Yleistä

Puolustusvaliokunta käsittelee tässä lausunnossaan sekä ensi vuoden puolustushallintoa koskevaa talousarvioesitystä että valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2016—2019. 

Sipilän hallitusohjelman ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevassa osiossa todetaan, että Suomen puolustus perustuu yleiselle asevelvollisuudelle ja koko maan puolustamiselle. Puolustuksen uskottavuudesta huolehditaan kaikissa olosuhteissa. Suomi ylläpitää laaja-alaisesti keskeisiin sotilaallisiin suorituskykyihin liittyvää kansallista teknologista osaamista sekä riittävää huoltovarmuutta ja puolustusteollisuutta. Hallitus korottaa puolustusmäärärahoja parlamentaarisen selvitysryhmän raportin (Puolustuksen pitkän aikavälin haasteet, 2014) esityksen mukaisesti. Ryhmän esittämä lisämääräraha materiaalibudjettiin on vuonna 2016 noin 50 miljoonaa euroa, ja vuoteen 2020 mennessä asteittain 150 miljoonaa euroa indeksikorotusten lisäksi. Korotukset toteutetaan siten, että vuonna 2017 korotus on 80 miljoonaa, vuonna 2018 110 miljoonaa, vuonna 2019 130 miljoonaa ja vuonna 2020 150 miljoonaa euroa. 

Hallitus varmistaa kertausharjoitusten riittävän määrän. Lisäksi vapaaehtoisten harjoitusten ja reservin omaehtoisen koulutuksen edellytykset turvataan. Ohjelmassa todetaan edelleen, että Suomi jatkaa aktiivista osallistumistaan kansainväliseen kriisinhallintaan. 

Puolustusvoimauudistus ja puolustuksen pitkän aikavälin haasteet

Valiokunta toteaa, että puolustushallinnossa käynnistettiin vuonna 2012 puolustusvoimien laaja uudistaminen. Uudistuksen tavoitteena oli Suomen puolustuskyvystä huolehtiminen ja pysyvien kustannussäästöjen aikaansaaminen. Uudistuksella puolustusvoimat sopeutettiin pieneneviin ikäluokkiin ja kasvaviin kustannuspaineisiin. Uudistuksen lähtökohtia olivat puolustusvoimien nykyisten lakisääteisten tehtävien jatkuminen, yleisen asevelvollisuuden toimivuuden varmistaminen sekä puolustusperiaatteen kehittäminen alueellisen puolustuksen pohjalta. Puolustusvoimauudistusta jouduttiin rahoittamaan puolustusmateriaalihankintojen kustannuksella. 

Valiokunta toteaa, että puolustusvoimauudistuksen rakenteelliset muutokset on nyt toteutettu. Puolustusvoimauudistuksen rakenteellisilla ratkaisuilla tavoitellaan vuositasolla noin 130—135 miljoonan euron pysyviä menosäästöjä vuodesta 2016 alkaen. Vaikka puolustusvoimauudistuksen toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ollaankin saavuttamassa, on pidemmän aikavälin suurimpana haasteena rahoituksen riittämättömyys puolustusvoimien tulossa oleviin suuriin materiaali-investointeihin. Valiokunta huomauttaa, että Laivue 2020 ‑hankkeen arvioidaan maksavan noin 1,2 miljardia euroa, Hornet-torjuntahävittäjien korvaamisen hintahaarukka on puolestaan 6—10 miljardia euroa. Näitä hankintoja ei voi sisällyttää normaaliin hankintabudjettiin, vaan niitä varten tarvitaan erillisrahoitus.  

Vuoden 2016 talousarvioesitys puolustushallinnon osalta

Ensi vuoden puolustusbudjetti on 2 519 miljoonaa euroa, joka on noin 1,37 prosenttia bruttokansantuotteesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimat on vuoden 2015 aikana kyennyt palauttamaan vuosien 2012—2014 hiljaiselon jälkeen toimintansa — kertausharjoitukset, maastovuorokaudet, lentotunnit ja alusvuorokaudet — tehtävien ja suorituskykyisten joukkojen tuottamisen edellyttämälle tasolle. Vuodelle 2016 suunniteltu taso on varusmieskoulutuksessa 35 maastovuorokautta, 18 000 koulutettua reserviläistä, 8 800 Hornet-lentotuntia (alustava suunnitelma 8 900), 1 600 NH 90 -helikopterituntia (1 850) sekä 1 300 alusvuorokautta (1 400).  

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että näistä jo tingityistä tavoitteista pidetään kiinni. Suomen puolustusjärjestelmän uskottavuus vaatii riittävää resursointia materiaalihankintoihin ja toimintamenoihin. Kokonaisuus ei ole uskottava, mikäli nämä puolustusjärjestelmän tukijalat eivät ole tasapainossa. Valiokunta toteaa, että esimerkiksi ilmavoimien osalta aiemmin tehdyt leikkaukset ovat johtaneet siihen, että ilmavoimille on kertynyt koulutusvelkaa yli 2 700 Hornet-lentotuntia. Tämän vajeen kiinni kurominen on mahdotonta nykyisellä toimintamenokehyksellä. 

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, että määrällisten tavoitteiden saavuttamisen lisäksi tulee varmistaa, että myös joukkotuotannolle asetetut laadulliset tavoitteet täytetään. Yksi keskeinen tekijä laadukkaan reservin muodostamisessa on kantahenkilökunnan käytettävyys varusmies- ja reserviläisharjoituksissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tiukassa taloustilanteessa esimerkiksi sopimussotilaiden tehtäviä ei täytetä suunnitellusti ja ylityökorvauksista voidaan joutua säästämään. Tämä säästölinja voi valiokunnan arvion mukaan johtaa tilanteeseen, jossa numeeriset tavoitteet kyllä saavutetaan, mutta muodostuva reservi ei kaikin osin täytä korkeita laatuvaatimuksia. Saadun selvityksen mukaan vuoden 2016 suhteen varusmies- ja reserviläiskoulutuksessa saavutetaan niin määrälliset kuin laadullisetkin tavoitteet. Valiokunta ilmaisee huolensa vuosien 2017—2019 näkymistä. Yhä kasvavat menopaineet toimintamenopuolella voivat näinä vuosina johtaa tilanteeseen, jossa myös varusmiesten koulutuksesta ja kertausharjoituksista joudutaan taas säästämään. 

Toimintamenosäästöt vuonna 2016

Puolustusvoimien toimintamenoihin on kohdistettu vuodelle 2016 yhteensä noin 13,6 miljoonaa euroa enemmän säästöjä kuin vuoden 2015 talousarviossa. Mikäli virastojen hallintomenoihin suunnattu yleinen toimintamenosäästö kohdistetaan kehyskauden lopulla puolustusvoimiin samalla periaatteella kuin vuoden 2016 talousarvioesityksessä, puolustusvoimien toimintamenomäärärahoihin kohdistuvien toimintamenosäästöjen yhteismäärä tulee olemaan vuonna 2019 noin 45 miljoonaa euroa suurempi kuin vuonna 2015. 

Puolustusvoimille suunnitellut menoleikkaukset ovat valiokunnan mielestä räikeässä ristiriidassa toimintaympäristön vaatimusten kanssa. Valiokunta näkee kiireellisinä kehittämiskohteina vuonna 2016 kyberpuolustuskyvyn sekä valmiuden tehostamiseen liittyvät toimenpiteet. Valiokunta on erityisen huolissaan siitä, että valmiuden tehostamiseen ei ole osoitettavissa riittävästi resursseja. Ilma- ja merivoimien valmius on valiokunnan arvion mukaan normaalioloissakin hyvä, mutta maavoimien nopean toiminnan valmius ei ole riittävällä tasolla.  

Puolustusvoimien materiaalinen valmius

Valiokunta toteaa, että materiaalihankintojen osuus kokonaisbudjetista on viimeisten vuosien aikana supistunut. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan materiaalisen kehittämisohjelman määrärahataso oli tarkoitus nostaa vuonna 2016 noin 650 miljoonan euron tasolle hallitusohjelmassa sovitun lisärahoituksen turvin. Puolustusmateriaaliin käytettävissä olevan rahoituksen taso tulee kuitenkin vuonna 2016 jäämään alle 600 miljoonaan euroon.  

Materiaalihankintojen osuus kokonaisbudjetista on noin 25 prosenttia. Tätä tasoa ei voida pitää riittävänä, jotta sodan ajan joukot (230 000) saadaan tyydyttävällä tavalla varusteltua 2020-luvulla, jolloin merkittävä määrä kalustoa vanhenee. Valiokunta korostaa, että materiaalihankinnoissa tavoitteena tulee olla se, että noin 1/3 puolustusbudjetista voidaan kohdistaa uushankintoihin. Tämä taso saavutettiin vuosina 1980—2012. Vuosina 2014 ja 2015 puolustusmateriaalihankintoihin oli mahdollisuus kohdentaa vain noin viidesosa budjetista, vuositasolla 420—430 miljoonaa euroa. 

Valiokunta pitää erittäin ongelmallisena, että ensi vuonna — ja myös jatkossa — toimintamenoja joudutaan rahoittamaan materiaalihankintojen kustannuksella. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että materiaalihankintojen tasokorotuksesta vuosille 2016—2020 merkittävä osa joudutaan kohdentamaan toimintamenopuolen vajeiden kattamiseen. Noin 1,86 miljardin toimintamenomomentin keskeiset menoerät ovat palkat, kiinteistömenot, kunnossapito ja varsinainen toiminta. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kaluston kunnossapitoon on vuonna 2016 suunniteltu käytettävän noin 300 miljoonaa euroa. Kunnossapidolle asetettuja vaatimuksia, laskentaperusteita ja priorisointia on selvitetty vuoden 2015 aikana. Laskelmien mukainen vuotuinen lisätarve kunnossapidon budjettiin on kymmeniä miljoonia euroja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan varaosavajeen kasvu ei vielä vuonna 2016 vaaranna toiminnan tasoa, mutta heikentää valmiutta. Saadun selvityksen mukaan puolustusministeriö on ohjeistanut puolustusvoimia vuosina 2017—2020 tasapainottamaan investointihankkeiden ja varaosahankintojen suhdetta siten, että välttämättömät varaosahankinnat voidaan varmistaa ja ettei kumulatiivista varaosavajetta synny enää vuosina 2017—2020.  

Edellä todettuun viitaten valiokunta toteaa, että ensi vuodelle tuleva 50 miljoonan euron lisäys materiaalibudjettiin joudutaan kohdentamaan puolustusmateriaalin ja johtamisjärjestelmien kunnossapitoon. Myös jatkonäkymät vuosille 2017—2019 ovat vaikeat. Suorituskykyjen ylläpitämiseksi rahoitusta on valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tarpeen kohdentaa puolustusmateriaalimomentilta toimintamenomomentille joka vuosi noin 78 miljoonaa euroa. Tämä syö merkittävän osan materiaalibudjetin tasokorotuksesta. 

Kansainvälinen puolustusyhteistyö ja kotimainen puolustusteollisuus

Valiokunta toteaa, että toimintaympäristön muutos ja kasvava taloudellinen keskinäisriippuvuus edellyttävät laaja-alaista puolustusyhteistyötä. Valiokunta korostaa, että Suomen kansainvälisen puolustusyhteistyön lähtökohtana on aina kansallisen puolustuksen tarpeet. Puolustusyhteistyön tulee vahvistaa Suomen kansainvälistä ja turvallisuuspoliittista asemaa. 

Valiokunta näkee, että suorituskykyjen kehittämisen kannalta Suomen on tärkeää olla mukana EU:n puolustusyhteistyön ja Nato-kumppanuuden syventämisessä, hakea pohjoismaisesta puolustusyhteistyöstä laaja-alaisesti hyötyjä ja ylläpitää tiiviitä kahdenvälisiä puolustuspoliittisia suhteita erityisesti Ruotsiin ja Yhdysvaltoihin. Valiokunta huomauttaa, että haettaessa ratkaisuja puolustusvoimien ajankohtaisiin rahoitushaasteisiin on syytä varoa kohdistamasta ylimitoitettuja odotuksia kansainväliseen yhteistyöhön ja siitä mahdollisesti saataviin kustannussäästöihin ja operatiivisiin hyötyihin. Puolustusyhteistyö on välttämätöntä Suomen suorituskykyjen kehittämiseksi, mutta se ei tuo sotilaallisia turvatakuita. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuoden 2011 puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi, jonka oli määrä avata eurooppalaisia puolustusvälinemarkkinoita avoimelle kilpailulle, ei ole ainakaan toistaiseksi saavuttanut sille asetettuja tavoitteita. Suomelle on pienenä puolustusmateriaalin tuottajamaana ensiarvoisen tärkeää, että puolustusteollista kilpailua koskevia säädöksiä tulkitaan unionimaissa samalla lailla. Unionimaiden puolustusvälinemarkkinoiden avaaminen ja materiaalihankkeiden tasapuolinen kilpailutus hyödyttäisivät valiokunnan arvion mukaan suomalaisen teollisuuden kilpailuasetelmaa. Valtioneuvoston on syytä seurata tarkasti sitä, että myös muissa maissa toimitaan direktiivin hengen mukaisesti.  

Valiokunta korostaa, että elinvoimainen kotimainen puolustusteollisuussektori on huoltovarmuuden kannalta keskeisen tärkeä tekijä. Sotilaallisessa huoltovarmuudessa on välttämätöntä säilyttää Suomessa puolustusvoimien suorituskykyjen ylläpidon ja kehittämisen kannalta oleelliset resurssit ja osaaminen. Tämä vaatii panostuksia myös tutkimus- ja kehitystoimintaan. 

Vapaaehtoinen maanpuolustustyö

Hallitusohjelman mukaisesti vapaaehtoisen maanpuolustuksen alalla työskentelevien järjestöjen ja yhteisöjen valtiolta saamiin tukiin kohdennetaan vuosina 2016—2020 viiden miljoonan euron säästö. Hallituksen esityksessä momentin määrärahan suuruudeksi ehdotetaan vuonna 2016 1,629 miljoonaa euroa, joka on noin 400 000 euroa pienempi summa kuin vuoden 2015 talousarviossa vapaaehtoisen maanpuolustustyön tukemiseen osoitettu määräraha. Tukitason leikkaus vaikuttaa kielteisimmin Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen (MPK) toimintaan, sillä kyseinen järjestö on saanut vuosittain yli 86 prosenttia puolustusministeriön myöntämistä valtionavustuksista. 

Ensi vuodelle esitetty valtionapuosuus MPK:lle on vain 1,4 miljoonaa euroa, ja leikkausta tämän vuoden tasoon tulisi 350 000 euroa. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tällä olisi dramaattinen vaikutus yhdistyksen toimintamahdollisuuksiin ensi vuonna. Jos valtionapuosuus jää jatkossakin ensi vuonna esitetylle tasolle, johtaa se saadun selvityksen mukaan organisaatiouudistukseen, irtisanomisiin ja koulutustarjonnan merkittävään supistumiseen. 

Valiokunta pitää MPK:n ja muiden vapaaehtoisen maanpuolustustyön kanssa toimivien järjestöjen tarjoamaa koulutustoimintaa erittäin kustannustehokkaana tapana täydentää reserviläisten osaamista. Vuonna 2014 puolustusvoimat tilasi MPK:lta noin 1,1 miljoonalla eurolla 250 kurssia, yhteensä 24 400 vuorokautta. Viimeksi vuoden 2015 talousarvion eduskuntakäsittelyn yhteydessä maanpuolustusjärjestöjen toiminnan tukemista koskevalle momentille lisättiin 150 000 euroa kohdistettuna Maanpuolustuskoulutusyhdistykselle. Puolustusvaliokunta esittää valtiovarainvaliokunnalle, että MPK:n valtionapuosuutta tarkistettaisiin myös nyt ylöspäin, jotta toiminnan jatkuvuus pystyttäisiin turvaamaan. 

Sotilaallinen kriisinhallinta

Hallitusohjelman julkisen talouden välttämättömiä sopeutustoimia koskevassa liitteessä todetaan, että Suomi vähentää osallistumistaan sotilaallisiin rauhanturvaoperaatioihin niin, että keskitytään Suomen kannalta merkityksellisimpiin ja vaikuttavimpiin operaatioihin. Hallituksen pidemmän aikavälin tavoite on, että Suomi osallistuisi nykyisten 13 operaation sijaan noin 5—7 sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon. Sotilaalliseen kriisinhallintaan osoitettuja määrärahoja supistetaan hallituskaudella siten, että suunniteltu säästö on vuonna 2016 viisi miljoonaa euroa, 10 miljoonaa euroa vuonna 2017 ja vuosien 2018—2019 säästöt ovat 15 miljoonaa euroa molempina vuosina.  

Vuonna 2016 sotilaallisen kriisinhallinnan kustannukset olisivat suunnitelmien mukaan noin 85,5 miljoonaa euroa jakautuen siten, että puolustusministeriön maksamat kalusto- ja hallintomenot ovat 36,5 miljoonaa euroa ja ulkoasiainhallinnon maksamat palkat puolestaan 49 miljoonaa euroa. Vuonna 2019 sotilaallisen kriisinhallinnan kokonaiskustannukset olisivat suunnitelmien mukaan alle 63 miljoonaa euroa. Valiokunta toteaa, että vuonna 2016 ei ole kohdennusvaraa käynnissä olevien operaatioiden merkittäviin muutoksiin tai mahdollisiin uusiin operaatioihin. Uudet tarpeet johtavat aina lisätalousarviomenettelyyn.  

Valiokunta toteaa, että kriisinhallintaoperaatiot tarvitsevat yhä enenevässä määrin erityisosaamista, jota myös Suomella on tarjota. Asiantuntija-, neuvonantaja- ja kouluttajatehtävät ovat kasvussa suhteessa perinteisiin kriisinhallintatehtäviin. Tästä hyvänä esimerkkinä on Suomen osallistuminen Syyrian kemiallisten aseiden tuhoamiseen puolustusvoimien erikoisosaamisella. 

Kriisinhallintaoperaatioiden suunniteltu kokonaisvahvuus on alkuvuonna 2016 noin 500 sotilasta ja laskee vuoden lopussa noin 270 sotilaaseen. Ilman mahdollisia uusia operaatioita kriisinhallintaosallistumisen kokonaistaso tippuu vuonna 2019 alle 100 hengen. Tämän tasoista osallistumista ei valiokunnan mielestä voi enää luonnehtia hallitusohjelman tavoitteen mukaiseksi "aktiiviseksi osallistumiseksi" — nykyinenkin suomalaissotilaiden määrä eri operaatioissa on pitkän aikavälin tarkastelussa liian alhainen. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus huolehtii kriisinhallintamäärärahojen riittävyydestä. 

Valiokunta huomauttaa Afganistanin osalta, että maan turvallisuustilanteen haurauden vuoksi kansainvälisen yhteisön sotilaallisen läsnäolon jatkamiselle on tarvetta, ja myös Suomeen kohdistuu odotuksia jatkaa operaatiossa vuoden 2016 jälkeen. Valiokunta korostaa, että eduskunta tulee välittömästi kytkeä mukaan Suomen Afganistan-osallistumisen jatkamista koskeviin pohdintoihin. 

Yhteenveto

Valiokunta toteaa, että ensi vuoden ja koko vaalikauden budjettinäkymiä tarkasteltaessa puolustusvoimien rahoitustilannetta voidaan pitää vaikeana. Varusmiesten ja reserviläisten koulutus pystytään ensi vuonna viemään läpi suunnitellusti, mutta siitä eteenpäin näkymät ovat epäselvät. Puolustusvoimauudistuksen aikana puolustusvoimille kohdennetut lisäleikkaukset ja -velvoitteet sekä kustannustason nousu (palkat, tilahallinta, materiaalin kunnossapito ja johtamisjärjestelmät) ovat johtaneet tilanteeseen, jossa puolustusmateriaalia ei ole mahdollista hankkia tarvittavaa määrää. Suunniteltu tasokorotus hankintabudjettiin joudutaan pitkälti kohdentamaan toiminnan pyörittämiseen, erityisesti varaosien hankkimiseen. Valiokunta varoittaa, että jatkuessaan tämä kehitys johtaa Suomen puolustuskyvyn rapautumiseen. Uskottava puolustuskyky vaatii hyvin koulutettujen joukkojen ja korkean maanpuolustustahdon lisäksi riittävän modernia kalustoa.  

Valiokunta huomauttaa, että merkittävän lisähaasteen puolustushallinnolle aiheuttaa esitys sotilaseläkeiän nostosta kahdella vuodella tammikuussa 2017. Toteutuessaan esitys johtaa tarpeeseen lisätä rauhan ajan sotilasvirkojen määrää sadoilla henkilöillä. Valiokunta toteaa, että myöhemmin tällä vaalikaudella valmistuvassa puolustusselonteossa on käytävä perusteellisesti läpi kaikki ne tekijät, jotka vaikuttavat uskottavan puolustuskyvyn ylläpitämiseen 2020-luvulla ja sen jälkeen.