Hyvinvointialueesta annettuun lakiin (611/2021, jäljempänä hyvinvointialuelaki) ehdotetaan lisättäväksi säännökset hyvinvointialueiden ennakollisesta talouden ohjauksen menettelystä. Menettely on tarkoitettu tilanteisiin, joissa hyvinvointialueen talouden tila on vaarantumassa merkittävällä tavalla. Ehdotettu neuvottelumenettely on harkinnanvarainen ja se voidaan käynnistää laissa säädettyjen taloutta kuvaavien tunnuslukujen tai talousarvion- ja suunnitelman sisältöä ja toteutumista koskevien kriteerien perusteella.
Hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämistä koskevia säännöksiä ehdotetaan lisäksi muutettaviksi siten, että arviointimenettely voi käynnistyä, jos hyvinvointialueelle on myönnetty hyvinvointialueiden rahoituksesta annetussa laissa (617/2021, jäljempänä rahoituslaki) tarkoitettua lisärahoitusta yhden kerran. Hyvinvointialuelain 122 §:ssä säädetyn arviointiryhmän tulee ehdotuksessaan käsitellä myös hyvinvointialue- ja maakuntajakolain (614/2021) 2 luvun 6 §:ssä tarkoitettua hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta käynnistää aluejakoselvitys ilman uutta arviointimenettelyä laissa säädettyjen arviointimenettelyn edellytysten yhä täyttyessä.
Perustelujen (s. 12) mukaan esityksen tavoitteena on edistää ja tukea hyvinvointialueiden kestävää taloudenhoitoa tunnistamalla talouden merkittävä vaarantuminen ja sen ehkäisemisemiseksi tehtävät toimenpiteet mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tavoitteena on osaltaan varmistaa, että hyvinvointialueille kohdennettu rahoitus riittää ja takaa palvelujen saatavuuden. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää ehdotetun sääntelyn tavoitteita kannatettavina.
Ennakollinen talouden ohjausmenettely
Hyvinvointialuelakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 13 b §, jossa säädetään uudesta, ennakollisesta talouden ohjauksen menettelystä. Kyseessä on valtiovarainministeriön ja hyvinvointialueen välinen neuvottelumenettely, johon osallistuvat sosiaali- ja terveysministeriö sekä sisäministeriö. Menettelyssä valtio ja hyvinvointialue käsittelevät hyvinvointialueen talouden tilannekuvan vaikutuksia hyvinvointialueen toiminnalle. Menettely on tarkoitettu tukemaan hyvinvointialuetta tilanteissa, joissa hyvinvointialueen talouden tila on pykälässä säädettävien kriteerien perusteella vaarantumassa merkittävällä tavalla. Menettelyn käynnistäminen on valtiovarainministeriön harkinnassa.
Esityksen perustelujen (s. 24) mukaan menettelyn ensisijaisena tavoitteena on yhteisen tilannekuvan muodostaminen hyvinvointialueen talouden tilasta sekä siihen vaikuttaneiden taloutta ja toimintaa koskevien päätösten toteutumisesta, ja tämän perusteella neuvottelun osapuolten käsitysten esiin tuominen tarvittavista korjaavista toimenpiteistä. Menettelyssä voidaan antaa suosituksia hyvinvointialueelle. Hyvinvointialue tekee itse ratkaisunsa tarvittavista toimenpiteistä. Perusteluissa todetaan, että esitetty sääntely parantaa hyvinvointialueen talouden ja toimenpideohjelmien seurantaa ja osaltaan kannustaa hyvinvointialuetta pitkällä aikavälillä taloudellisesti kestäviin ratkaisuihin.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa jotkut hyvinvointialueet ja lausunnonantajat kannattivat tavoitteiltaan ja lähtökohdiltaan ennakollisen talouden ohjauksen menettelyä tai yhteisen tilannekuvan tarkentamista. Osa hyvinvointialueista ja lausunnonantajista suhtautuivat menettelyyn kielteisesti tai pitivät ehdotettua sääntelyä tarpeettomana. Katsottiin, että ohjausmenettely lisää tarpeetonta hallinnollista työmäärää eikä se ratkaise hyvinvointialueiden talouden perusongelmaa eli rahoituksen ja hyvinvointialueita koskevan lainsäädännön mukaisten velvoitteiden epätasapainoa.
Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä ennakollisesta ohjausmenettelystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena hyvinvointialueiden taloudenhoidon ja rahoituksen riittävyyden seuraamiseksi ja arvioimiseksi sekä yhteisen käsityksen luomiseksi haastavassa taloudellisessa tilanteessa olevan hyvinvointialueen ja ministeriöiden kesken. Säädösehdotukset varmistavat osaltaan sitä, että heikentynyttä taloustilannetta korjaaviin toimiin ryhdytään ajoissa ja siten vältytään laajakantoisemmilta hallintotoimilta sekä ennen kaikkea turvataan hyvinvointialueen lakisääteisten palvelujen toteutuminen koko maassa.
Vaikka ehdotetut muutokset lisäävät hyvinvointialueiden valtiollista ohjausta, on ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn tavoitteena edistää ja tukea hyvinvointialueiden kestävää taloudenhoitoa tunnistamalla talouden merkittävä vaarantuminen ja sen ehkäisemisemiseksi tehtävät toimenpiteet mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Ehdotetun menettelyn tavoitteena on ehkäistä hyvinvointialueiden joutumista tilanteeseen, jossa hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistäminen tai lisärahoitus osoittautuisivat välttämättömäksi. Kyseessä on informaatio-ohjauksen keinoihin nojaava täydentävä ohjausmuoto, jolla pyritään suosituksin tukemaan hyvinvointialueen päätöksentekoa ja suunnittelua ilman, että ohjauksella juridisesti rajoitetaan hyvinvointialueen itsemääräämisoikeutta arviointimenettelyn tavoin. Valiokunta toteaa, että koska hyvinvointialueiden toiminta perustuu keskeisesti valtion rahoitukseen, on valtiolla omalta osaltaan legitiimi intressi huolehtia siitä, että hyvinvointialueen talouden tila ei vaarannu merkittävästi. Ehdotettu menettely auttaa tunnistamaan näitä tilanteita ennakollisesti.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa eräs keskeinen huoli kohdistui siihen, että esityksellä talouden ohjaus erkaantuu entisestään toiminnan ohjauksesta. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että neuvottelumenettelyllä, jonka tavoitteena on osaltaan varmistaa, että hyvinvointialueille kohdennettu rahoitus riittää ja takaa palvelujen saamisen, on yhteys myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen oikeuksien turvaamiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan lausuntoon ja korostaa, että myös esitetyn neuvottelumenettelyn avulla tulee turvata ennakollisesti sosiaalisten perusoikeuksien toteutumista ja ehkäistä perustuslailla turvattujen palvelujen vaarantumista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta painottaa, että neuvottelumenettelyllä valtiovarainministeriöllä, sosiaali- ja terveysministeriöllä ja sisäministeriöllä on mahdollisuus saada ennakollisesti tietoa siitä, riittääkö valtion hyvinvointialueille osoittama rahoitus niiden lakisääteisten velvoitteiden täyttämiseen.
Valiokunnan näkemyksen mukaan ennakollisen ohjausmenettelyn toimivuutta on tarpeen seurata huolellisesti erityisesti siitä näkökulmasta, edesauttaako se toiminnan ja talouden yhteensovittamista ja tasapainottamista sekä voidaanko formaalilla informaatio-ohjauksella ehkäistä hyvinvointialueiden joutuminen raskaaseen arviointimenettelyyn ilman tarpeetonta byrokratiaa.
Valiokunta toteaa, että nykyisin ohjauksen haasteeksi muodostuvat olemassa olevan tietopohjan rajoitteet. Talouden ja toiminnan arviointi vaatii kattavia ja yhtenäisiä vertailutietoja, mitkä mahdollistaisivat palvelutarpeen, kustannusten, tuotannontekijöiden sekä tuotannossa ja järjestämisessä tehtyjen ratkaisujen vertailun alueiden välillä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansallista tietopohjaa kehitetään ohjauksen edellytysten parantamiseksi.
Ennakollisen ohjausmenettelyn käynnistämisen perusteet
Esityksen (s. 24) mukaan ennakollisen ohjauksen menettelyn käynnistäminen olisi valtiovarainministeriön harkinnassa. Lakiehdotuksen 13 b §:ssä säädetään kuitenkin niistä edellytyksistä, joiden perusteella valtiovarainministeriö voi menettelyn käynnistää.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on todettu, että nyt lakiin ehdotettu menettely vastaa pitkälti ja tosiasiallisesti sitä menettelyä, mikä on jo valtiovarainministeriön toimesta ilmoitettu toteutettavaksi kuudella hyvinvointialueella. On kuitenkin ollut epäselvyyttä menettelyn käynnistymisen syistä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa kriteerien lakisääteisyyttä on kannatettu. Ehdotettujen kriteerien on kuitenkin todettu osin jättävän valtiovarainministeriölle merkittävää tulkinnanvaraa.
Valiokunta toteaa, että valtiovarainministeriön käyttämä harkintavallan ennakollisen talouden ohjauksen käyttöönottamisesta ei tule perustua valtiovarainministeriön avoimeen harkintaan vaan menettelyn käynnistymisen kriteerit on siten perusteltua sisällyttää osaksi lainsäädäntöä. Valiokunta pitää tärkeänä, että pykälässä säädettävät kriteerit ovat yhteydessä hyvinvointialuelain 13 luvun taloutta ja raportointia koskevaan sääntelyyn sekä voimassa olevan lainsäädännön mukaisiin lainanottovaltuuden muuttamista, lisärahoituksen myöntämistä sekä arviointimenettelyä koskeviin prosesseihin. Kriteerien tulee kuvastaa talouden tai sen ohjaamisen vaarantumista eri näkökulmista. Lisäksi kriteerien tulee valiokunnan näkemyksen mukaan olla sellaisia talouden vaarantumista kuvaavia kriteereitä, joiden täyttymistä hyvinvointialue voi seurata omissa sisäisissä prosesseissaan. Menettelyn harkinnanvaraisuudessa puolestaan tulee valiokunnan näkemyksen mukaan huomioida esimerkiksi kertaluonteiset kriteerien täyttymiseen vaikuttavat tekijät, joilla ei ole pysyvää vaikutusta hyvinvointialueen talouden tilanteeseen ja sitä kautta palvelujen järjestämiskykyyn.
Valiokunta korostaa, että ennakollinen talouden ohjauksen menettely on tarkoitettu ainoastaan tilanteisiin, joissa hyvinvointialueen talouden tila on vaarantumassa merkittävällä tavalla. Menettely on siten valiokunnan näkemyksen mukaan tarkoitettu käytettäväksi ainoastaan yksittäisissä tilanteissa, ja sen ei siten tule olla yleisenä menettelynä osa säännöllistä vuosittaista ohjausta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa nousi esiin huoli myös siitä, että ovatko kriteerit niin väljät ja harkinnanvaraiset, että miltei kaikki hyvinvointialueet joutuisivat käytännössä arviointimenettelyyn. Lisäksi valiokunnan kuulemisessa on tullut esiin, että ehdotettujen kriteerien mukaan menettely voisi käynnistyä myös, jos hyvinvointialueella olisi jäänyt toimittamatta talouden seurantatietoja. Valiokunta korostaa, että seurantatietojen toimittamatta jättäminen esimerkiksi inhimillisistä syistä johtuen ei sellaisenaan osoita talouden vaarantumista eikä menettelyä tällaisesta syystä tule käynnistää. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että hallintovaliokunta arvioi ovatko ehdotetut kriteerit ja niiden sanamuodot riittävän selkeitä ja yksiselitteisiä siten, etteivät ne mahdollista valtiovarainministeriölle liian laajaa harkintavaltaa, vaan kriteerejä koskevat säännökset kuvaavat tosiasiassa riittävän selkeästi ja yksiselitteisesti talouden vakavaa vaarantumista.
Neuvottelut Uudenmaan alueella
Esityksen mukaan HUS-yhtymän neuvottelumenettelyyn osallistuisivat Uudenmaan hyvinvointialueet ja Helsingin kaupunki. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, koska HUS-yhtymän järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien rahoitus katetaan Uudenmaan hyvinvointialueiden ja Helsingin kaupungin saamalla rahoituslain mukaisella rahoituksella. Uudenmaan hyvinvointialueiden kustannuksiin vaikuttavat niiden HUS-yhtymälle suorittamat maksuosuudet.
Asiantuntijakuulemisissa esitettiin harkittavaksi, että HUS-yhtymä tulisi ottaa tarkasteluun tai käynnistää menettely sen osalta aina myös niissä tapauksissa, joissa ennakollinen talouden ohjauksen menettely kohdentuisi johonkin Uudenmaan hyvinvointialueista. Kuulemisissa todettiin, että osa suosituksista voisi liittyä myös HUS-yhtymän ja muiden Uudenmaan alueiden kahden- tai monenväliseen yhteistyöhön.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ennakollisen talouden ohjauksen menettely voidaan käynnistää ainoastaan laissa säädettävien kriteerien perusteella. Hyvinvointialueen tulee valiokunnan näkemyksen mukaan voida ennakoida oman taloutensa tietojen ja omien tekemiensä päätösten perusteella menettelyn edellytysten täyttyminen. Kaikissa tapauksissa ei ole myöskään tarkoituksenmukaista käynnistää menettelyjä yhtä aikaa esimerkiksi kaikkien Uudenmaan hyvinvointialueiden ja HUS-yhtymän osalta. Lisäksi HUS- yhtymän rahoitukseen vaikuttavia kustannuksia ei ole tarkoituksenmukaista käsitellä ainoastaan yhden Uudenmaan hyvinvointialueen menettelyssä.
Hyvinvointialueen arviointimenettely
Hyvinvointialuelain 122 §:ssä säädetään hyvinvointialueen arviointimenettelystä. Arviointimenettelyä varten asetetaan arviointiryhmä, jonka jäsenet nimeävät valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja hyvinvointialue.
Hyvinvointialuelain 122 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että arviointiryhmän tulee aina ehdotuksessaan käsitellä myös hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 6 §:ssä tarkoitettua hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa, kun arviointiryhmä tekee ehdotuksensa hyvinvointialueen talouden tervehdyttämiseksi sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimista.
Valiokunta toteaa, että arviointiryhmällä on voimassa olevankin sääntelyn perusteella laaja arviointi- ja selvitysvelvollisuus, mutta myös oikeus esittää tarpeellisiksi katsomiaan toimia. Siten mahdollisuus esittää hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa on tähänkin saakka ollut arviointiryhmälle mahdollista. Valiokunta toteaa, että aluejakoselvityksen tarpeellisuutta arvioitaessa keskusteluja tulee käydä yhteisesti myös niiden hyvinvointialueiden kanssa, joihin hyvinvointialue voisi olla yhdistymässä.
Esityksen mukaan ratkaisu aluejakoselvityksen tarpeellisuudesta voitaisiin tehdä myös uutta arviointimenettelyä käynnistämättä tilanteessa, jossa aiemmassa arviointimenettelyssä esitetyt ja aluevaltuuston päättämät toimenpiteet eivät ole toteutuneet ja arviointimenettelyn edellytykset täyttyvät edelleen. Valiokunta toteaa, että ehdotettu muutos mahdollistaa aluejakoselvityksen asettamisen nopeutumisen esimerkiksi tilanteissa, joissa uudessa arviointimenettelyssä ei arvioida voitavan tehdä enää vaikean taloudellisen tilanteen kannalta hyvinvointialueen palvelujen edellytysten turvaamiseksi tarvittavia uusia toimenpide-ehdotuksia. Valtiovarainministeriö voisi vaihtoehtoisesti myös päättää uudesta arviointimenettelystä.
Hyvinvointialuelain 123 §:n 1 momentin 4 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtiovarainministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jos hyvinvointialueelle on myönnetty yhden kerran hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 11 §:ssä tarkoitettua lisärahoitusta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna. Arviointimenettelyn aikaistamisella pyritään vastaamaan valtiontalouden akuuttiin tilanteeseen. Lisärahoituksen tarve kertoo lähtökohtaisesti hyvinvointialueen taloudellisesta heikosta tilasta ja siten tässä vaiheessa useammat arviointimenettelyn kriteerit ovat yleensä toteutumassa. Valiokunta kuitenkin korostaa, ettei arviointimenettelyn käynnistämisen tule olla automaattista ja pitää kannatettavana, että ehdotetut säännökset jättävät tämän suhteen valtiovarainministeriölle mahdollisuuden harkinnan käyttämiselle. Menettely voidaan jättää käynnistämättä esimerkiksi tilanteessa, jossa lisärahoituksen ja sille asetettujen ehtojen voidaan yksinään katsoa turvaavan palvelujen järjestämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei arviointimenettelyä tule käynnistää myöskään tapauksissa, jossa lisärahoitusta myönnetään selkeästi palvelutarpeeseen riittämättömän rahoituksen täydentämiseen.
Laki sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla
Esityksessä ehdotetaan eräitä teknisluonteisia viittaussäännöksiä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annettuun lakiin (615/2021, jäljempänä Uusimaa-laki). Valiokunta pitää ehdotettuja viittaussäännöksiä tarpeellisina.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta saattaa hallintovaliokunnan tietoon, että HUS-yhtymä on esittänyt muutosta hyvinvointialuelain 83 §:n 2 momenttiin. Vaalikelpoisuuden menettämistä määräaikaisen palvelussuhteen johdosta koskevaa säännöstä tulisi lausunnon mukaan soveltaa myös hyvinvointiyhtymiin. Kyseisessä lainkohdassa on nykyisellään suppea pykäläviittaus 77—80 §, jonka seurauksena luottamushenkilö menettää vaalikelpoisuutensa hyvinvointiyhtymän toimielimeen lyhyenkin palvelussuhteen seurauksena. Tämä poikkeaa hyvinvointialueisiin ja kuntiin sovellettavasta sääntelystä. HUS-yhtymä esittää, että kyseiset pykäläviittaukset korjataan muotoon 77—81 §. Valtiovarainministeriöltä saadun selvityksen mukaan ehdotettu muutos on perusteltu, ja se olisi mahdollista tehdä samassa yhteydessä kuin esityksen mukaiset Uusimaa-lain HUS-yhtymää koskevat tarkennukset hyvinvointialuelain soveltamisesta HUS-yhtymään.