Yleistä

Suomen sotilaallisen puolustuskyvyn ylläpidon ensisijaisena päämääränä on muodostaa riittävä ennalta ehkäisevä kynnys sotilaallisen voiman käytölle ja sillä uhkaamiselle. Puolustusvoimien tulee kyetä vastaamaan sekä perinteisiin sotilaallisiin uhkiin että laaja-alaisempiin uhkiin. Laaja-alaisten uhkien torjunnassa korostuu tiivis viranomaisyhteistyö. 

Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa linjataan, että Suomi pitää huolen uskottavasta kansallisesta puolustuksestaan ja sen riittävästä resursoinnista. Suomen puolustuskyky perustuu yleiseen asevelvollisuuteen, koulutettuun reserviin, koko maan puolustamiseen ja korkeaan maanpuolustustahtoon. Toimintaympäristön kehitystä vastaavan puolustuskyvyn ylläpito ja sen kehittämisedellytykset varmistetaan turvaamalla puolustushallinnolle riittävät resurssit. Puolustuksen resursoinnissa noudatetaan puolustusselontekoa 2017. Hornet-kaluston suorituskyky korvataan täysimääräisesti, ja hankintasopimus solmitaan vuonna 2021. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että puolustusselonteon resurssilinjauksista pystytään pitämään kiinni, jotta puolustuksen pitkäjänteinen kehittäminen on mahdollista.  

Puolustusbudjetti ja HX-hankinta

Puolustusministeriön hallinnonalalle esitetään yhteensä 4 873 miljoonaa euroa vuonna 2021. Tästä on kehyksen piiriin kuuluvia menoja noin 4 300 miljoonaa euroa ja kehyksen ulkopuolisia arvonlisäveromenoja noin 565 miljoonaa euroa. Talousarvioesitys on noin 54 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2020. Lisäys johtuu lähinnä monitoimihävittäjähankinnan (HX) kustannuksista, joista ensimmäinen maksuerä (1,48 miljardia euroa) sisältyy vuoden 2021 talousarvioesitykseen. Puolustusvoimien toimintamenot pysyvät lähes ennallaan vuonna 2021. Kokonaisuutena HX-hankinnan hinta on 10 miljardia euroa vuosina 2021—2031. 

HX-hankkeelle osoitetulla rahoituksella hankitaan hävittäjät, niiden moottorit, tarvittavat varaosat ja vaihtolaitteet, aseet ja ampumatarvikkeet, koulutusta ja teknillistä tukea, simulaattorijärjestelmät sekä pienempiä hankintakokonaisuuksia. Lisäksi monitoimihävittäjien käyttöönotto edellyttää turvallisuushankintoja sekä runsaasti toimitila-, alue-, tietosuoja- ja turvarakentamista ja suunnittelua, jotka myös rahoitetaan kyseisellä määrärahalla tai valtuudella. Valiokunta huomauttaa, että eduskunnan käsittelyssä oleva hallituksen esitys Puolustuskiinteistöjen perustamisesta (HE 31/2020 vp) vaikuttaa merkittävästi siihen, miten puolustushallinnon käytössä olevia kiinteistöjä tullaan jatkossa kehittämään. 

Uusien monitoimihävittäjien käyttö- ja ylläpitokustannukset katetaan puolustusbudjetin sisältä ilman lisärahoitusta. HX-kaluston käyttöön ja ylläpitoon saa tehtyjen linjausten mukaan mennä enintään 10 prosenttia puolustusbudjetista, saman verran kuin Hornet-kaluston ylläpito nyt maksaa. 

Bruttokansantuotevertailussa Suomen ensi vuoden puolustusbudjetti on 2,01 prosenttia, kansainvälisesti käytössä olevalla SIPRI-vertailulla 2,24 prosenttia. Kansainvälisesti puolustusmenoihin lasketaan mukaan myös sotilaseläkkeet, rajavartiolaitoksen sotilaallisen maanpuolustuksen menot sekä sotilaallisen kriisinhallinnan menoja. 

Puolustushaarojen tasapainoinen kehittäminen

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan monitoimihävittäjien suorituskyky on Suomen puolustusjärjestelmän keskeinen osa aina 2060-luvun alkuun asti. Suorituskyky integroidaan osaksi Puolustusvoimien valvonta- ja johtamisjärjestelmää, jolloin se tukee koko puolustusjärjestelmää tiedustelu-, valvonta- ja maalinosoituskyvyillä sekä reaaliaikaisella tiedonkäsittely- ja siirtokyvyllä. 

Valiokunta toteaa, että Suomen puolustus on 2020-luvulla poikkeuksellisessa tilanteessa, kun kahden puolustushaaran pääjärjestelmät poistuvat käytöstä lähes samanaikaisesti. Puolustusvaliokunta on johdonmukaisesti korostanut aiemmissa talousarvio- ja kehyslausunnoissaan, että meri- ja ilmavoimien hankkeet eivät saa vaarantaa maavoimien tasapainoista kehittymistä. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan näin ei ole käymässä. Puolustusvoimat on voimakkaasti panostanut maavoimien kehittämiseen 2010-luvulla (mm. Leopard 2A6 -panssarivaunut ja K-9-telatykit), ja seuraavien kymmenen vuoden aikana maavoimien varustamiseen on ilma- ja merivoimien strategisista suorituskykyhankkeista huolimatta käytettävissä noin 3 miljardia euroa. Valiokunta huomauttaa, että maavoimien pitkän aikavälin kehittämisessä 2030-luku tulee joka tapauksessa olemaan haasteellinen. Olemassa olevien pääjärjestelmien samanaikainen vanheneminen — esimerkiksi panssarintorjuntakalusto, tykistöaseet ja ampumatarvikkeet — edellyttää tällöin huomattavia investointeja. 

Puolustusvoimien perusbudjetin riittävyys ja JTS-säästöt

Valiokunta toteaa, että puolustusbudjetin merkittävästä noususta huolimatta Puolustusvoimien perusbudjetti ei tulevina vuosina juuri kasva ja toiminnallinen kehys säilyy tiukkana. Erityisongelma puolustushallinnolle on kaikkia hallinnonaloja sitova tuottavuustavoite, niin sanottu JTS-miljardi, josta merkittävä osa kohdistuu puolustushallinnon toimialalle. 

Tuottavuussäästötavoite kasvaa nykyisillä kohdennusperusteilla lähes 48 miljoonaan euroon vuonna 2029. Kokonaisuudessaan puolustushallinnon alalle osoitetut JTS-säästöt ovat noin 180 miljoonaa euroa vuosina 2020—2029. Valiokunta ilmaisee huolensa siitä, että toteutuessaan täysimääräisesti JTS-säästöt voisivat vaarantaa puolustuskyvyn pitkäjänteisen kehittämisen ja ylläpidon. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan Puolustusvoimilla ei ole mahdollisuutta löytää uusia tuottavuussäästöjä, ja esimerkiksi digitalisaation vapauttamat resurssit kohdennetaan kyberpuolustuskyvyn kehittämiseen. 

Puolustusvoimien henkilöstön riittävyys

Puolustusvoimien toimintaa on viime vuosina virtaviivaistettu kovin toimin erityisesti vuosina 2012—2014 toimeenpannun puolustusvoimauudistuksen kautta. Uudistuksessa Puolustusvoimien henkilöstömäärä väheni noin 14 500 henkilöstä nykyiseen noin 12 000 henkilöön. 

Sotilaallisen maanpuolustuksen toimintaympäristön muutoksesta johtuva sotilaallisen valmiuden tehostaminen ja uudet valmiudelliset järjestelyt toteutetaan samalla henkilöstöllä, jota käytetään varusmiesten ja reserviläisten kouluttamiseen. Valiokunnan näkemyksen mukaan puolustusvoimauudistuksen jälkeinen ajanjakso on konkreettisesti osoittanut, että Puolustusvoimien henkilöstömitoitus, 8 000 ammattisotilasta ja 4 000 siviiliä, ei vastaa Puolustusvoimien laajenevaa tehtäväkenttää. 

Hallitusohjelmassa todetaan, että henkilöstön jaksamiseen kiinnitetään erityistä huomiota ja Puolustusvoimien henkilöstöä lisätään noin 100 henkilöllä hallituskaudella. Lisäyksestä lähes puolet kohdistuu vapaaehtoisen maanpuolustuksen uuden toimintamallin käyttöönottoon. Valiokunta pitää tätä lisäystä tervetulleena samoin kuin kevään 2020 lisätalousarvion yhteydessä tehtyä päätöstä osoittaa 600 000 euroa sopimussotilaiden palkkaamiseen. Valiokunta toteaa, että sopimussotilaan tehtävä on tärkeä rekrytointiväylä hakeuduttaessa aliupseerin tehtäviin tai muihin tehtäviin Puolustusvoimissa. 

Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, etteivät sen paremmin hallitusohjelman henkilöstölisäykset kuin määräaikaisten sopimussotilaiden palkkaaminen riitä vastaamaan Puolustusvoimien henkilöstöhaasteisiin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että ensi vuonna valmistuvassa puolustusselonteossa tehdään selkeät linjaukset siitä, mikä on se kestävä taso, jolla Puolustusvoimat selviää lakisääteisistä tehtävistään. 

Henkilöstön jaksamiseen liittyy oleellisesti myös työaikalainsäädäntö. Puolustusvoimien virkamiesten työaikalaki on vuodelta 1970. Lain muutostarpeiden tarkastelu tuli esille yleisen työaikalain uudistuksen yhteydessä. Virkamiesten työ- ja lepoajat sekä työaikakorvaukset perustuvat nykyisin pääosin Puolustusvoimien omaan työaikasopimukseen sekä puolustusministeriön antamiin soveltamismääräyksiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ammattisotilaiden työaikakysymyksistä on keskusteltu valtiovarainministeriön vetämässä työryhmässä (Valtiovarainministeriön julkaisuja — 2020:12), mutta osapuolilla on merkittäviä näkemyseroja siinä, miten asiassa tulisi edetä. Henkilöstöjärjestöt ovat muun muassa esittäneet, että Puolustusvoimien johtavien virkamiesten määritelmä tulee yhdenmukaistaa muun valtionhallinnon kanssa ja varallaolovuorokausille ja yhtäjaksoisille työsidonnaisuusjaksoille tulee säätää vuotuinen maksimi. Lisäksi lepoaikamääräyksistä ja korvaavista lepoajoista tulee säätää laissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että näitä neuvotteluita saataisiin edistettyä mahdollisimman nopeasti. Nykyinen säädöspohja on selvästi vanhentunut ja asettaa sotilaat epätasa-arvoiseen asemaan suhteessa muihin palkansaajaryhmiin. 

Varusmieskoulutus

Hallitusohjelmassa todetaan, että yleistä asevelvollisuutta ylläpidetään sotilaallisen maanpuolustuksen tarpeisiin. Asevelvollisuus tukee yhteiskunnallista koheesiota ja luo perustaa maanpuolustustahdolle. Hallituskauden alussa on asetettu laajapohjainen parlamentaarinen komitea selvittämään yleisen asevelvollisuuden kehittämistä ja maanpuolustusvelvollisuuden täyttämistä. Tavoitteena on korkean maanpuolustustahdon ylläpitäminen ja kansalaisten yhdenvertaisuuden vahvistaminen. Valiokunta toteaa, että komitea tarkastelee myös naisten vapaaehtoisen asepalveluksen kehittämistarpeita. Laki naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta on ollut voimassa 25 vuotta, ja tänä aikana noin 10 000 naista on suorittanut varusmiespalveluksen. Naisten mielenkiinto vapaaehtoista asepalvelusta kohtaan on ollut viime vuosina kasvussa vuosittaisen hakijamäärän ollessa yli 1 000 hengen. Valiokunta pitää tätä kehitystä erittäin positiivisena. Hakijoiden korkeasta palvelumotivaatiosta kertoo muun muassa se, että viime vuosina naisvarusmiehistä 65—70 prosenttia on suorittanut johtajakoulutuksen. 

Valiokunta pitää Puolustusvoimien koronaviruksen vastaisia toimia varusmieskoulutuksessa erittäin onnistuneina. Puolustusvoimat kouluttaa vuosittain noin 20 000 varusmiestä, ja tähän määrään sekä haastaviin kasarmi- ja maasto-olosuhteisiin nähden tautitapausten määrä on ollut huomattavan pieni. Koronapandemia pakotti Puolustusvoimat maaliskuussa 2020 erittäin nopealla aikataululla siirtymään uuteen koulutusrytmiin, jossa koulutettavat osastot ovat kukin vuorollaan neljä viikkoa palveluksessa ja kaksi viikkoa vapaalla. Koulutusjärjestelyt toteutetaan paikalliset olosuhteen huomioiden, joten rytmityksessä ja jaksojen pituuksissa on joukko-osastokohtaisia eroja. Uusi koulutusrytmitys on paitsi tehokkaasti estänyt viruksen leviämistä varuskunnissa, ollut myös varusmiesten näkökulmasta pääsääntöisesti onnistunut kokeilu, mikä näkyy myös varusmiesten loppuarvioissa omasta varusmieskoulutuksestaan. 

Valiokunta kehottaa Puolustusvoimia korona-aikana kiinnittämään erityistä huomiota varusmiesten fyysiseen ja psyykkiseen toimintakykyyn, sillä pitkät palvelusjaksot ilman viikonloppuvapaita voivat olla henkisesti raskaita. Lisäksi Puolustusvoimien on varmistettava, että poikkeusoloissakin varusmiehille on aina tarjolla riittävä ja monipuolinen muonitus: maastoruokailuista saatu palaute osoittaa, että tähän kysymykseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota. 

Varusmiesten toimintakyvyn kannalta palveluspaikan olosuhteet ovat tärkeässä roolissa. Saadun selvityksen mukaan sisäilmaongelmat aiheuttavat yhä edelleen ongelmia monilla kasarmeilla. Valiokunta korostaa, että Puolustuskiinteistöt-hankkeen toteuduttua on yhdeksi kärkihankkeeksi otettava kasarmien sisäilmaongelmien korjaaminen mahdollisimman pikaisella aikataululla. 

Kertausharjoitukset ja vapaaehtoinen maanpuolustustyö

Pääministerin Marinin hallitusohjelmassa kertausharjoituksista todetaan seuraavaa: "Kertausharjoitusten määrää nostetaan asteittain vaalikauden aikana Puolustusvoimien henkilöstömäärän kasvaessa. Tavoitteena on noin 20 prosentin lisäys nykyisestä tasosta hallituskauden loppuun mennessä." 

Valiokunta pitää tehtyä linjausta perusteltuna ottaen huomioon Suomen mittavan reservin (280 000 henkeä) koulutustarpeet. Valiokunta toteaa, että 20 prosentin lisäystavoite lasketaan viime vuosien vakiintuneesta noin 18 000 reserviläisen kertausharjoitustasosta. Toisin sanoen nykyisestä noin 18 000 reserviläisen vuosittaisesta kouluttamisesta pitäisi päästä vaalikauden lopussa lähes 22 000 reserviläisen koulutukseen. Tälle vuodelle Puolustusvoimien tavoite oli kouluttaa 19 000 reserviläistä vuoden 2021 tavoitteen ollessa 19 300. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan reserviläiskoulutusta on haastavasta koronapandemiasta huolimatta pystytty pääsääntöisesti järjestämään suunnitellusti. Pandemian pitkittyessä ja koronaviruksen levitessä laajemmin yhteiskunnassa asetettuun koulutustavoitteeseen ei valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tulla kuitenkaan täysimääräisesti pääsemään. Mikäli koronakriisi ei pitkity, syntynyt koulutusvaje on korvattavissa tulevina vuosina. Pandemian pitkittyessä kertausharjoituksista tinkimisellä on vaikutusta Suomen puolustuskykyyn. Valiokunta korostaa, että kertausharjoituksia tulee järjestää tavalla, joka maksimaalisesti takaa harjoituksiin osallistuvien henkilöiden turvallisuuden. Valiokunta huomauttaa, että vaikka kotimaan kertausharjoitukset on pääsääntöisesti pystytty toteuttamaan suunnitellulla tavalla, koronaepidemia on heikentänyt merkittävästi edellytyksiä osallistua kansainvälisiin harjoituksiin tai järjestää monikansallisia harjoituksia Suomessa. Konkreettinen esimerkki tästä on vuoden 2021 mittavan monikansallisen Arctic Lock -harjoituksen peruutus ja tapahtuman järjestäminen perinteisenä kansallisena pääsotaharjoituksena. 

Valiokunta yhtyy hallitusohjelmassa kirjattuun arvioon siitä, että yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden kannalta vapaaehtoisilla maanpuolustusjärjestöillä on tärkeä rooli. Maanpuolustusjärjestöjen aktiivinen toiminta reserviläisten kenttäkelpoisuuden ja maanpuolustustahdon ylläpidossa on merkityksellistä kansallisen puolustuksen suorituskyvyn näkökulmasta. Valiokunta pitää tärkeänä, että maanpuolustusjärjestöjen riittävät resurssit varmistetaan ja ampumaharjoittelun edellytykset koko Suomessa turvataan. Valiokunnan arvion mukaan laki vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta antaa hyvät toimintamahdollisuudet vapaaehtoistoiminnalle. Hallitusohjelmassa vapaaehtoiselle maanpuolustukselle on esitetty 4,8 miljoonaa euroa. 

Sotilaallinen kriisinhallinta

Sotilaallisen kriisinhallinnan painopiste on ensi vuonna Libanonissa, Irakissa ja Afganistanissa. Sotilaallisen kriisinhallinnan kalusto- ja hallintomenoihin esitetään noin 60 miljoonaa euroa. Suomalaisten kriisinhallintajoukkojen ylläpitomenot (53 miljoonaa euroa) sisältyvät ulkoministeriön määrärahoihin. Kriisinhallintajoukkojen yhteisvahvuus tulee olemaan nykyarvion mukaan enintään 500 henkilötyövuotta. 

Valiokunta toteaa, että Suomen sotilaallisen kriisinhallintaosallistumisen taso on vakiintunut noin 500 sotilaan ja 100 miljoonan euron vuosibudjetin varaan. Takavuosien suuremman osallistumismäärän saavuttaminen on vaikeaa muun muassa sen takia, että operaatiot ovat entistä kalliimpia ja kantahenkilökunnan määrä samoin kuin tehtäviin hakeutuvien reserviläisten määrä asettaa rajoitteita sen suhteen, millaisiin operaatioihin Suomella on mahdollisuus osallistua. Valiokunta pitää hyvänä painopisteenä sitä, että Suomen suurin joukkokontribuutio nyt käynnissä olevissa operaatioissa on YK-johtoisessa UNIFIL-operaatiossa. 

Suomalaisen puolustusteollisuuden merkitys sotilaallisen huoltovarmuuden turvaamisessa

Puolustus- ja ilmailuteollisuus (PIA ry) tuo yhteen noin 130 jäsenyritystä, jotka työllistävät lähes 9 000 henkilöä. Valiokunta yhtyy valiokuntakuulemisissa esiin tuotuun arvioon siitä, että PIA:n jäsenyrityksillä on merkittävä rooli sotilaallisessa huoltovarmuudessa. Puolustusvaliokunta viittaa tässä yhteydessä puolustusselonteosta antamaansa mietintöön (PuVM 4/2017 vp), jossa tuotiin esiin tarve ylläpitää kotimaassa kriittisten järjestelmien tarvitsema suorituskyky. Kotimaisen puolustusteollisuuden merkitys huoltovarmuudelle tuotiin selvästi esiin myös hallitusohjelmassa: "Puolustusvoimien sodan ajan suorituskyvyt perustuvat suurelta osin muualta yhteiskunnasta saataviin resursseihin. Sotilaallisella huoltovarmuudella turvataan puolustusvoimien kriittisten järjestelmien toimintakyky yhteiskunnan häiriötilanteissa. Suomalaisella puolustusteollisuudella on keskeinen merkitys huoltovarmuuden kannalta." Hallitusohjelmassa todettiin myös, että puolustustarvikkeiden vienti tukee osaltaan sotilaallista huoltovarmuutta. Suomi toimii puolustustarvikkeiden viennissä kansainvälisten sopimusten ja sitoumusten sekä kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti. 

Valiokunta korostaa, että sotilaallisen huoltovarmuuden näkökulmasta Suomen Puolustusvoimilla täytyy olla ilmavoimien monitoimihävittäjien ja merivoimien korvettien osalta vaurionkorjaus- ja kaluston ylläpitokyky kotimaassa järjestelmien koko elinkaaren ajan. Valiokunta pitää tärkeänä, että strategisia suorituskykyhankkeita eteenpäin vietäessä puolustushallinto yhdessä kotimaisen teollisuuden kanssa hakee sellaisia ratkaisuita, jotka mahdollistavat kotimaisen teollisuuden mahdollisimman laajan osallistumisen huolto- ja ylläpitoratkaisuihin. 

Valiokunta toteaa, että HX-hankkeeseen sisältyvän 30 prosentin teollisen yhteistyön vaatimus avaa merkittäviä mahdollisuuksia suomalaisyrityksille. Saadun selvityksen mukaan teollisen yhteistyön projekteilla voidaan edistää tutkimus- ja tuotekehittelyä, yritysten uudistumista, luoda uutta liiketoimintaa sekä edistää verkostoitumista myös kansainvälisiin arvoketjuihin. Puolustusvoimien strategiset kumppanit (esim. Patria ja Insta) ja niiden verkostot ovat ensisijaisia suoran teollisen yhteistyön projektien suorittajina. Epäsuoraan teolliseen yhteistyöhön voi taas osallistua asiantuntija-arvioiden mukaan jopa satoja suomalaisia yrityksiä. Teollista yhteistyötä on valiokunnan näkemyksen mukaan pyrittävä tekemään mahdollisimman etupainotteisesti HX-hankintakaudella. 

Yhteenveto

Vuotta 2021 puolustusministeriön hallinnonalalla voidaan luonnehtia kaksijakoiseksi: puolustusbudjetti kasvaa merkittävästi strategisten suorituskykyhankintojen vuoksi, mutta toiminnallisesti käyttökehys pysyy tiukkana JTS-säästöjen syödessä käytännössä kaiken liikkumavaran. Puolustusselonteossa vuonna 2021 tulee arvioitavaksi, mikä on se rahoitustaso ja henkilöstömäärä, jonka kautta Puolustusvoimat kykenee toteuttamaan asianmukaisesti lakisääteiset tehtävänsä. 

Valiokunta toteaa, että turvallisuusympäristön kehitys asettaa kasvaneita vaatimuksia erityisesti tilannekuvalle, ennakkovaroituskyvylle ja valmiudelle. Perinteisten sotilaallisten uhkien lisäksi Suomen tulee varautua vastaamaan laajan turvallisuuskäsityksen mukaisesti entistä monitahoisempiin uhkiin, joissa yhdistyvät sotilaalliset ja ei-sotilaalliset keinot. Ulkoinen ja sisäinen turvallisuus kytkeytyvät toisiinsa yhä selvemmin, ja siksi toimenpiteet vaativat poikkihallinnollista johtamista ja koordinointia eri turvallisuusviranomaisten kesken. Hybridiuhkiin ja yhteiskunnan muihin häiriötilanteisiin varautuminen edellyttää syvenevää kansainvälistä, koko julkishallinnon kattavaa ja yksityisen sektorin sekä kolmannen sektorin kanssa tehtävää yhteistyötä. 

Lopuksi valiokunta toteaa, että Puolustusvoimien viimeisten viiden vuoden aikana tekemät toimet valmiuden tehostamiseksi ovat olleet oikeansuuntaisia, ja tätä työtä on syytä jatkaa. Käytännön toimintaa tukee myös uudistettu lainsäädäntö, jonka ansiosta Puolustusvoimien mahdollisuudet reagoida ja saada tietoa erilaisista uhkakuvista ovat selvästi paremmat kuin vielä muutama vuosi sitten.