VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ / JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komission tiedonanto eurooppalaisesta lähestymistavasta tekoälyyn (COM(2021) 205 lopullinen)
Euroopan komission 21.4.2021 julkaisemassa tiedonannossa esitetään tausta ja tavoitteet eurooppalaiselle lähestymistavalle tekoälyyn. Ajatuksena on se, että luotettavan ja edistyneen tekoälyn tehostettu kehittäminen ja toimeenpano ovat edellytys Euroopan kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin takaamiselle. Tiedonannossa painotetaan, että kiristyneen kilpailun vuoksi EU:n on toimittava koordinoidusti. Koordinoitu lähestymistapa edistää tekoälyn mahdollisuuksien ja potentiaalin hyödyntämistä sekä parantaa EU:n mahdollisuuksia käyttää tekoälyä tulevaisuuden haasteisiin vastaamisessa. Komissio pyrkii tekoälypaketilla edistämään tekoälyn kehittämistä puuttuen samalla mahdollisiin riskeihin, joita tekoäly voi turvallisuudelle ja perusoikeuksille aiheuttaa.
Tiedonannon liitteenä on tekoälyn koordinoidun toimintasuunnitelman päivitys, jossa avataan tarkemmin komission tiedonannon keskeistä sisältöä liittyen EU:n globaalia johtajuutta edistävään koordinaatioon.
Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tekoälyn harmonisoiduksi sääntelyksi (COM(2021) 206 lopullinen)
Komissio antoi ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tekoälyn harmonisoiduksi sääntelyksi (tekoälyasetus) yhtä aikaa edellä mainitun tiedonannon kanssa. Ehdotuksen tavoitteena on, että EU:sta muodostuu tekoälyn kehittämiselle ja soveltamiselle suotuisa ympäristö, joka edistää investointeja ja vahvistaa yritysten kansainvälistä kilpailukykyä. Tavoitteena on lisäksi vahvistaa EU:ta turvallisena, luotettavana, ihmiskeskeisenä ja -oikeuksia kunnioittavana toimintaympäristönä. Asetuksella pyritään luomaan edellytykset luottamuksen ekosysteemille, joka edesauttaa tekoälyn markkinoille saattamista, käyttöönottoa ja kehittämistä sekä tekoälypohjaisten tavaroiden ja palvelujen liikkuvuutta. Tarkoituksena on, että sääntely koskisi rajattua osaa tekoälyjärjestelmien käyttötapauksista ja suurin osa tekoälyjärjestelmien käytöstä sallittaisiin.
Asetusehdotuksessa sääntelyn lähtökohtana on riskiperustaisuus ja käyttötapauskohtaisuus. Tekoälyjärjestelmät luokiteltaisiin käyttötarkoituksen pohjalta seuraavasti: (i) kielletyt käyttötarkoitukset, (ii) korkean riskin käyttötarkoitukset, (iii) matalan riskin käyttötarkoitukset ja (iv) minimaalisen tai olemattoman riskin käyttötarkoitukset. Sääntely määräytyisi sen perusteella, missä määrin tekoälyjärjestelmän käyttö voisi aiheuttaa merkittävän haitallisen vaikutuksen ihmisten terveyteen, turvallisuuteen tai perusoikeuksien toteutumiseen.
Asetusehdotuksessa ehdotetaan yhdenmukaisia sääntöjä korkean riskin tekoälyjärjestelmien markkinoille saattamisessa, käyttöönotossa ja käytöstä unionissa sekä esitetään yhdenmukaisia läpinäkyvyyssääntöjä tekoälyjärjestelmille, jotka on tarkoitettu vuorovaikutukseen luonnollisten henkilöiden kanssa. Lisäksi ehdotetaan sääntöjä koskien markkinoiden seurantaa ja valvontaa.
Asetusta sovellettaisiin tarjoajiin, jotka saattavat markkinoille tai ottavat käyttöön tekoälyjärjestelmiä unionissa riippumatta siitä, ovatko nämä tarjoajat sijoittautuneet unioniin vai kolmanteen maahan, unionissa sijaitsevien tekoälyjärjestelmien käyttäjiin tietyin ehdoin sekä kolmannessa maassa sijaitsevien tekoälyjärjestelmien tarjoajiin ja käyttäjiin kun järjestelmän tuotosta käytetään unionissa. Asetusta ei sovellettaisi tekoälyjärjestelmiin, jotka on kehitetty tai joita käytetään yksinomaan sotilastarkoituksiin.
Asetusehdotuksen mukaisesti komissiolle siirrettäisiin laajasti valtaa antaa delegoituja säädöksiä asetuksen liitteiden muuttamiseksi. Delegoiduilla säädöksillä olisi muun muassa mahdollista muuttaa asetuksen liitettä tekoälyn hyödyntämisessä käytettävistä tekniikoista. Komissio voisi myös esimerkiksi lisätä delegoiduilla säädöksillä tekoälyjärjestelmiä korkean riskin kategoriaan.
Valtioneuvoston kanta
Komission tiedonanto eurooppalaisesta lähestymistavasta tekoälyyn (COM(2021) 205 lopullinen)
Valtioneuvoston kanta yksityiskohtineen on kuvattu selvityksessä E 62/2021 vp. Yleisen tason kantanaan valtioneuvosto toteaa kannattavansa komission tavoitetta edistää yhteisen eurooppalaisen lähestymistavan muodostamista. Koordinoitu lähestymistapa tekoälyyn edistää mahdollisuuksien hyödyntämistä sekä parantaa EU:n kykyä käyttää tekoälyä tulevaisuuden haasteisiin vastaamisessa. Valtioneuvosto toteaa, että EU-tason toimien tulee tukea julkisen hallinnon digitalisaatiota. Tavoitteena tulisi olla perusoikeuksia kunnioittava, turvallinen ja tehokas julkisen hallinnon kehittäminen. Digitaalista siirtymää tulee edistää kokonaisvaltaisilla investoinneilla innovatiiviseen teknologiaan ja osaamiseen. Tavoitteeksi on asetettava kaikkien yhdenvertainen osallistaminen digitaaliseen muutokseen. Huomioon tulee ottaa työelämän ja koko väestön ja eri väestöryhmien tarpeet. Tämä edellyttää koulutuksen ja osaamisen kokonaisvaltaista ja pitkäjänteistä kehittämistä jatkuvan oppimisen hengessä.
Suomi korostaa, että eurooppalaisen tekoälyn huippututkimuksen kehittäminen ja ylläpitäminen vaativat riittävän monimuotoisten ja toiminnallisten rakenteiden kehittämistä tutkimuksen tueksi. Suomi tukee komission näkemystä siitä, että erityisesti pk-yrityksiä tulee tukea digitaalisessa siirtymässä. Suomi arvioi, että huippuosaamis- ja testauskeskittymien perustaminen tukee ja mahdollistaa innovatiivisten yritysten, pk-yritysten ja aloittavien yritysten innovaatiotoimintaa.
Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tekoälyn harmonisoiduksi sääntelyksi (COM(2021) 206 lopullinen)
Valtioneuvoston kanta yksityiskohtineen on kuvattu kirjelmässä U 28/2021 vp. Yleisen tason kantanaan valtioneuvosto toteaa kannattavansa tavoitetta luoda edellytykset luottamuksen ekosysteemille, joka edesauttaa tekoälyn vastuullista kehittämistä, markkinoille saattamista ja käyttöönottoa Euroopassa. Valtioneuvosto katsoo, että EU:n kilpailukyvyn vahvistamiseksi ja tavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan yhtenäisyyttä ja yhteistä arvopohjaista lähestymistapaa.
Valtioneuvosto tukee tavoitetta varmistaa, että unionin markkinoille saatetut ja unionin markkinoilla käytetyt tekoälyjärjestelmät ovat turvallisia ja kunnioittavat voimassa olevia perusoikeuksia ja unionin arvoja koskevaa lainsäädäntöä. Valtioneuvosto toteaa, että tekoälyjärjestelmien käyttöön liittyy paljon perusoikeusliitännäisiä kysymyksiä, joita tulee huolellisesti arvioida jatkovalmistelussa.
Valtioneuvosto huomioi, että selkeä sääntelykehys, oikeudellinen varmuus sekä tasapuolinen kilpailuympäristö auttavat lisäämään kuluttajien, julkisen sektorin ja yritysten luottamusta tekoälyyn ja siten nopeuttaa tekoälyn käyttöönottoa. Valtioneuvosto katsoo, että uuden sääntelyn tulee olla soveltamisalaltaan selkeä ja noudattaa paremman sääntelyn periaatteita. Vaatimusten tulee olla oikeasuhtaisia eikä niiden tulisi muodostaa tarpeetonta hallinnollista tai taloudellista taakkaa.
Valtioneuvosto katsoo, että julkisen hallinnon alaan kuuluvia tehtäviä, joissa käytetään korkean riskin tekoälyjärjestelmiä, koskevaa ehdotettua sääntelyä tulee selkeyttää ja tarkentaa. Myös asetusehdotuksen suhdetta muuhun unionin sääntelyyn, kuten yleiseen tietosuoja-asetukseen, markkinavalvontaa koskevaan sääntelyyn, yleiseen tuoteturvallisuusdirektiiviin, tuotevastuudirektiiviin sekä olemassa olevaan sektorikohtaiseen lainsäädäntöön esimerkiksi liikennesektorilla, tulee täsmentää neuvotteluissa. Valtioneuvosto katsoo, että hallinnollisia sanktioita koskevaa ehdotusta on arvioitava siinä valossa, että sääntelyn tulee täyttää yleiset tarkkuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle delegoitavien toimivaltuuksien tulee olla selkeitä, tarkkarajaisia, oikeasuhtaisia, tarkoituksenmukaisia ja hyvin perusteltuja. Jatkokäsittelyssä komissiolle delegoitavan säädösvallan ja täytäntöönpanovallan laajuutta ja tarkoituksenmukaisuutta tulee tarkastella huomioiden myös sääntelyn ennakoitavuus eri toimijoille sekä vaikutukset toimintaympäristöön.
Valtioneuvosto toteaa, että asetusehdotuksen mainintaa sotilaallisiin tarkoituksiin kehitettyjen ja käytettyjen tekoälyjärjestelmien rajautumisesta soveltamisalan ulkopuolelle tulisi jatkovalmisteluissa täsmentää huomioimaan vastaavalla tavalla erikseen sisältyvin osin myös kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen sisältyvät tarkoitukset.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Suuri valiokunta käsittelee lausunnossaan valtioneuvoston toimintaa ohjaavia keskeisiä neuvottelutavoitteita, ja valiokunta on arvioissaan ottanut huomioon erikoisvaliokuntien lausunnoissa omien toimialojensa näkökulmasta esille tulleita seikkoja.
Suuri valiokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin komission tavoitetta luoda yhteinen eurooppalainen lähestymistapa tekoälyyn. EU:lla tulisi olla kokonaisvaltainen visio siitä, mitä digitalisaatiolla ja tekoälyllä halutaan saada aikaan. EU:n kilpailukyvyn kannalta on tärkeää, että EU:sta muodostuu tekoälyn kehittämiselle ja käyttämiselle suotuisa ympäristö. EU:n vahvuutena on digitalisaatiokehityksessä luottamusta korostava lähestymistapa, jossa ihminen on keskiössä. EU:n tuleekin arvopohjaansa nojaten pyrkiä globaaliksi suunnannäyttäjäksi siinä, miten tekoälyä käytetään turvallisella ja perusoikeuksia kunnioittavalla tavalla. Keskeistä on myös se, että tekoälyä ja digitalisaatiota laajemminkin edistetään palvelulähtöisesti.
Tekoälyn entistä laajempi hyödyntäminen edistää Covid-pandemian jälkeistä elpymistä ja vihreää siirtymää, mukaan lukien ilmastotavoitteiden saavuttaminen. Sillä voidaan myös tukea julkisen hallinnon digitalisaatiota ja julkisen hallinnon palveluiden saatavuutta. Suuri valiokunta korostaa myös tekoälyn mahdollisuuksia yhdenvertaisuuden edistämisessä ja syrjäytymisen ehkäisemisessä. Tekoälyratkaisuilla tulisi pyrkiä ehkäisemään myös digisyrjäytymistä. Tekoälykehitystä tulee suunnata helpottamaan kansalaisten, mukaan lukien eri tavoin toimintarajoitteisten, pääsyä digitaalisiin palveluihin ja osalliseksi yhteiskuntaan laajemminkin.
Suuri valiokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin komission tavoitetta luoda tekoälyasetuksella sellainen luottamuksen ekosysteemi, joka edistää tekoälyn vastuullista kehittämistä, markkinoille saattamista ja käyttöönottoa Euroopassa. EU-sääntely on tarpeen, jotta voidaan ehkäistä markkinoiden pirstaloituminen. Jos sääntelyssä päästään oikeaan tasapainoon, asetus voi selkeyttää yritysten toimintaympäristöä ja siten vahvistaa niiden kilpailukykyä. EU:n sisämarkkinoiden ansiosta sillä voi olla yleisen tietosuoja-asetuksen (EU 2016/679) tapaan merkitystä sääntelyn kehittymiseen myös EU:n rajojen ulkopuolella.
Sääntelyn tulee tukea tekoälyn kehittämistä, käyttöä ja siihen suuntautuvia investointeja. Asetuksen tulisi tukea alustatalouden kasvua Euroopassa. Yritystoiminnan ja tutkimustoiminnan lisäksi asetuksesta neuvoteltaessa on hyvä ottaa huomioon julkisen hallinnon digitalisaation edistäminen.
Suuri valiokunta tukee asetusehdotuksen ihmiskeskeistä ja perusoikeuksien toteutumista korostavaa lähestymistapaa. Ehdotus sisältää useita merkittäviä perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston tavoitetta selventää näitä kysymyksiä edelleen neuvotteluiden kuluessa.
Suuri valiokunta kannattaa yleisellä tasolla sitä asetuksen lähtökohtaa, että tekoälyjärjestelmät luokiteltaisiin käyttötarkoituksen mukaan ja sääntelyn taso määräytyisi sen mukaan, kuinka merkittävän riskin tekoälyjärjestelmän käyttö aiheuttaisi ihmisten terveydelle, turvallisuudelle tai perusoikeuksien toteutumiselle. Neuvotteluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että sääntely on kokonaisuudessaan selkeää ja oikeasuhtaista ja että tekoälyjärjestelmät ja riskiluokat on määritelty tarkoituksenmukaisella tavalla.
Sääntelyn yksityiskohtaisuuden tason suhteen on löydettävä oikea tasapaino. Sääntelyn on oltava riittävän tarkkaa, jotta toimintaympäristö olisi yritysten näkökulmasta ennakoitavissa ja oikeusvarmuus toteutuisi. Samalla tulee välttää tarpeettoman yksityiskohtaista sääntelyä ja pyrkiä teknologianeutraaliin, aikaa kestävään sääntelyyn. On myös vältettävä epärealististen vaatimusten asettamista esimerkiksi tekoälyjärjestelmien tiedonhallinnan ja tiedon laadun osalta. Asetus ei saisi aiheuttaa suhteetonta hallinnollista taakkaa yrityksille tai julkiselle hallinnolle. Tässä tulee huomioida erityisesti sääntelyn vaikutukset pk-yrityksille.
Sääntelyn tulee asetusehdotuksen mukaisesti varmistaa korkeatasoinen perusoikeuksien suojelu ja vastata tekoälyn ihmisten fyysiselle ja psyykkiselle terveydelle aiheuttamiin riskeihin. Samalla sääntelyn tulisi mahdollistaa ja edistää tekoälyteknologioiden kehittämistä, hyödyntämistä ja käyttöä eikä toimia sen esteenä. Tasapainon löytäminen on haastavaa, kun kyseessä on ala, jolla teknologian nopean kehittymisen vuoksi kaikkien riskien ja toisaalta mahdollisuuksien hahmottaminen on vaikeaa.
Asiantuntijakuulemisissa nousi esiin, että tekoälyjärjestelmän yksiselitteinen määritteleminen on haastavaa. Tekoälyjärjestelmien ja riskiluokkien määrittelyssä tulee välttää sitä, että korkean riskin kategoriaan tulkitaan kuuluviksi asetusta sovellettaessa enemmän järjestelmiä kuin on tarkoituksenmukaista ja ollut alkuperäinen tarkoitus. Tämä olisi ongelmallista paitsi yritysten kilpailukyvyn näkökulmasta myös siksi, että näin saatettaisiin ilman varsinaista tarkoitusta tulla estäneeksi erityisryhmien tarpeita palvelevien järjestelmien saattamista markkinoille. Tällaisia ovat esimerkiksi tukiälykonseptiin pohjautuvat palvelut. Tekoälyllä voi olla merkittävä vaikutus mahdollisuuksien tasa-arvon edistämisessä.
Asetusehdotuksella on paljon yhtymäkohtia muuhun EU-lainsäädäntöön. Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston tavoitetta täsmentää neuvotteluiden kuluessa ehdotuksen suhdetta muun muassa yleiseen tietosuoja-asetukseen, markkinavalvontaa koskevaan sääntelyyn, yleiseen tuoteturvallisuusdirektiiviin, tuotevastuudirektiiviin sekä olemassa olevaan sektorikohtaiseen lainsäädäntöön esimerkiksi liikennesektorilla. Myös ehdotuksen suhdetta finanssialan sääntelyyn tulee arvioida tarkemmin.
Komissiolle on annettu valtaa antaa delegoituja säädöksiä asetuksen liitteiden muuttamiseksi. Säädösvallan delegointi antaa mahdollisuuden reagoida riittävän tekoälyn kehityksen huomioimiseksi sääntelyssä. Se vastaa osin edellä mainittuun haasteeseen saada aikaan aikaa kestävää sääntelyä, jossa on oikea tasapaino riskien ja mahdollisuuksien välillä. Komissiolle delegoitavan säädösvallan laajuutta tulisi kuitenkin vielä arvioida. Valtuudet ovat kovin laajat, ja niitä tulisi täsmentää. Kuten valtioneuvosto kannassaan toteaa, valtuuksien tulisi olla selkeitä, tarkkarajaisia, oikeasuhtaisia, tarkoituksenmukaisia ja hyvin perusteltuja. Neuvotteluissa tulisi varmistaa, että komissiolle delegoidut valtuudet ovat delegoituja säädöksiä koskevan SEUT 290 artiklan mukaisia. Artiklan mukaan delegoiduilla säädöksillä voidaan täydentää tai muuttaa ainoastaan muita kuin perussäädöksen keskeisiä osia. Lisäksi valiokunta korostaa, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän unionin säädöksen tasolla.
Asetusehdotuksen hallinnollisia seuraamuksia koskevaa sääntelyä tulisi arvioida huolellisesti. On varmistuttava siitä, että sääntely täyttää yleiset täsmällisyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Kuten valtioneuvosto toteaa, jäsenvaltioille on myös jätettävä sääntelyssä riittävästi liikkumavaraa.
Suuri valiokunta korostaa, että ihmislähtöisessä digitalisaatiossa myös niiden, joiden tietoja kerätään, on voitava vaikuttaa tiedon käyttöön ja saatava siitä hyötyä. Tätäkin tavoitetta vasten valiokunta pitää hyvänä, että asetusehdotuksessa asetetaan palveluntarjoajille muidenkin kuin korkean riskin tekoälyjärjestelmien osalta velvollisuus varmistaa eräin rikosten estämiseen, tutkimiseen ja rikoksiin liittyviin syytetoimiin liittyvin poikkeuksin, että luonnollisille henkilöille ilmoitetaan heidän olevan vuorovaikutuksessa tekoälyjärjestelmän kanssa, ellei se ole olosuhteiden ja käyttöyhteyden perusteella ilmeistä.
Reaaliaikaisten biometristen etätunnistusjärjestelmien käyttö lainvalvontatarkoituksiin julkisissa tiloissa olisi ehdotuksen mukaan kiellettyä. Tästä kiellosta olisivat poikkeuksena ne tilanteet, joissa järjestelmien käyttö on ehdottoman välttämätöntä esimerkiksi luonnollisten henkilöiden henkeen tai fyysiseen turvallisuuteen kohdistuvan erityisen, merkittävän ja välittömän uhan tai terrori-iskun ehkäisemiseksi tai vakavampien rikoksen tekijöiden tai epäiltyjen tunnistamiseksi. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna siinä, että biometristen etätunnistusjärjestelmien käyttö olisi sallittua julkisissa tiloissa tietyissä tarkasti rajatuissa tilanteissa perus- ja ihmisoikeudet huomioon ottaen.
Neuvotteluissa tulisi myös selvittää, mitä reaaliaikaisen biometrisen etätunnistamisen kielto lainvalvontatarkoituksiin tarkoittaa rajavalvonnan kannalta, ja toimia sen puolesta, että rajanylityspaikalla teknisessä valvonnassa kertyvää kuvaa ja ääntä voitaisiin Suomessa rajavartiolain (578/2005) mukaisesti jatkossakin käyttää henkilöiden automaattiseen tunnistamiseen toimivaltaisen viranomaisen antaman etsintäkuulutuksen perusteella. Suuren valiokunnan mukaan tulisi lisäksi arvioida, pitäisikö lainvalvontaviranomaisten toimintaan ja oikeudenhoitoon liittyvistä asioista säätää erillisessä säädöksessä.