Suomen ympäristökeskuksen yhteistyönä laatima ampumaratojen parhaan käyttökelpoisen tekniikan BAT-opas 2, jonka oli määrä yhtenäistää ympäristölupien vaatimustasoa, parantaa ympäristönsuojelun tasoa, kehittää ampumaratojen ympäristönsuojelun kustannustehokkuutta, luoda paremmat edellytykset tapauskohtaisten olosuhteiden huomioimiselle sekä vähentää turhia tai virheellisiä investointeja. 

(17) Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan BAT-opas on kehittänyt merkittävästi ympäristöriskien arviointia ja luvan myöntämisen edellytyksiä. Erityisen arvokas opas on ollut paitsi luvanhakijoille myös niille pienille kunnille, joilla ei välttämättä ole mitään kokemusta ampumaratojen ympäristöluvituksesta. Valiokunta korostaa, että keskeisen tärkeää on ympäristölupaprosessien yhdenmukaistaminen ja aidosti samanlaisten kriteerien käyttö eri puolilla maata. Yksittäiselle lupaviranomaiselle saattaa tulla virkauran aikana vain yksi ampuratojen ympäristölupaa koskeva asia. Tämä on taas voinut johtaa turhien selvitysten pyytämiseen ja hitaaseen käsittelyprosessiin. Ampumarataselvityksessä todetaan, että luvittamismenettelyiden keskittäminen vain tiettyjen viranomaisten käsiteltäviksi saattaisi olla ratkaisu tämän tyyppisiin ongelmiin. Valiokunta yhtyy tähän arvioon. 

EU:n lyijyasetuksen vaikutukset reserviläistoimintaan

(18) Valiokunta käsitteli kattavasti EU:n lyijyasetuksen vaikutusta vapaaehtoiselle maanpuolustukselle (ks. PuVM 3/2022 vp, kpl 21—32). Niin sanottu lyijy II -rajoitus on parhaillaan valmistelussa komissiossa, ja se kattaa lyijyhaulien muualla kuin kosteikkoalueilla tapahtuvan käytön lisäksi myös lyijyn käyttöä muissa ammustyypeissä (luodeissa) sekä kalastusvälineissä. 

(19) Jäsenvaltioille on säädetty EU-asetuksissa mahdollisuus poiketa säädöksien sisältämistä vaatimuksista, jos se on tarpeen maanpuolustuksen tarpeiden vuoksi. Poikkeusperusteista ja poikkeusperusteisesta menettelystä säädetään kansallisesti tarkemmin vastikään uusitulla ns. puolustuspoikkeusasetuksella (VnA 217/2022 maanpuolustusta koskevista poikkeuksista kemikaalilainsäädännön soveltamisessa). 

(20) Ampumarataselvityksessä todetaan, että puolustuspoikkeusasetukseen ei ole erikseen kirjattu REACH-asetuksen mukaisia rajoituksia, mutta kemikaalilain 3 §:n 4 momentin nojalla puolustushallinnossa voidaan kuitenkin poiketa EU-asetusten tai kemikaalilain mukaisista vaatimuksista, jos poikkeaminen muutoin on maanpuolustuksen luonteen, tarkoituksen tai erityistehtävien vuoksi välttämätöntä. Tämän niin sanotun kaatomomentin voidaan tulkita kattavan myös REACH-asetuksen mukaiset rajoitukset. 

(21) Lyijyä sisältävien ammusten käyttö Puolustusvoimissa voi siis jatkua ennallaan niiltä osin kuin kyse on Puolustusvoimien ydintehtävistä, kuten varusmieskoulutuksesta, kertausharjoituksista, sotaharjoituksista ja kriisinhallinnasta. Jos vapaaehtoinen maanpuolustustoiminta rajataan lyijy II -rajoituksen poikkeusten ulkopuolelle, vaatii vielä kansallista arviointia, millainen vapaaehtoinen maanpuolustustoiminta ja -koulutus on niin kiinteä osa Suomen maanpuolustusta, että se on tulkittavissa välttämättömäksi kemikaalilain 3 §:n mukaisesti. Esimerkiksi kaiken Puolustusvoimien ja Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen julkisoikeudellisena hallintotehtävänä järjestämän ohjatun harjoittelun voidaan katsoa kuuluvan kyseiseen kategoriaan. Selvityksessä todetaan, että tällaisen poikkeuksen toimeenpano yksityisessä omistuksessa olevilla radoilla voi kuitenkin olla vaikeaa tai käytännössä mahdotonta, jos lyijykielto tulee laajasti voimaan. 

(22) Edellä todettuun viitaten valiokunta pitää erittäin tärkeänä komission kanssa käydyissä jatkoneuvotteluissa, että vapaaehtoisen maanpuolustuksen merkitys Suomen puolustusjärjestelmälle pystytään kuvaamaan tavalla, joka mahdollistaa myös jatkossa Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen ja sen jäsenjärjestöjen täysipainoisen toiminnan. 

Alueidenkäytön suunnittelu ja ampumaradat

(23) Ampumaratojen perustamisen kannalta ympäristölupien ohella suuri merkitys on alueidenkäytön suunnittelulla. Sen kautta määritetään uusien ampumaratojen käyttöön maa-alueita. Alueidenkäytön suunnittelusta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maankäytön suunnittelu jakautuu eritasoisiin suunnittelua ja rakentamista ohjaaviin välineisiin, joita ovat muun muassa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Valtioneuvosto päättää valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaan valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta. 

(24) Kaavoituksella voidaan huolehtia ampumarata-alueiden varaamisesta arvioiden samalla niistä aiheutuvat vaikutukset ja rajoitukset ympäröivään alueidenkäyttöön. Ampumaratojen aluevarauksia tehdään ampumaratojen merkittävyydestä riippuen maakuntakaavoissa ja/tai kuntakaavoissa. Maakuntakaavoitus kuuluu maakuntien liittojen toimivaltaan ja yleis- ja asemakaavoitus kuntien toimivaltaan. Puolustushallinnon ja maakuntien liittojen ja kuntien välisellä viranomaisyhteistyöllä on tärkeä merkitys ampumarata-alueita koskevia kaavoja laadittaessa. 

(25) Maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin vuonna 2019 kansallista turvallisuutta  koskeva      4 a §, joka tuli voimaan vuonna 2020. Pykälän mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan, väestönsuojelun sekä huoltovarmuuden edellyttämät kehittämistarpeet ja varmistettava, ettei niistä vastaavien tahojen toimintamahdollisuuksia heikennetä. Pykälä tulee ottaa huomioon kaikessa kaavoituksessa (HE 253/2018 vp, s. 45). Kaavoja laadittaessa on 4 a §:n lisäksi otettava huomioon myös muut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavojen sisältövaatimukset. 

Yhteenveto

(26) Valiokunta arvioi vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta antamassaan mietinnössä (PuVM 3/2022 vp) pitävänsä tärkeänä ampumaratojen määrän kasvattamista 1 000 ampumarataan. Valiokunta kiirehtii kaikkia niitä poikkihallinnollisia toimia, jotta tähän päämäärään päästään mahdollisimman nopeasti.  

(27) Valtakunnallisesti kattavan ampumarataverkoston kehittäminen on välttämätöntä, jotta turvallisuusviranomaisten, reserviläisten, metsästäjien, urheiluampujien ja muiden ampumatoimintaa harrastavien tahojen toiminta voidaan turvata kestävällä tavalla. Suomessa on luvallisia ampuma-aseita yli 1,5 miljoonaa ja luvanhaltijoita yli 430 000. Reserviläistoiminnassa keskeisen tärkeää on varmistaa kivääriratojen riittävä määrä eri puolilla maata.  

(28) Merkittävästi heikentynyt turvallisuustilanne on korostanut erityisesti reserviläiskoulutusta. Reserviläiskoulutuksessa keskeisen tärkeässä roolissa on reserviläisten ampumataidon ylläpitäminen. Suomen sodan ajan vahvuus on 280 000 henkeä, ja koulutettua reserviä on yhteensä noin 900 000 henkeä. Ampumataidon ylläpitämisessä korostuu Puolustusvoimien järjestämien kertausharjoitusten lisäksi myös vapaaehtoisen maanpuolustuksen kautta tapahtuva reserviläisten omaehtoinen ampumatoiminta. Tämä taas vaatii, että reserviläisillä on mahdollisuus eri puolilla maata ilman kohtuutomia matka-aikoja ja -kustannuksia ylläpitää ja kehittää ampumataitoaan. Valiokunta korostaa, että Suomen puolustusjärjestelmän uskottavuus on viime kädessä kiinni osaavasta ja koulutetusta reservistä. 

(29) Niistä toimenpiteistä, joilla 1 000 ampumaradan tavoitetilaan päästään, on luontevaa tehdä linjauksia seuraavassa hallitusohjelmassa. Valiokunta katsoo, että hallitusohjelmassa tulisi linjata ampumaratastrategian tai vastaavan asiakirjan laatimisesta, jonka kautta asetetaan selkeät tavoitteet ja keinot tahtotilaan pääsemiseksi. Työ on välttämätöntä tehdä poikkihallinnollisesti, mutta niin, että hankkeella on selvä johtovastuutaho. Lähtökohta kehitystyölle on valiokunnan mielestä hyvä, sillä eri hallinnonalat jakavat laajasti tarpeen parantaa kansallista turvallisuutta.  

(30) Ampumaratojen määrän lisääminen on valiokunnan mielestä mahdollista myös tehdä tavalla, jossa ympäristönsuojelulliset näkökohdat otetaan asianmukaisesti huomioon. Jatkotyössä on tärkeää myös varmistaa, että kaikilla käytössä olevilla ampumaradoilla on asianmukainen ympäristölupa. Ympäristölupaprosesseja on välttämätöntä oleellisesti nopeuttaa nykyisestä. Saadun selvityksen mukaan pahimmillaan lupaprosessit ovat kestäneet lähes 20 vuotta, ja luvitusprosessin kokonaiskustannukset ovat olleet hakijalle kohtuuttomia. Olemassa olevien ampumaratojen toiminnan laajentamisen luvitus kestää nykyään aivan liian pitkään, keskimäärin 2—3 vuotta.  

(31) Valiokunta toteaa, että haitallisista aineista aiheutuvia vaikutuksia voidaan parhaiten estää ampumaradan sijoituspaikan valinnalla ja suunnittelemalla alueen toiminta ja rakenteet siten, etteivät aineet leviä ympäristössä. Tavoitteena tulee olla ympäristön eri osien, maaperän sekä pinta- ja pohjaveden laadun säilyttäminen. Sijoituspaikkaa valittaessa on kiinnitettävä huomio päästöjen hallintamahdollisuuksiin. Koska vesi on haitallisten aineiden pääasiallinen kuljettaja, on pyrittävä välttämään ampumaratojen sijoittamista suoalueille, kosteikoille tai alueille, joissa pohjaveden pinta on lähellä maan pintaa. Lisäksi on vältettävä alueita, joissa mahdollisista päästöistä aiheutuisi haittaa erityistä suojelua vaativille kohteille, kuten luonnonsuojelu- ja pohjavesialueille. 

(32) Valiokunta korostaa lisäksi, että ampumaradoilla on huomattavaa yhteiskunnallista merkitystä. Tätä taustaa vasten ampumaratoja koskeva alueidenkäytön suunnittelu on tärkeää ottaa osaksi valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Ympäristöministeriön on tarkoitus käynnistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistaminen niiden ajantasaisuuden arviointiin perustuen, ja tässä yhteydessä voidaan arvioida ampumarataselvityksen esitykset. Valiokunta kiirehtii tämän tarkistamisprosessin käynnistämistä. 

(33) Valiokunta korostaa jatkotyössä maankäyttö- ja rakennuslain 4 a §:n merkitystä: "Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan, väestönsuojelun sekä huoltovarmuuden edellyttämät kehittämistarpeet ja varmistettava, ettei niistä vastaavien tahojen toimintamahdollisuuksia heikennetä." Riittävän kattavan valtakunnallisen ampumarataverkoston voidaan valiokunnan mielestä katsoa olevan osa kriittistä infrastruktuuria.  

(34) Mikäli valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja toisaalta maankäyttö- ja rakennuslain 4 a §:n soveltamisen tehostaminen eivät riittävästi paranna ampumaratojen tilannetta alueidenkäytön suunnittelussa, valiokunnan mielestä on tarpeen tarkastella myös mahdollisia lainsäädännöllisiä muutostarpeita. Esimerkiksi vuonna 2014 laadittu BAT-opas, niin hyödyllinen kuin se onkin ampumaratoja koskevan lainsäädännön soveltamisessa, ei ratkaise ympäristöluvituksen hitauteen ja raskauteen liittyviä kysymyksiä.