VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Ehdotuksessa esitetään neljänteen rahanpesudirektiiviin lisättäviksi säännöksiä, joilla pyritään aiempaa tehokkaammin torjumaan rahanpesua ja terrorismin rahoittamista lisäämällä viranomaisten tietojensaantioikeuksia sekä tiukentamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä joiltakin osin. Ehdotuksen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi saatettava lainsäädäntöehdotukset voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2017.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto tukee yleisesti direktiiviehdotusta ja sen tavoitetta torjua terrorismin rahoitusta ja tehostaa viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että direktiiviehdotuksella muutetaan neljättä rahanpesudirektiiviä, jonka kansallinen täytäntöönpano on jäsenvaltioissa kesken, ja ehdotuksen suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta ei ole täysin tästä syystä mahdollista arvioida.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että komission ehdotus on yhtenäinen samanaikaisesti annetun verolainsäädännön muutosta koskevan lainsäädäntöehdotuksen (COM(2016) 452 final) kanssa. Tällä taataan muun muassa käsitteistön yhdenmukaisuus ja vältetään ilmoitusvelvollisille aiheutuvaa tarpeetonta hallinnollista taakkaa.
Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta, jonka nojalla virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelujen ja lompakkopalvelun tarjoajat kuuluisivat direktiivin soveltamisalaan. Virtuaalivaluuttoihin liittyviä riskejä on tunnistettu useita ja monet niistä liittyvät rikolliseen toimintaan. Virtuaalivaluuttoja on hyödynnetty esimerkiksi laittomassa ase- ja huumausaineiden kaupassa sekä varallisuuden piilottamisessa. Jos virtuaalivaluuttojen vaihtopalvelujen ja lompakkopalvelun tarjoajilla on velvollisuus tuntea ja tunnistaa asiakkaansa, seurata tämän rahaliikennettä ja ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista rahanpesun selvittelykeskukselle, lisää se rahoitusjärjestelmän luotettavuutta, rikosten ennalta ehkäisemistä ja selvittämistä sekä asettaa toiminnanharjoittajat yhdenvertaiseen asemaan muiden markkinoilla toimivien toimiluvanvaraisten tai rekisteröitymisvelvollisten toimijoiden kanssa. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, ettei uusien maksuvälineiden tai ‑järjestelmien kehittymistä ja toimintaedellytyksiä tarpeettomasti rajoiteta sääntelyllä.
Prepaid-korttien käyttö luo nykyaikaisen vaihtoehtoisen maksamisvälineen ja on hyödyllinen erityisesti silloin, kun kuluttaja haluaa suunnitella omaa rahan käyttöään. Erityisesti anonyymien prepaid-korttien käyttöön voi kuitenkin liittyä muita maksuvälineitä suurempi väärinkäytön riski rikollisessa toiminnassa. Neljännessä rahanpesudirektiivissä on säädetty sähköistä rahaa koskevista poikkeuksista, joiden täyttyessä asiakasta ei tarvitse tuntea tai tunnistaa. Mitä alhaisempi euromääräinen poikkeuksen raja on, sitä suurempi hallinnollinen taakka aiheutuu yrityksille, esimerkiksi kioskiyrittäjille, jotka myyvät anonyymejä prepaid-kortteja. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus euromääräisen raja-arvon laskusta 150 euroon on suhteellisuusperiaatteen mukainen ja kannatettava. Samoin valtioneuvosto pitää terrorismin rahoituksen torjumiseksi oikeansuuntaisena komission ehdotusta siitä, että luotto- ja rahoituslaitokset hyväksyvät vain sellaiset kolmansissa maissa tehdyt prepaid-korttimaksut, joihin sovelletaan EU-lainsäädäntöä vastaavia rahanpesun ja terrorismin estämisen velvoitteita. Anonyymien prepaid-korttien käytön kiellon valvonta internetmaksamisessa saattaa olla vaikeaa toteuttaa. Rahoitusmarkkinaviranomaisille tulisi asettaa direktiivissä vain sellaisia tehtäviä, joita ne pystyvät tosiasiassa tehokkaasti toteuttamaan.
Suomi tukee komission tavoitteita lisätä yritysten omistaja- ja edunsaajatietojen avoimuutta. Suomessa nämä tiedot ovat jo nykyään julkisesti saatavilla. Säännellyillä tai monenkeskisillä markkinapaikoilla kaupankäynnin kohteena olevien yritysten osakkeenomistajat ovat velvollisia tekemään niin sanotun liputusilmoituksen, kun omistus alittaa, ylittää tai saavuttaa tietyn omistusrajan. Näiden yritysten omistajien alin liputusraja on Suomessa viisi prosenttia omistuksesta tai ääniosuudesta. Neljännen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanon jälkeen yksityisten yritysten merkittäviä omistajia ja edunsaajia koskevat tiedot olisivat saatavilla myös keskitetysti rekisteristä. Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioissa rekisteröityjä tietoja olisi mahdollista vaihtaa EU:n keskitetyn alustan kautta. Valtioneuvosto kannattaa yritysten omistajia ja edunsaajia koskevien tietojenvaihdon tehostamista.
Ilmoitusvelvollisille, kuten pankeille, ehdotuksessa asetettu velvollisuus kerätä asiakassuhdetta perustettaessa ja asiakassuhteen aikana laajemmin tietoja niin sanottujen pöytälaatikkoyritysten taustalla usein käytettävien holdingyhtiöiden omistaja- ja edunsaajatiedoista lisää rahoitusjärjestelmän luotettavuutta ja ennalta ehkäisee osaltaan pöytälaatikkoyritysten väärinkäytöksiä.
Jäsenvaltioiden olisi ehdotuksen mukaan perustettava järjestelmä, josta erityisesti rahanpesun selvittelykeskukset saisivat keskitetysti ja sähköisesti tietoja pankki- ja maksutilien haltijoista. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenvaltioille sallitaan komission ehdotuksen mukaan liikkumavaraa sen suhteen, perustetaanko kansallisesti erillinen keskitetty rekisteri tai tiedonhakujärjestelmä. Direktiivissä tulee turvata riittävällä tavalla henkilötietojen suoja.
Direktiivi lisää rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä ja tietojen saantimahdollisuuksia. Lisäksi veroviranomaisten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen liittyvää tietojen saantia tehostettaisiin. Suomi suhtautuu ehdotuksen tavoitteisiin myönteisesti. Ehdotuksessa tulee kuitenkin ottaa riittävällä tavalla huomioon voimassa olevan EU-lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten asettamat rajoitukset tietojenluovutukselle viranomaisten välillä.
Komission mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava direktiiviehdotuksen edellyttämät muutokset kansallisesti voimaan viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2017. Valtioneuvosto tukee neuvottelujen edistämistä pikaisesti, mutta lainsäädännön kansallinen voimaansaattaminen ei ole mahdollista komission ehdottamassa aikataulussa.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Talousvaliokunta on vastikään (TaVL 13/2016 vp — E 20/2016 vp) lausunut valtioneuvoston kirjelmästä, joka käsitteli komission tiedonantoa toimintasuunnitelmaksi terrorismin rahoituksen torjunnan vahvistamiseksi. Valiokunta uudistaa lausunnossa ilmaisemansa ja lisäksi toteaa seuraavaa:
Viranomaiset.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että rahanpesuun ja terrorismin rahoituksen ja harmaan talouden eri muotoihin puututaan asianmukaisin ja tehokkain toimenpitein. Sääntelyn ja viranomaistoimien tulee kytkeytyä toisiinsa johdonmukaisuuden ja kattavuuden varmistamiseksi. Lähtökohtana sääntelyssä tulee olla, ettei toimijoille kuitenkaan aseteta sellaisia velvoitteita tai kieltoja, joiden noudattamista ei tosiasiallisesti pystytä valvomaan.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin myös kysymys tarkoituksenmukaisen toimivaltaisen kansallisen viranomaisen osoittamisesta. Talousvaliokunta ilmaisee huolensa Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Finanssivalvonnan välisen toimivallan rajan ilmeisestä ongelmallisuudesta tältä osin.
Ehdotetun sääntelyn soveltamisala.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota ehdotetun sääntelyn soveltamisalan rajauksen vaikutuksiin. Käsillä oleva komission ehdotus koskee ainoastaan sähkörahadirektiivin (2009/110/EY) mukaisesti liikkeeseen laskettua sähkörahaa. Tämä merkitsee, että nimettömiä prepaid-maksuja koskevan sääntelyn tiukentaminen ei kohdistu yhtäläisesti kaikkiin ennakollisen maksamisen toimintoihin. Talousvaliokunta muistuttaa myös, että mahdolliset muutokset maksupalvelulainsäädäntöön voivat osaltaan vaikuttaa myös sähköisen rahan määritelmään ja sitä kautta käsillä olevan sääntelyehdotuksen soveltamisalaan.
Ehdotetun sääntelyn vaikutukset.
Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että prepaid-kortteja on hyödynnetty eri tavoin rikollisen toiminnan mahdollistamisessa. Silti tulee pitää esillä tämän maksutavan merkitys sen laillisen käytön kannalta. Talousvaliokunta katsoo, että arvokorttien ongelmallisuus ei liity niinkään järjestelmään sinänsä, vaan sen mahdollistamaan nimettömyyteen. Korttien käyttöä laajamittaiseen laittomaan toimintaan rajoittavat jo nykyisinkin voimassa olevat anonyymin arvon latauksen rajoitukset. Arvioitaessa korttien nimettömän latauksen rajoja tulee pitää esillä, että tunnistautumisvelvoite — ja mahdollisesti vaadittava vahva tunnistautuminen — voi muodostua tosiasiallisesti korttijärjestelmän laillisenkin käytön esteeksi. Lisäksi arvokorttipalveluita myyviin tahoihin kohdistetut, tunnistautumiseen, käyttäjien rekisteröintiin ja epäilyttävästä toiminnasta ilmoittamiseen liittyvät velvoitteet voivat olla niin merkittäviä palveluntarjoajien kustannuksia lisääviä tekijöitä, että ne voivat vaikuttaa näiden palveluiden tarjontaan. Latausrajoja koskevassa arvioinnissa tulee huomioida sääntelyn oikeasuhtaisuuden vaatimus.
Valtioneuvoston kirjelmän mukaisille toimenpide-ehdotuksille on yhteistä varallisuuden hallussapidon ja siirtojen jäljitettävyyden parantaminen anonymiteetin alaa kaventamalla. Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan lähestymistapa on perusteltu. Valiokunta korostaa vielä edunsaajatietojen avoimuuden merkitystä tämän toimialan säännösten jatkovalmistelussa. Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että sähköisen maksamisen eri muotoja ja niiden anonymiteettiä hyödynnetään pääasiallisesti täysin laillisiin tarkoituksiin, ja pitää tärkeänä, ettei näiden laillista käyttöä tule tehdä kohtuuttoman vaikeaksi. Talousvaliokunta korostaa myös, että sääntelyn rinnalle tarvitaan myös muita kuin normiohjauksen välineitä. Rahanpesun ja rikollisen toiminnan rahoituksen torjunnan tehostaminen ei ole saavutettavissa yksinomaan sääntelyn keinoin, vaan tarvitaan myös uusia ja nykyistä tehokkaampia muita välineitä. Terrorismin rahoituksen estämiseen liittyvät toimet ovat monikerroksisia, ja varojen alkuperän selvittäminen voi olla joissakin tapauksissa hyvin vaikeaa.
Maksu- ja pankkitilirekisteri tai tiedonhakujärjestelmä.
Viranomaisten ja rahoituslaitosten välistä tietojenvaihtoa on kehitetty kansallisistakin lähtökohdistamme jo vuosien ajan. Yhtenä viimeisimmistä kehityshankkeista voidaan mainita valtiovarainministeriön harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntastrategian mukainen pankkitiedustelujen sähköistämishanke. Talousvaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan hanke näyttäisi tuottavan varsin hyvin sille asetettuja tavoitteita palvelevan lopputuloksen: viranomaisille ja pankeille on tehty standardoidut menetelmät sähköiseen tiedonvaihtoon. Hanke mahdollistaa viranomaisille pääsyn tilinhaltijatietojen ohella myös tilien saldo- ja tapahtumatietoihin. Uuden järjestelmän voidaankin arvioida tehostavan tietojenkyselyprosessia merkittävästi.
Talousvaliokunta katsoo, että kehitystarpeisiin tulee vastata ensisijaisesti nykyjärjestelmää parantamalla päällekkäisten mekanismien rakentamista välttäen. Talousvaliokunta tähdentää, että ennen uuden rekisterin tai tiedonhakujärjestelmän rakentamista on selvitettävä, miltä osin jo käytössä olevat järjestelmät täyttävät ehdotuksen tarkoittamat viranomaisten tietojensaannin tarpeet, ja että ehdotuksen suoma kansallinen liikkumavara käytetään siten, että järjestelmälle asetettuun tavoitteeseen päästään tarkoituksenmukaisella ja resurssitehokkaalla tavalla.
Vaikutusten arviointi.
Talousvaliokunta kiinnittää lopuksi huomiota ehdotettujen säännösten vaikutusten arviointiin ja esitettyihin kustannusvaikutuksiin. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat esittäneet varsin yhdensuuntaisia käsityksiä siitä, ettei käsillä olevan ehdotuksen kustannusvaikutuksia koskevan arvion taustalla oleva vaikutusten arviointi ole kaikilta osin tehty voimassa olevien säädösvalmistelun vaikutusarviointia koskevien periaatteiden mukaisesti.