VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Rakennusten energiatehokkuusdirektiivin uudistamisen taustalla on EU:n ilmastolailla asetetut velvoitteet vähentää EU:n nettokasvihuonekaasupäästöjä vähintään 55 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä sekä saavuttaa ilmastoneutraalisuus vuoteen 2050 mennessä. Ehdotus on osa EU:n ilmasto- ja energialainsäädännön uudistamista koskevaa 55-valmiuspakettia.
Direktiivin uudistamisella pyritään rakennusten kasvihuonekaasupäästöjen ja energian loppukulutuksen vähentämiseen vuoteen 2030 mennessä sekä pitkän aikavälin vision asettamiseen rakennuksille kohti EU:n laajuista ilmastoneutraalisuutta vuonna 2050. Ehdotuksen tavoitteena on edistää rakennusten energiatehokkuuden parantamista ja rakennusten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä EU:ssa päästöttömän rakennuskannan saavuttamiseksi vuoteen 2050 mennessä ottaen huomioon ulkoiset ilmasto-olosuhteet, paikalliset olosuhteet sekä sisäilmastolle asetetut vaatimukset ja kustannustehokkuus.
Komission ehdotuksen mukaan uudisrakennusten on oltava päästöttömiä rakennuksia. Ehdotuksessa esitetään enimmäisraja-arvot päästöttömien rakennusten primäärienergiankulutukselle. Energiatehokkuudeltaan heikoimmille olemassa oleville rakennuksille asetetaan ehdotuksessa energiatehokkuuden vähimmäistasot (energiatehokkuusluokat) sekä aikataulut vähimmäistasojen saavuttamiselle. Kansallinen rakentamisen perusparannussuunnitelma olisi laadittava.
Energiatehokkuustodistusten soveltamisalaan, luokitustapaan, sisältöön ja valvontaan esitetään muutoksia. Energiakorjauksiin olisi kannustettava rahoituksella ja muilla tukitoimilla.
Latauspisteiden sekä latauspisteitä varten tarvittavien esikaapelointien määriin esitetään tiukennuksia. Myös pyöräpysäköintipaikkojen määrille ehdotetaan vähimmäisvaatimuksia. Automaatio- ja ohjausjärjestelmien asentamisvelvoitteiden soveltamisalaa laajennetaan, lisäksi ne kohdistuisivat teknisesti lievempinä myös asuinrakennuksiin. Lämmitys- ja ilmastointijärjestelmiä koskeviin pakollisiin säännöllisiin tarkastuksiin esitetään lisätarkennuksia.
Ehdotuksen mukaan rakennusten perusparannuspassia koskeva järjestelmä on otettava käyttöön sekä rakennusten älyvalmiusindikaattoria koskeva arviointi suurehkoille ei-asuinrakennuksille. Ehdotuksessa esitetään lisäksi paljon tietokantoihin, tiedon siirtoon, valvontaan sekä pätevyyksiin liittyviä uusia säännöksiä.
Komission ehdotuksen yksityiskohtainen sisältö käy ilmi asiakirjasta COM (2021) 802 final.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotuksen tavoitteita uudisrakentamisen energiatehokkuuden parantamiseksi ja siirtymiseksi käyttämään päästötöntä energiaa, mutta näkee ehdotetuissa toteutustavoissa ongelmia. Päästöttömän rakennuksen primäärienergiankulutuksen sitovat enimmäisarvot tulee asettaa kansallisesti, ilman EU:n tasolla asetettua vaatimusta, jolloin voidaan ottaa parhaiten huomioon kansalliset olosuhteet, jäsenvaltion ilmasto-olosuhteet ja soveltuminen kansalliseen energiajärjestelmään. Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltion sijainnista johtuvan ilmaston vaikutus primäärienergiankulutukseen pitäisi ottaa kattavammin huomioon.
Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioiden on voitava päättää primäärienergiankulutuksen laskennassa käytettävät painokertoimet kansallisesti ja suhtautuu kriittisesti painokertoimien määrittelyn sitomista ehdotuksessa esitetyn standardin mukaisiin tapoihin. Erityisesti hukkalämmön ja päästöttömän energiantuotannon ilmastomyönteisten vaikutusten huomioon ottaminen painokertoimia määritettäessä on tärkeää, vaikka ne eivät olekaan uusiutuvaa energiaa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että rakennuksen energiahuoltojärjestelmä voi tukeutua myös yleiseen verkkosähköön ja kaukolämpöjärjestelmään. Valtioneuvosto kannattaa rakennusten elinkaaren ilmastovaikutusten arviointia uusille rakennuksille.
Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti ehdotettuun energiatehokkuuden vähimmäistasojen asettamiseen julkisen ja yksityisen rakennuskannan perusparantamiseksi, sidottuna komission antamaan energiatehokkuustasoon ja aikatauluun. Julkisen sektorin sekä yksityisten rakennusten omistajien tulee voida kohdistaa taloudelliset resurssinsa mahdollisimman vaikuttavaan päästöjen ja energiankulutuksen vähentämiseen ja hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseen kaikin käytettävissä olevin keinoin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että rakennuksia voidaan korjata oikea-aikaisesti ja kustannustehokkaasti niiden elinkaaren mukaisesti. Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti myös valvontamekanismin perustamiseen. Olemassa olevien rakennusten kategoristen ja pakollisten aikataulutettujen korjausten sijasta direktiivin tavoite tulee voida vaihtoehtoisesti toteuttaa tehokkaammin tavoitteiden mukaisella kansallisella rakennusten perusparannussuunnitelmalla. Jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti paras tieto rakennuskantansa korjausmahdollisuuksista ja korjauksista seuraavista päästöjen pienenemisistä ja energiatehokkuushyödyistä. Perusparannussuunnitelman sisällölle on hyvä luoda yhteiset puitteet ja tavoitteet, mutta siitä ei tulisi säätää liian sitovasti EU-tasolla.
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotukseen rakennusten ja rakennuksen osien energiatehokkuuden vähimmäisvaatimuksien asettamiseen vähintään kustannusoptimaaliselle tasolle. Valtioneuvosto kannattaa kustannusoptimaalisten tasojen laskemisen laajentamista olemassa oleville laajasti kunnostettaville rakennuksille sekä yksittäisille rakennusosille. Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotettua uutta vaatimusta ottaa huomioon ilmastonmuutokseen varautuminen, vaarallisten aineiden kuten asbestin poistaminen ja esteettömyys vammaisten henkilöiden kannalta olemassa olevassa rakennuskannassa laajamittaisten korjausten yhteydessä.
Valtioneuvosto voi kannattaa komission ehdotuksia energiatodistusten laatimiseksi digitaalisena, yhteistä mallia energiatodistuksessa esitettävistä tiedoista ja yleistä periaatetta jäsenvaltioille yhtenäisestä tavasta luokitella energiatehokkuus. Valtioneuvosto tukee komission ehdotusta todistusten laatimisen laajentamiseksi laajamittaisiin korjauksiin, vuokrasopimusten uusimiseen sekä julkisten tahojen rakennuksiin. Valtioneuvosto ei pidä kannatettavana komission ehdotusta poistaa poikkeuslista velvoitteiden soveltamiselle siten, että energiatodistukset olisi laadittava jatkossa myös muun muassa kaikille teollisuus- ja korjaamorakennuksille, hartauden harjoittamiseen ja uskonnolliseen toimintaan tarkoitetuille rakennuksille, alle 50 neliömetrin rakennuksille ja lämmitettäville kesämökeille. Valtioneuvosto pitää energiatodistusten tehokasta ja kattavaa valvontaa tärkeänä, mutta komission ehdotusta valvonnan toteutuksen osalta turhan yksityiskohtaisena, mikä lisäisi hallinnollista taakkaa.
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti sähköajoneuvojen latauspisteiden ja esikaapeloinnin lisäämistavoitteisiin uudisrakentamisen ja laajamittaisten korjausten yhteydessä. Valtioneuvosto suhtautuu tässä vaiheessa myönteisesti siihen, että kynnysarvoja vaatimusten soveltamiseksi madallettaisiin, mutta korostaa, että ehdotuksen vaikutuksia tulee arvioida jatkoneuvotteluissa.
Valtioneuvosto kiinnittää kriittisesti huomiota vaatimukseen, jonka mukaan olemassa oleviin ei-asuinrakennuksiin, joissa on yli 20 pysäköintipaikkaa, tulee asentaa yksi latauspiste jokaista 10 pysäköintipaikkaa kohden jo vuoden 2027 alkuun mennessä. Valtioneuvosto pitää haasteellisena vaatimusta asentaa esikaapelointi vähintään joka toiseen pysäköintipaikkaan olemassa oleviin julkisten viranomaisten omistamiin tai käyttämiin ei-asuinrakennuksiin vuoden 2033 alkuun mennessä, kun pysäköintipaikkoja on yli 20. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että erityisesti olemassa olevien rakennusten kohdalla latauspisteisiin ja esikaapelointiin liittyvien vaatimusten tulisi olla joustavia esimerkiksi pk-yritysten osalta, jotta esimerkiksi rakennusten vähäinen tai vain ajoittainen käyttö ja paikalliset olosuhteet voidaan ottaa vaatimusten soveltamisessa huomioon.
Valtioneuvosto katsoo, ettei polkupyörien pysäköintipaikkojen edellyttäminen rakennuksiin sellaisenaan liity rakennusten energiatehokkuuteen. Valtioneuvosto voi hyväksyä polkupyörien pysäköintipaikkojen edellyttämistä kestävien liikkumismuotojen edistämiseksi, mikä vahvistaa asumiseen liittyvien hiilineutraaliustavoitteiden saavuttamista. Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotuksen mahdollistamat joustot polkupyörien pysäköintipaikkojen määrän osalta.
Valtioneuvosto kannattaa latauspisteiden asentamisen edistämisvelvollisuutta, mutta suhtautuu kriittisesti siihen, että jäsenvaltioiden olisi merkittävästi poikettava kansalliseen omistusoikeus- ja vuokralainsäädäntöön perustuvista omistajan tai vuokranantajan suostumusvaatimuksista. Neuvotteluissa tulisi pyrkiä varmistamaan, että direktiivistä johtuva velvollisuus edistää latauspisteiden asentamista voidaan sovittaa yhteen nykyisen kansallisen omistajan ja vuokranantajan oikeuksia koskevien yleisten periaatteiden kanssa. Valtioneuvosto voi hyväksyä sen, että direktiivi koskee myös asunto-osakeyhtiöitä ja asunto-osuuskuntia edellyttäen, että yhtiön tai osuuskunnan osakkaan tai jäsenen asentaessa sähköauton latauspisteen yhtiöllä tai osuuskunnalla sekä muilla osakkailla tai jäsenillä on oikeus asettaa ehtoja osakkaan tai jäsenen asennukselle, josta voi aiheutua kustannuksia tai muuta haittaa yhtiölle ja osuuskunnalle tai toiselle osakkaalle ja jäsenelle.
Valtioneuvosto voi hyväksyä, että automaatio- ja ohjausjärjestelmien asennusvelvoitteen kynnysarvoa alennetaan uusien ja laajamittaisesti korjattavien ei-asuinrakennusten osalta, mutta ei pidä sitä perusteltuna olemassa oleville rakennuksille. Valtioneuvosto voi hyväksyä seurantatoiminnon asennusvaatimuksen uusille ja laajamittaisesti korjattaville asuinrakennuksille, mutta ei pidä hyvänä seurantatoiminnon asennusvaatimuksen ulottamista laajamittaisesti korjattaviin pientaloihin. Valtioneuvosto voi kannattaa pakollisten lämmitys- ja ilmastointijärjestelmien tarkastusten laajenemista ilmanvaihtotarkastuksiin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että ehdotuksessa on säilytetty pakollisten tarkastusten sijasta mahdollisuus toteuttaa vaihtoehtoisia toimia, joilla on saavutettava vastaavat tulokset.
Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti ehdotuksiin siitä, että direktiivillä säädeltäisiin jäsenvaltioiden budjettirahoituksen käyttöä esimerkiksi energiakorjauksiin, sillä ehdotus rajoittaisi eduskunnan budjettivaltaa. Valtioneuvosto korostaa eduskunnan budjettivallan tärkeyttä ja katsoo, että mahdollisesta yleiskatteisuusperiaatteesta poikkeamiseen tulee kaikissa tilanteissa olla painavat perusteet. Valtioneuvosto katsoo, ettei myöskään verotukseen liittyvistä kysymyksistä tulisi säädellä ehdotetun direktiivin yhteydessä.
Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä varmistaa, ettei ehdotus lisää tarpeettomasti hallinnollista taakkaa. Kaiken hallinnollisen taakan tulee olla oikeassa suhteessa siitä syntyvään lisäarvoon. Valtioneuvosto katsoo, että direktiivin seuraamuksia koskevan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista. Direktiivineuvotteluissa on huolehdittava siitä, että kansallisesti voidaan säätää direktiivin tarkoitetuista seuraamuksista perustuslain vaatimusten mukaisesti. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että direktiivin toimeenpanolle varataan riittävän pitkä määräaika ja se mahdollistaa tarvittavat toimeenpanon siirtymäajat.
Valtioneuvoston kannat yksityiskohdat käyvät ilmi valtioneuvoston kirjelmästä U 26/2022 vp.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Keskeiset neuvotteluja ohjaavat periaatteet
Suuri valiokunta tukee ehdotuksen tavoitetta edistää rakennusten energiatehokkuuden parantamista ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä. Rakennusten energiatehokkuuden parantaminen edistää omalta osaltaan 55-valmiuspaketin keskeisten tavoitteiden saavuttamista, ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta, vähentää EU:n riippuvuutta tuontienergiasta ja parantaa huoltovarmuutta sekä edistää suomalaisen energiatehokkuusratkaisuihin liittyvän teknologisen osaamisen kysyntää ja vientimahdollisuuksia. Suuri valiokunta katsoo kuitenkin, että ehdotuksen sisältöä on tarpeen kehittää, jotta direktiivissä esitettyjä energiatehokkuustavoitteita voidaan toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti (ks. SuVM 1/2022 vp). Suuri valiokunta katsoo ympäristövaliokunnan (YmVL 19/2022 vp), talousvaliokunnan (TaVL 24/2022 vp) ja perustuslakivaliokunnan (PeVL 30/2022 vp) tavoin, että tavoitteiden ehdotettu toteuttamistapa on osin ongelmallinen ja epätarkoituksenmukainen.
Suuri valiokunta toteaa, että ehdotuksen jatkovalmistelussa on pyrittävä varmistamaan johdonmukainen, kustannustehokas ja teknologianeutraali sääntely sekä riittävä kansallinen joustovara, joka ottaa huomioon kansalliset ja paikalliset olosuhteet. Tarpeettoman yksityiskohtaista ja hallinnollista taakkaa lisäävää sääntelyä on vältettävä. Ehdotuksen suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta on arvioitava koko neuvotteluprosessin ajan (ks. EK 12/2022 vp — TS 8/2022 vp, SuVM 1/2022 vp). Ympäristövaliokunnan ja talousvaliokunnan tavoin suuri valiokunta pitää tärkeänä, että jäsenvaltioille jätetään riittävästi harkintavaltaa direktiivin tavoitteiden toteutuksessa kustannustehokkaasti hiilineutraalisuustavoitteet huomioiden. Kuten ympäristövaliokunta toteaa, esitetyssä muodossaan sääntely soveltuu huonosti Suomen oloihin ja voi johtaa ympäristö- ja ilmastovaikutusten kannalta epäedulliseen kehitykseen.
Ehdotuksen yksityiskohtainen arviointi
Uudisrakentaminen
Suuri valiokunta tukee ehdotuksen tavoitetta parantaa uudisrakentamisen energiatehokkuutta ja päästöttömyyttä, mutta arvioi, että tämä tavoite voidaan saavuttaa direktiivissä ehdotettua toteutustapaa tehokkaammin asettamalla päästöttömän rakennuksen primäärienergiankulutuksen enimmäisarvot ja painokertoimet kansallisesti, jolloin voidaan ottaa tarkoituksenmukaisella tavalla huomioon kansalliset olosuhteet, jäsenvaltioiden erilaiset ilmasto-olosuhteet ja energiajärjestelmien erityispiirteet.
Erityisesti hukkalämmön ja päästöttömän energiantuotannon ilmastomyönteisten vaikutusten huomioon ottaminen painokertoimia määritettäessä on tärkeää, vaikka ne eivät olekaan uusiutuvaa energiaa. On tärkeätä, että rakennuksen energiahuoltojärjestelmä voi jatkossakin tukeutua myös yleiseen verkkosähköön ja kaukolämpöjärjestelmään. Monipuolinen, vähäpäästöinen energiapaletti on tarkoituksenmukainen, joustava ja luo myös huoltovarmuutta.
Olemassa oleva rakennuskanta
Suuri valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena ehdotettua mallia olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuuden edistämisestä. Rakennusten korjaaminen pelkästään energiatehokkuuden vuoksi, ilman muuta korjaustarvetta, ei yleisesti ottaen ole kustannustehokasta. Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta suhtautuu kriittisesti ehdotettuun energiatehokkuuden vähimmäistasojen asettamiseen julkisen ja yksityisen rakennuskannan perusparantamiseksi, sidottuna komission antamaan energiatehokkuustasoon ja aikatauluun.
Suuri valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetun kaltaisella sääntelyllä olisi vaikutuksia monen yksityishenkilön asemaan. Se merkitsisi sitä, että jäsenvaltioiden olisi velvoitettava rakennuksen omistajia korjaamaan olemassa olevia rakennuksia tiettyyn energialuokkaan tiettyyn määräaikaan mennessä ilman rakennuksen omistajan hyväksyntää tai rakennuksen muuta korjaustarvetta. Suuri valiokunta katsoo, että yksityisten rakennusten omistajien kuten myös julkisen sektorin tulee voida kohdistaa taloudelliset resurssinsa mahdollisimman vaikuttavaan päästöjen ja energiankulutuksen vähentämiseen ja hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseen kaikin käytettävissä olevin keinoin.
Suuri valiokunta kiinnittää tältä osin valtioneuvoston erityistä huomiota perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 30/2022 vp. Perustuslakivaliokunnan mielestä direktiiviehdotus näyttää mahdollistavan puuttumisen olemassa olevien rakennusten yksityisten omistajien omaisuudensuojaan tavalla, joka muodostuu perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmalliseksi. Perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa sääntelyä muutetaan merkittävästi, jottei olemassa olevien rakennusten omistajiin kohdistuva korjausvelvollisuus muodostu rakennuksen omistajien kannalta kohtuuttomaksi. Valtioneuvoston kirjelmässä kuvatussa muodossa sääntelyä ei tule hyväksyä. (PeVL 30/2022 vp)
Suuri valiokunta katsoo, että olemassa olevien rakennusten kategoristen ja pakollisten aikataulutettujen korjausten sijasta direktiivin tavoite voidaan toteuttaa kustannustehokkaammin kansallista rakennusten perusparannussuunnitelmaa hyödyntämällä. Tätä kautta jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kansalliset olosuhteet niin, että hiilestä vapaa ja energiatehokas rakennuskanta saavutetaan vuonna 2050 ehdotetun kaltaista sääntelyä tehokkaammin. Jäsenvaltioilla on paras tieto rakennuskantansa korjausmahdollisuuksista ja korjauksista seuraavista päästöjen pienenemisistä ja energiatehokkuushyödyistä. EU-tasolla tulisi säätää vain kansallisten rakennusten perusparannussuunnitelmien yleisistä puitteista ja tavoitteista, mutta ei jäsenvaltioiden rakennuskannan pakollisesta korjaamisesta.
Latauspisteet
Suuri valiokunta tukee sähköajoneuvojen latauspisteiden ja esikaapeloinnin lisäämistavoitteita uudisrakentamisen ja laajamittaisten korjausten yhteydessä. Suuri valiokunta suhtautuu kuitenkin kriittisesti olemassa olevia ei-asuinrakennuksia koskeviin latauspistevaatimuksiin ja pitää haasteellisena esikaapelointivaatimuksia olemassa oleville, julkisten viranomaisten omistamille tai käyttämille ei-asuinrakennuksille. Olemassa olevien rakennusten kohdalla latauspisteisiin ja esikaapelointiin liittyvien vaatimusten tulisi olla joustavia, jotta rakennusten vähäinen tai vain ajoittainen käyttö ja paikalliset olosuhteet voidaan ottaa huomioon vaatimusten soveltamisessa. Talousvaliokunta arvioi, että esitetty sääntely voisi johtaa kohtuuttomiin kustannuksiin erityisesti pk-yritysten osalta (TaVL 24/2022 vp). Ympäristövaliokunta puolestaan katsoo, että yrityksiä koskevat ehdotetut ylimitoitetut vaatimukset tulisi jättää markkinaehtoisen kehityksen tai kansallisen sääntelyn varaan (YmVL 19/2022 vp). Suuri valiokunta yhtyy näihin arvoihin.
Neuvotteluissa on myös varmistettava se, että direktiivistä johtuva velvollisuus edistää latauspisteiden asentamista voidaan sovittaa yhteen nykyisen kansallisen omistajan ja vuokranantajan oikeuksia koskevien yleisten periaatteiden kanssa. Suuri valiokunta korostaa sitä, ettei direktiivi voimaan tullessaan saa vaarantaa suomalaisen asunto-osakeyhtiömallin erityispiirteitä.
Energiatodistus
Suuri valiokunta pitää perusteltuna komission ehdotusta laajentaa energiatodistusten laatimisvelvollisuutta laajamittaisiin korjauksiin, vuokrasopimusten uusimiseen sekä julkisten tahojen rakennuksiin. Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta ei kuitenkaan pidä tarkoituksenmukaisena direktiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta todistusvelvoitteen laajentamista koskemaan kaikkia teollisuus- ja korjaamorakennuksia, alle 50 m²:n rakennuksia ja lämmitettäviä kesämökkejä. Kyseisiin rakennuksiin ei sovelleta direktiivin muitakaan vaatimuksia, joten ei ole perusteltua myöskään edellyttää niiltä direktiivin mukaisia energiatodistuksia.
Delegoidut säädökset
Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta katsoo, että komission ehdotukset delegoitujen säädösten valtuutuksista ovat liian laajoja mm. perusparannuspassin osalta. Jatkovalmistelussa on huolehdittava siitä, että komission toimivalta näissä tilanteissa on EU:n perussopimuksissa edellytetyllä tavalla tarkoituksenmukaista sekä selkeästi ja tarkasti rajattua, eikä säädös- ja täytäntöönpanovaltaa siirretä sellaisissa kysymyksissä, joiden on katsottava koskevan säädöksen keskeisiä osia.