Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Esityksen taustalla ovat hallitusohjelman kirjaukset luvituksen sujuvoittamisesta ja erityisesti vesipuitedirektiivin mahdollistamien joustojen käyttöönotosta.  

Vesipuitedirektiivin (2000/60/EY) vesienhoidon ympäristötavoitteena on suojella, parantaa ja ennallistaa vesiä siten, että pintavesien ja pohjavesien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä. Vesipuitedirektiivi mahdollistaa ympäristötavoitteista myös poikkeuksia, joita ovat hankekohtainen poikkeus, vesimuodostumakohtaiset alennetut tilatavoitteet ja tavoitteiden määräajan pidennykset. 

Suomen kansallinen sääntely ei tällä hetkellä vastaa EU-oikeutta vesipuitedirektiivin ja vesien tilan ympäristötavoitteiden osalta, vaan viranomaiset ja hallintotuomioistuimet soveltavat ympäristötavoitteiden merkitystä ja sitovuutta tulkinneiden EU-tuomioistuimen tuomioiden sisältämiä oikeusnormeja. Esityksellä pannaan täytäntöön osaltaan myös RED III –direktiiviä, jonka täytäntöönpanoon liittyen EU:n komissio on käynnistänyt rikkomusmenettelyn.  

Talousvaliokunta arvioi sääntelyä toimialansa kannalta ja pitää ehdotettua sääntelyä oikeustilan selkeyttämisen ja investointiympäristön turvaamisen näkökulmasta perusteltuna ja tärkeänä. Valiokunta kiinnittää tässä lausunnossaan huomiota erityisesti tiettyihin valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tulleisiin huolenaiheisin ja sääntelyn täsmentämistarpeisiin.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Esityksen tarkoituksena on lisätä vesienhoitolakiin uudet lupamenettelyssä sovellettavaksi tulevat säännökset vesien tilan ympäristötavoitteista. Ne perustuvat vesipuitedirektiiviin ja vesien tilan ympäristötavoitteita koskeviin EU:n tuomioistuimen ratkaisuihin. Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin lisättäisiin uusi luvanmyöntämisedellytys perustuen EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistuneeseen tulkintaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden sitovuudesta lupaharkinnassa. Vesienhoitolakiin ehdotetaan lisättäväksi tästä syystä uusi 3 a luku (20 a—c §), jossa olisivat ympäristönsuojelulain ja vesilain lupamenettelyissä sovellettavat säännökset ympäristötavoitteista ja hankekohtaisesta poikkeuksesta. Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin sisältyisivät uudet lupaedellytyssäännökset.  

Talousvaliokunta pitää keskeisenä sääntelyn lähtökohtana EU:n oikeuden vallitsevan oikeustilan ja siihen sisältyvien poikkeamismahdollisuuksien täysimääräistä kirjaamista lainsäädäntöön. Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavina ja ehdotettuja sääntelyratkaisuja keskeisiltä osin EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön ja vesipuitedirektiivin sääntelyn näkökulmasta perusteltuina ja välttämättöminä. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että sääntelyn vaikutukset investointiympäristön ennakoitavuuteen riippuvat pitkälti normien selkeydestä ja niiden tulkinnan yhtenäisyydestä.  

Talousvaliokunta kiinnittää erityistä huomiota valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin nousseisiin täsmentämistarpeisiin ehdotetun vesienhoitolain 3a luvun sääntelyn soveltamisalaa, hankekohtaista poikkeamista ja heikentämättömyysvaatimusta koskevien säännösten osalta.  

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämistä annetun lain 20 a ja 20 b §:t koskevat vesien tilan tavoitetta ja heikentämättömyysvaatimusta. Nämä tavoitteet perustuvat vesipuitedirektiivin 4 artiklaan. Tavoitteet ovat tähän mennessä tulleet sovellettavaksi lupamenettelyissä EU-oikeuden tulkintavaikutuksen perusteella. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa keskeiseksi tarkastelun kohteeksi on noussut ehdotetun sääntelyn soveltamisala.  

Talousvaliokunta pitää ratkaisevan tärkeänä säännösten yksityiskohtaisissa perusteluissa todettua soveltamisalaa: 20 a ja 20 b §:t tulisivat sovellettavaksi vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä ehdotettujen lupaedellytyssäännösten kautta eivätkä säännökset sellaisenaan mahdollista voimassa olevien lupien uudelleenarviointia. Tällöin kyseessä olisi sellainen uusi hanke tai toiminta tai niiden olennainen muutos, että uusi lupa tarvittaisiin. Vallitsevaa oikeustilaa vesien tilatavoitteiden sitovuudesta ei ole tarkoitus muuttaa. Talousvaliokunta esittää kuitenkin ympäristövaliokunnan harkittavaksi nyt ehdotetun sääntelyn täsmentämistä myös lain tasolla siten, että sääntelyn perusteella olisi yksiselitteistä, että 20 a ja 20 b §:t tulisivat sovellettavaksi lupaa edellyttäviin uusiin hankkeisiin tai niiden olennaisiin muutoksiin, joista aiheutuu vesimuodostumaan lisävaikutuksia. Valiokunta katsoo lisäksi, että direktiivilaitosten lupien tarkistaminen parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien päätelmien vuoksi ei tulisi merkitä muutosta, joka käynnistäisi vanhan luvan uudelleen tarkastelun myös 20 a § ja 20 b §:n osalta.  

Ehdotuksen 20 c §:ssä säädettäisiin ympäristötavoitteista poikkeamisesta uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi. Hankekohtaista poikkeusta ei ole toistaiseksi Suomessa käytetty, ja nyt ehdotettu säännös perustuu vesipuitedirektiiviin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotetussa sääntelyssä otetaan täysimääräisesti käyttöön vesipuitedirektiivin mahdollistamat joustot. Sääntelyn rakenne ja sisältö vastaisivat vesipuitedirektiiviä, vaikkakin joitain muotoiluja on tarkistettu kansalliseen lakiin sopiviksi.  

Sääntelyn selkeyden vuoksi talousvaliokunta esittää pykälän 1 momentin täsmentämistä muotoon ”jos jokin seuraavista edellytyksistä täyttyy” nyt ehdotetun ”jos seuraavat edellytykset täyttyvät”, koska 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä tulisi vesipuitedirektiivin sääntelyn perusteella pitää vaihtoehtoisina. 

Vesipuitedirektiiviin ja sen tulkintaan perustuva sääntely voi toisaalta aiheuttaa myös ilmasto- ja ympäristötavoitteiden kannalta ristiriitaisia tilanteita. Näin voi olla esimerkiksi, jos hanke muutoin olisi puhtaan siirtymän ja kestävän kehityksen tavoitteita edistävä mutta voisi potentiaalisesti hidastaa vesistön hyvän tilan saavuttamista mahdollisen pistekuormituksen vuoksi. Tämä ristiriita korostuu erityisesti tilanteissa, joissa pistekuormittajan osuus kuormituksesta vesistöön on pieni tai merkityksetön suuren hajakuormituksen takia 

Talousvaliokunta korostaa, että poikkeussäännösten tulkinta on keskeinen osa vesipuitedirektiivin sääntelyn kokonaisuutta eikä niiden täysimääräinen käyttöönotto ole ristiriidassa vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa. Talousvaliokunta kiinnittää hankekohtaista poikkeamista koskevan säännöksen tulkinnan osalta huomiota myös EU:n tuomioistuimen tuomioon asiassa Schwarze Sulm (C-346/14), joka osaltaan korostaa jäsenvaltioiden harkintavaltaa erityisesti erittäin tärkeää yleistä etua koskevien hankkeiden osalta. Tapauksessa hyväksyttiin, että teholtaan pieni vesivoimalaitos voitiin katsoa yleisen edun kannalta erittäin tärkeäksi. Talousvaliokunta korostaa, että vesipuitedirektiivin poikkeusten tulkinnan kannalta on merkittävää, millaiset hankkeet ovat direktiivin tarkoittamalla tavalla yleisen edun kannalta tärkeitä, kestävän kehityksen mukaisia ja vaihtoehdottomia. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille kysymys heikentämättömyysvaatimuksen ja pohjaveden pilaamiskiellon välisestä suhteesta. Ehdotetussa sääntelyssä ei ole otettu kantaa asiaan, mikä lisää epävarmuutta heikentämättömyysvaatimuksen ja kansallisen pohjaveden pilaamiskiellon yhtäaikaisen soveltamisen vaikutuksista ja mahdollisista tulkintaepäselvyyksistä.  

Nyt ehdotetussa sääntelyssä 20 b §:n heikentämätttömyysvaatimus on sidottu myös pohjaveden osalta suoraan ympäristönlaatunormin ylittymiseen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että Suomessa vesipuitedirektiivin tarkoittamia seurantapaikkoja on pohjavesialueilla varsin vähän, ja ne on usein sijoitettu tunnistettuihin riskikohteisiin. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella laatunormin ylittyminen yksittäisessä seurantapisteessä ei sen vuoksi automaattisesti merkitse sen ylittymistä merkittävässä osassa pohjavesimuodostumaa. 

Talousvaliokunta pitää keskeisenä lähtökohtana sitä, että kyse on EU-oikeuden vallitsevan oikeustilan kirjaamisesta sääntelyyn, eikä nyt ehdotetulla sääntelyllä tai sen tulkinnalla tule tiukentaa vesienhoidon ympäristötavoitteiden tulkintaa. Asialla on läheinen yhteys puhtaan siirtymän investointeihin: luvitusriskillä on vaikutusta investointeihin tilanteessa, jossa Suomi on vain yksi potentiaalinen toiminnan sijaintipaikka. Vesipuitedirektiivin sallimien poikkeusten käyttöönotolla ja oikeustilan selkeyttämisellä on siten yhteys ympäristötavoitteiden toteutumiseen hiilineutraaliuden edellyttämien investointien mahdollistamisen ja nykyistä ennakoitavamman sääntely-ympäristön kautta. 

Valiokunta kiinnittää samalla huomiota myös siihen, että nyt ehdotetun sääntelyn ja sen soveltamiskäytännön vaikutuksia ja mahdollisia täsmentämistarpeita tulee jatkuvasti seurata ja arvioida erityisesti ottaen huomioon sääntelyn merkitys puhtaan siirtymän edellyttämille investoinneille. Tältä kannalta on huomioitava myös vesipuitedirektiivin valmisteilla oleva muutos, joka mahdollistaisi tietyin edellytyksin vesien tilan tilapäisen heikentämisen. 

Nykyisen tilaluokittelun perusteella Suomen vesimuodostumista merkittävä osa ei välttämättä saavuta tilatavoitettaan vuoteen 2027 mennessä. Tämän vuoksi talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että vesien tilaa koskeva luokittelu päivitetään perusteellisen selvityksen pohjalta. Riittävän ajantasainen ja kattava tietopohja vesien tilasta on joustojen soveltamisen ja luotettavan investointiympäristön perusedellytys.