Hallituksen esityksellä toteutetaan hallitusohjelman strategiseen kokonaisuuteen ”Hiilineutraali ja luonnon monimuotoisuuden turvaava Suomi” sisältyviä kirjauksia, joilla edistetään jätteen kierrätystä ja vahvistetaan Suomen roolia kiertotalouden edelläkävijänä. Esityksen sisältämillä ehdotuksilla pantaisiin täytäntöön tiettyjen muovituotteiden ympäristövaikutuksen vähentämisestä annettuun direktiiviin sisältyvät kiellot ja merkintävaatimukset.  

Osa ehdotetuista muutoksista on siis välttämättömiä EU:n jätesäädöspaketin ja pysyvistä orgaanisista yhdisteistä annetun asetuksen täytäntöön panemiseksi, mutta osa juontaa kansallisista tavoitteistamme. 

Uuden sääntelyn mukaan pakkausten tuottajien ja kuntien olisi järjestettävä asumisessa syntyvän pakkausjätteen erilliskeräys. Erilliskeräysvelvoitteet olisivat voimassa olevaa sääntelyä tiukempia. Tuottajat ja kunnat velvoitettaisiin sopimaan yhteistoiminnasta sekä korvauksista, jotka tuottajat maksavat kunnille pakkausjätteen erilliskeräyksestä ja kuljetuksesta. Pakkausten tuottajien tulisi vastata vähintään 80 prosentista koko pakkausjätehuollon kustannuksista. Jätteitä ammattimaisesti kerääviä velvoitettaisiin edistämään jätteiden uudelleenkäytön valmistelua. 

Talousvaliokunta on toimialansa mukaisesti tarkastellut lainsäädäntöehdotusta markkinoiden toimivuuden, kilpailun, valinnanvapauden ja julkisten hankintojen näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena, mutta ehdottaa ympäristövaliokunnan harkitsevan tässä lausunnossa esille nostettujen havaintojen huomioimista mietinnössään.  

Jätelainsäädäntö on lukuisia eri toimijoita ja toimialoja koskeva kokonaisuus, joka muodostuu keskinäisriippuvuussuhteita luovasta EU-tasoisesta ja kansallisesta normistosta. Sääntelyn rajapintoja on erityisesti julkisiin hankintoihin ja ympäristönsuojeluun.  

Talousvaliokunta toteaa, että Suomessa jätelainsäädännön eräs keskeinen haaste liittyy siihen, että jätteiden keräämisen ja materiaalin kierrätyksen kannalta olosuhteet vaihtelevat merkittävästi maan eri osissa niin jätehuollon maantieteellis-teknisten syiden kuin toiminnan liiketaloudellisen kannattavuuden ja markkinapuutetilanteiden suhteen. Tähän vaikuttavat myös erot jätteen kerättävyydessä, koostumuksessa ja volyymissä eri puolilla maata. Jätetoimialalle on tyypillistä korkea alalle tulon kynnys, mikä osaltaan vaikuttaa myös kilpaillun markkinan muodostumisen vaikeuteen. 

Ehdotuksen mukainen jätteen erilliskeräysvelvoitteiden säätäminen asetuksella vaikuttaa eniten suurten kaupunkien ulkopuolella ja taajamien pienissä kiinteistöissä. Suuret kaupungit ovat jo aikaisemmin lisänneet kotitalousjätteiden erilliskeräystä. Pienissä taajamissa pakkausjätteen ja biojätteen erilliskeräys nojautuu nyt uutena annettavaan asetustasoiseen määräykseen. Kunnilla tulee kuitenkin olemaan mahdollisuus sovittaa ja sopeuttaa jätehuollon tasoa oloihinsa sopiviksi. Kuljetusjärjestelmää koskevan muutoksen vaikutukset näkyvät selvimmin niissä kunnissa, joissa on nyt käytössä kiinteistön haltijan järjestämä kuljetus; näiden on siirryttävä pakkausjätteen ja biojätteen osalta kunnan järjestämään palveluun.  

Jätedirektiivin tarkoittama tuottajavastuu voidaan toimeenpanna joko operatiivisena vastuuna tai kustannusvastuuna. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan valittu vastuunjakomalli ei itsessään muodostu määrääväksi tekijäksi jätehuollon onnistumisessa, vaan olennaista on järjestelmän toimeenpanotapa.  

Eri jakeilla on erilainen merkitys jätteen kerääjälle. Jae voi olla joko varallisuusarvoinen jatkojalostus- tai -käyttökelpoinen omaisuuserä tai toisena ääripäänä vaikeasti hävitettävä, kustannuksia luova taakka. Tässä valossa on luontevaa, että eri jakeiden keräyksen sääntelykohtelu on vastaavasti eriytetty. 

Ehdotetun sääntelyn mukaan kunta voi järjestää vastuulleen kuuluvan jätteen kuljetuksen itse tai jätelain 37 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä siirtää kuljetuksen järjestämisen kiinteistön haltijalle. Talousvaliokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on esitetty osin ristiriitaisiakin käsityksiä siitä, kuinka kunnan kilpailuttama kuljetus vaikuttaa yrityksiin. Osa kuulluista asiantuntijoista on katsonut, että kaksoisjärjestelmä voi johtaa kuljetustoiminnan keskittymiseen ja siten viedä elintilaa pieniltä, paikallisilta toimijoilta. Toisaalta eräissä asiantuntijalausunnoissa on esitetty päinvastainen näkemys, että kunnan järjestämissä kilpailutuksissa vain suuret toimijat voisivat menestyä.  

Talousvaliokunnan mukaan olennaista on, että kunnat kilpailuttavat jatkossa jätteenkuljetukset niin, että myös pienet ja keskisuuret yritykset voisivat menestyä kilpailutuksissa. Esitys tuo osin hankintalakia tiukempia säännöksiä, joilla vahvistettaisiin entisestään kunnan velvollisuutta huolehtia kuljetusurakoiden asianmukaisesta kilpailutuksesta. Käytäntöjen muuttaminen on mahdollista jo voimassa olevan lainsäädännön perusteella, mutta ehdotettu lisäsääntely edistäisi kuljetusurakoiden asianmukaista kilpailutusta ja uusien yritysten pääsyä markkinoille. Parhaimmillaan kuntaurakoiden kilpailuttaminen tarjoaa lisää vakaita työmahdollisuuksia niin uusille kuin jätealalla jo toimiville yrityksille. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kunnan järjestämän kuljetuksen alueilla pk-yritysten osuus on 44 % ja kiinteistönhaltijan järjestämän kuljetuksen alueilla 42 %. Talousvaliokunta korostaa, että jatkossakin elinkeinoelämän toimijat tilaavat jätteiden keräilyn ja kuljetuksen haluamaltaan toimijalta ja kunnan kilpailutus koskisi vain asuinkiinteistöillä syntyvää pakkaus- ja biojätettä.  

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että molemmissa malleissa voidaan päätyä jonkin järjestelmään osallisen tahon kannalta edulliseen tai epäedulliseen tilanteeseen. Olennaista on, että siltä osin kuin tehtäviä annetaan julkisyhteisön ulkopuolisten toimijoiden hoidettaviksi, näiden urakoiden kilpailuttaminen hoidetaan hyvin. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota kunnallisen jätehuollon toimijoiden hankintaosaamiseen.  

Ehdotetun sääntelyn mukaan pakkausten tuottajayhteisön jätehuollon tulee kattaa kaikki pakkausmateriaalit. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotus vähentää pakkausten tuottajien ja kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen neuvottelemiseen ja toimeenpanoon liittyviä riskejä. Lienee väistämätöntä, että järjestelmän muuttaminen aiheuttaa hallinnollista taakkaa ja kustannuksia lyhyellä aikavälillä, mutta saadun selvityksen perusteella on oletettavaa, että pitkän aikavälin hyödyt ovat näitä haittoja suuremmat. Talousvaliokunta on tätä punnitessaan ottanut huomioon myös, että esitykseen sisältyy siirtymäsäännös, jonka mukaan merkittävän kierrätysinvestoinnin syntymisen kannalta tärkeä sopimus, jonka nykyinen tuottajayhteisö on tehnyt ennen lain voimaantuloa, velvoittaa sitä tuottajarekisteriin hyväksyttyä uutta tuottajayhteisöä, jolle sopimuksen tehneen tuottajayhteisön vastuut ja oikeudet muutoin siirtyvät.  

Ehdotetut muutokset kasvattavat kuntien jätehuoltoyhtiöiden ei-taloudellisen toiminnan liikevaihtoa nykyisestä, mikä mahdollistaa niille nykyistä laajemman markkinaehtoisen toiminnan, koska sidosyksikön toiminnan maksimivolyymi on määritelty suhteessa sen liikevaihtoon (10 %). Tämän hetken tietojen valossa vuoden 2030 alusta sidosyksikköraja laskee 5 %:iin, mikä on hankintalain (1397/2016) 15 §:ssä säädetty yleinen sidosyksikköraja. (TaVM 31/2016 vp — HE 108/2016 vp)  

Talousvaliokunta toteaa, että sikäli, kun kilpailuneutraliteettiongelmia esiintyy, niihin voidaan puuttua parhaiten muuttamalla julkisten hankintojen sidosyksikkösääntelyä.  

Kunnalliset jätehuoltoyhtiöt ovat kilpailulainsäädännön valossa yrityksiä. Kilpailusääntöjä ei kuitenkaan sovelleta ei-taloudelliseen toimintaan, minkä vuoksi on tärkeää tunnistaa taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan ero ja raja.  

Taloudellisen toiminnan käsitettä ei määritellä unionin lainsäädännössä, vaan sen sisältö on kehittynyt oikeuskäytännössä: EU-tuomioistuimen mukaan taloudellinen toiminta kattaa hyödykkeiden tarjoamisen markkinoilla missä tahansa organisaatio- tai rahoitusmuodossa. Ratkaisukäytännössä julkisen toimijan harjoittaman toiminnan luonnetta on punnittu myös kiinnittämällä huomiota siihen, kilpaileeko tai voisiko toiminta kilpailla yksityisten yritysten toiminnan kanssa.  

Valtiontukisääntöjä ei siten sovelleta, jos julkisyhteisö toimii viranomaisen ominaisuudessa tai kun toiminta kuuluu valtion keskeisiin tehtäviin tai liittyy näihin tavoitteiltaan. Kilpailusääntöjä ei sovelleta myöskään silloin, kun palvelut tuotetaan verovaroin ja asiakkailta peritään sellainen maksu, joka ei kata toiminnan todellisia kustannuksia. Se seikka, että toimijalla on joidenkin toimintojensa harjoittamisen yhteydessä julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia, ei estä luokittelemasta sitä EU-oikeudessa tarkoitetuksi yritykseksi sen muiden toimintojen osalta. 

Kilpailulainsäädäntöä voidaan siten soveltaa jätehuoltoon liittyvään liiketoimintaan siitä riippumatta, harjoitetaanko taloudellista toimintaa viranomaismuodossa, liikelaitoksena, julkisoikeudellisena laitoksena vaiko osakeyhtiönä.  

Ehdotetun, pakkauksia koskevien jätehuoltopalveluiden järjestämisessä kyse on kunnan lakisääteisen järjestämisvastuun toteuttamisesta. Sen sijaan palveluiden tuottaminen yrityksille korvausta vastaan on lähempänä taloudellista toimintaa. Palveluiden tarjoamista kunnan määräysvallassa olevan, voittoa tavoittelevan yhtiön kautta on pidettävä aina taloudellisena toimintana. Myös mikäli järjestämisvastuussa oleva kunta, kuntayhtymä tai kunnallinen jäteyhtiö sopii yritysten kanssa kunnan palvelusta ja sen laajuudesta ja yritys maksaa niistä korvauksen, näyttäytyy toiminta luonteeltaan taloudellisena.  

Nyt käsillä olevan lainsäädäntöhankkeen osalta pakkausten keräysten ja käsittelyn hinta määräytyisi kuntien tai kunnallisten jäteyhtiöiden ja pakkausten tuottajien välisessä neuvottelussa. Edellä sanottuun viitaten talousvaliokunta huomauttaa, että vaikka pakkausjätteiden kiinteistökohtaisessa keräyksessä on paikallisesti hyvin toimivia kaupallisia markkinoita, ei tämä ole asian tila koko valtakunnan laajuisesti. Markkinapuutetesti ja mahdollinen kilpailutilanteen käsilläolo ilmenee varsin erilaisena eri puolilla maata. Koko maassa yhdenmukaisesti sovellettavaksi tuleva lainsäädäntö näyttäytyy paikallisiin olosuhteisiin peilattuna erilaisena hyvin samoin tavoin ja kysymyksenasetteluin kuin hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoite.  

Talousvaliokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyys EU:n valtiontukisääntelyn kannalta on osin tulkinnanvarainen, joskin johtoa saadaan monopolin sallivien kumulatiivisten kriteerien luettelosta.  

Lakiehdotuksen 36 §:llä säädettäisiin hankintojen osittamisesta eli kilpailuttamisesta pieninä kokonaisuuksina. Taustalla on samankaltainen ajatus kuin hankintalainsäädännön jakamisvelvoitteessa: pienten toimijoiden markkinoilla oloa pyritään tukemaan sen varmistamiseksi, että markkinoilla on useampia toimijoita. Tässä kontekstissa kilpailuttamiselementti voi johtaa kuitenkin paradoksaalisesti tilanteeseen, jossa kilpailuttamisen myötä urakan voittanut taho saa niin hallitsevan osuuden markkinasta, ettei muille toimijoille jää elintilaa ja kilpailu vähenee myös urakan ulkopuolelle jääneeltä osin.  

Hankinnan jakamisella voidaan yleisesti turvata pienten yritysten säilymistä markkinoilla, mutta erityisesti jätehuoltotoimialalla tätä mallia ei voida pitää kaikissa olosuhteissa erityisen tehokkaana ratkaisuna. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että jätehuollon tehokkaan toteuttamisen kannalta jätteidenkeruun koordinointi kunnallisen yhteisön toimesta — kuljetusreittien optimointi mukaan lukien — voi olla kokonaisuutena tehokkaampaa kuin itsenäisten toimijoiden erillisinä urakoina toteuttamana. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyratkaisua kaiken kaikkiaan perusteltuna ottaen huomioon erityisesti EU-tasoisen sääntelyn asettamat reunaehdot. Talousvaliokunta korostaa, että kiristyvät kierrätystavoitteet ja -velvoitteet tarkoittavat kierrätysmateriaalin määrän merkittävää lisääntymistä ja tätä myötä lisääntyviä mahdollisuuksia jäte- ja kierrätystoimialan yrityksille. Ehdotetun järjestelmän puutteena voi kuitenkin olla se, että kunnallisten monopolien luominen alalle voi syrjäyttää sellaista kilpailua, joka tyypillisesti edistää uusien, aiempaa tehokkaampien toimintamallien kehittämistä. Kiertotalous ja siihen kytkeytyvät lähialat ovat Suomessa nykyisellään vahvan vientipotentiaalin alueita. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että jätelainsäädäntö tunnistaa tämän mahdollisuuden ja osaltaan tukee resurssiviisaiden teknologioiden toimialan kehittämistä. Julkisoikeudellisten toimijoiden vahva rooli tulee käyttää kehittämisen ja uudistumisen hyödyksi.  

Kielletyn valtiontuen tunnusmerkistön täyttymistä kunnallisten jäteyhtiöiden osalta ei voida täysin poissulkea yksinomaan sillä perusteella, että yksityisille yhtiöille annettavat urakat kilpailutetaan. Kuntien jätehuoltoyhtiöiden osalta huomiota pitää kiinnittää eri toimintojen linkittymisestä toisiinsa, mistä voi seurata sellaista taloudellista etua, jota voidaan hyödyntää markkinoilla kilpailua vääristävällä tavalla. 

Alan toimijat ovat pitäneet siirtymäaikoja lyhyinä. Siirtymäaikoja on perusteltu erilliskeräyksen nopealla käynnistämisellä jäsenvaltioita sitovien kierrätystavoitteiden saavuttamiseksi ja pakkausten tuottajien kustannusvastuun toteuttamisella vuodesta 2023 alkaen. Arvioon siirtymäaikojen oikeasuhtaisuudesta vaikuttaa tässä yhteydessä se, että muutoksen ennakoidaan kasvattavan markkinaa sekä kuntien vastuulle kuuluvan että yritysjätteen kuljetuksessa, mikä pienentää yritysten riskiä liiketoiminnan loppumiselle ja kalustoinvestointien menettämiselle kuljetusjärjestelmän muutoksen yhteydessä.  

Talousvaliokunta pitää siirtymäaikoihin kohdistuvaa kritiikkiä kuitenkin sillä tavoin perusteltuna, että se esittää ympäristövaliokunnan harkitsevan pakkausjätteiden kuljetuksen siirtymäajasta säädettäväksi siten, että säännökseen tulisi vähimmäissiirtymäaika, poistamalla siirtymäsäännöksestä sana ”viimeistään”. 

Hallituksen esitykseen sisältyy toimeenpano- ja seurantatoimenpide, jonka mukaan ympäristöministeriö asettaa työryhmän seuraamaan sivutuotteita ja jätteeksi luokittelun päättymistä koskevan sääntelyn täytäntöönpanoa ja toimivuutta. Työryhmän tehtävänä olisi myös arvioida tarvetta säätää erillisestä, ympäristölupamenettelyä kevyemmästä menettelystä, jossa ratkaistaisiin jätteeksi luokittelun päättyminen silloin, kun asiasta ei ole säädetty EU:ssa tai kansallisella asetuksella. Tässä yhteydessä arvioidaan myös tapauskohtaisen päätöksenteon keskittämistä yhden valtion viranomaisen tehtäväksi. Talousvaliokunta pitää tätä tärkeänä ja kiirehtii työryhmän asettamista ja sen työn valmistumista.