Ehdotuksen tausta ja arvioinnin lähtökohdat
Ehdotuksen taustalla on tavoite saattaa saamelaiskäräjistä annettu laki vastaamaan Suomen kansainvälisiä velvoitteita erityisesti alkuperäiskansojen asemaan ja oikeuksiin liittyen. Tästä näkökulmasta merkityksellisiä ovat erityisesti kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen sopimuksen vaalioikeuksia, vähemmistöjen oikeuksia sekä itsemääräämisoikeutta koskevat säännökset, kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen poliittisiin oikeuksiin liittyvät säännökset sekä pohjoismainen saamelaissopimus ja itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskeva yleissopimus (ILO 169 -sopimus). Esityksen yleisenä tavoitteena on turvata saamelaisten itsemääräämisoikeuden toteutuminen sekä parantaa saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallinnon ja saamelaiskäräjien toimintaedellytyksiä.
Talousvaliokunta arvioi ehdotettua sääntelyä toimialansa näkökulmasta eli elinkeinonharjoittamisen oikeuden ja edellytysten sekä erityisesti hallituksen esityksen mukaisen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevan sääntelyn näkökulmasta. Valiokunta viittaa asiasta aiemmin antamaansa lausuntoon (TaVL 71/2022 vp — HE 274/2022 vp) ja toteaa, että yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevalla sääntelyllä on läheinen liittymä ja vähintäänkin välillinen vaikutus myös maankäytön ja elinkeinonharjoittamisen edellytyksiin.
Hallituksen esityksen mukaan ehdotus siitä, ketkä henkilöt merkittäisiin saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, ratkaisee sen, keillä on äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa, mutta ei sitä, keitä on ylipäänsä pidettävä saamelaisina. Talousvaliokunta viittaa myös tältä osin aiempaan lausuntoonsa TaVL 71/2022 vp — HE 274/2022 vp ja toteaa, että oikeudella tulla merkityksi vaaliluetteloon ja saamelaiskäräjien kokoonpanolla on yhteys ja vaikutussuhteita lain muihin säännöksiin, ja tätä kautta ne määrittävät myös esimerkiksi ehdotukseen sisältyvän yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen tosiasiallista merkitystä ja vaikutuksia.
Perustuslain mukaan elinkeinonvapaus on jokaiselle kuuluva perusoikeus. Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksessä tai oikeusministeriön 11.3.2024 päivätystä vastineessa ei ole tarkemmin arvioitu, miten turvataan saamelaisten perinteisiä elinkeinoja harjoittavien elinkeinonharjoittajien asema ja oikeudet niiden elinkeinonharjoittajien osalta, jotka eivät ole saamelaiskäräjien vaaliluettelossa, eivätkä voi osallistua päätöksentekoon.
Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevan sääntelyn arviointia
Yleistä
Hallituksen esityksen mukaisen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevan sääntelyn tavoitteena on vahvistaa saamelaiskäräjien oikeutta osallistua ja vaikuttaa päätöksentekoon saamelaisia koskevissa asioissa ja tukea siten saamelaisten itsemääräämisoikeuden toteutumista. Ehdotetun sääntelyn on arvioitu laajentavan yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen sisällöllistä ja alueellista soveltamisalaa voimassa olevaan lakiin verrattuna. Muutoksella pyritään vastaamaan alkuperäiskansojen asemaa koskevaan kansainväliseen kehitykseen.
Ehdotuksessa säännellään yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvollisuuden sisällöstä (9 §), saamelaisten huomioimisesta viranomaisten ja muiden julkisia hallintotehtäviä hoitavien toiminnassa (9a §) sekä yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevasta menettelystä (9b §). Sääntely edellyttää, että viranomaiset ja muut julkisia hallintotehtäviä hoitavat tahot neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa, kun ne valmistelevat lainsäädäntöä, hallinnollisia päätöksiä tai muita toimenpiteitä, joilla voi olla erityistä merkitystä saamelaisille. Tavoitteena on, että saamelaiskäräjien kanssa saavutetaan neuvotteluissa yksimielisyys tai saadaan hankkeelle saamelaiskäräjien suostumus ennen päätöksentekoa. Yhteistoimintaa ja neuvotteluja koskevien menettelysääntöjen tavoitteena on varmistaa neuvottelujen vilpittömyys, oikea-aikaisuus ja asian kannalta riittävä yhteinen tietopohja sekä aito pyrkimys yksimielisyyteen kansainvälisen oikeuden vaatimusten edellyttämällä tavalla.
Talousvaliokunta pitää yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevan ehdotuksen yleisiä tavoitteita kannatettavina ja kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin asioihin:
Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen sisällöllinen, alueellinen ja ajallinen ulottuvuus
Ehdotuksen mukaan saamelaiskäräjistä annetun lain yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta laajennettaisiin koskemaan nykyistä kattavammin eri toimenpiteitä niin, että neuvotteluja tulisi käydä saamelaisten kotiseutualueella toteutettavaksi suunnitelluista hankkeista sekä hankkeista, joiden vaikutukset ulottuvat kotiseutualueelle, vaikka ne toimeenpantaisiin sen ulkopuolella. Tällaisia hankkeita voivat olla muun muassa ympäristöön ja maankäyttöön liittyvät toimenpiteet. Ehdotus sisältää myös aiempaa yksityiskohtaisemmat säännökset yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen mukaisista menettelyistä ja niiden ajoittamisesta hankkeen suunnittelun ja sitä koskevan päätöksenteon näkökulmasta.
Useissa asiantuntijalausunnoissa yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteeseen ja sen tavoitteisiin suhtaudutaan sinänsä myönteisesti. Niissä kuitenkin tuodaan esiin, että ehdotettu soveltamisalaltaan laaja neuvotteluvelvoite voi hidastaa talouden toimivuuden näkökulmasta keskeisten hankkeiden etenemistä. Lausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite ei saa kohtuuttomasti vaikeuttaa talouden ja ympäristön kannalta tärkeiden hankkeiden toteuttamista.
Talousvaliokunta pitää useiden asiantuntijalausuntojen tavoin sekä kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta tärkeänä yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen tavoitetta aidosti löytää yksimieliset ratkaisut saamelaisille merkityksellisissä asioissa. Valiokunta pitää myös perusteltuna, että sääntelyllä pyritään turvaamaan neuvottelujen sujuvuutta niin, että yllättävissä ja kiireellisissä hankkeissa neuvotteluille varattu määräaika voi olla tavanomaista lyhyempi, saamelaiskäräjien passiivisuus neuvotteluissa ei estä päätöksentekoa, eikä sillä ole päätöksentekoa koskevaa veto-oikeutta. Valiokunnan näkemyksen mukaan sekä houkuttelevan investointiympäristön varmistamisen että puhtaan siirtymän edistämisen näkökulmasta on olennaista, että ehdotettu sääntely ei kohtuuttomasti estä, vaikeuta tai hidasta investointien kohteena olevien hankkeiden tai esimerkiksi keskeisten valtioneuvoston strategioiden suunnittelua ja toteuttamista.
Talousvaliokunta toteaa, että ehdotus koskee lainsäädännön valmistelun ohella hallintopäätöksiä, joita ovat esimerkiksi yrityksiä koskevat investointi- ja kehittämistukipäätökset. Nämä päätökset sisältävät yksittäisiä yrityksiä koskevia tietoja, jotka eivät ole julkisia. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotuksessa tulisi ottaa tarkemmin kantaa siihen, kuuluvatko tällaiset yksittäisiä yrityksiä koskevat päätökset ehdotuksen mukaisen neuvotteluvelvoitteen soveltamisalaan sekä siihen, miten käsitellään hankkeisiin sisältyviä salassa pidettäviä tietoja, kuten esimerkiksi yritysten liikesalaisuuksia. Lisäksi tulee varmistaa hallintoviranomaisten ja muiden hallintopäätöksiä tekevien tahojen riittävä osaaminen ja resurssit, jotta yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteelle asetetut tavoitteet voivat toteutua ilman aiheetonta viivytystä.
Ehdotuksen mukaan yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoite koskee saamelaisten kotiseutualueella toteutettavien toimenpiteiden ohella toimenpiteitä, joiden vaikutukset ulottuvat kotiseutualueelle. Talousvaliokunta huomauttaa, että hankkeiden toteuttamismahdollisuuksia voi olla hyvin vaikea arvioida etukäteen tilanteessa, jossa on kyse saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella toteutettavasta hankkeesta, jonka vaikutukset mahdollisesti ulottuvat kotiseutualueelle. Tämä voi vaikuttaa myös esimerkiksi näiden alueiden maanomistajien asemaan, maan arvoon, hankkeita koskeviin lupaprosesseihin ja elinkeinonharjoittamisen mahdollisuuksiin alueella ylipäätään. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotettua sääntelyä tulisi tältä osin selkeyttää ja täsmentää siten, että se ei muodostu saamelaisten kotiseutualueen läheisyydessä toimivien elinkeinonharjoittajien näkökulmasta kohtuuttomaksi.
Talousvaliokunta on lausunnossaan TaVL 71/2022 vp — HE 274/2022 vp pitänyt sinänsä perusteltuna sääntelyratkaisuna sitä, että laissa ei tyhjentävästi luetella kaikkia neuvotteluvelvoitteen soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä. Tästä huolimatta valiokunta katsoo, että ehdotus on edelleen liian tulkinnanvarainen, ja sitä tulisi täsmentää. Näin voitaisiin paremmin ennalta arvioida, mitä toimenpiteitä ja millä alueella toteutettavia toimenpiteitä neuvotteluvelvoite koskee, sekä milloin yksittäistä hanketta koskeva neuvotteluvelvoite voidaan katsoa täytetyksi niin, että päätöksenteossa ja hankkeen toteuttamisessa voidaan edetä.
Ehdotuksen suhde kunnalliseen itsehallintoon, maankäyttöön sekä suunnittelu- ja lupamenettelyihin
Asiantuntijakuulemisessa ja useissa talousvaliokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota ehdotuksen mukaisen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen vaikutuksiin kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Lausunnoissa on erityisesti tuotu esiin maankäytön suunnitteluun ja ohjaukseen sekä elinkeinojen kehittämiseen liittyvät kysymykset.
Talousvaliokunta katsoo, että yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteella on yhteys kunnalliseen päätöksentekoon ainakin maankäyttöön ja rakentamiseen liittyvissä kysymyksissä. Valiokunnan näkemyksen mukaan sääntelyn alueellinen soveltamisala ja neuvottelumenettelyn kestoon ja edellytettävään lopputulokseen liittyvät vaatimukset ovat osin niin laajoja ja tulkinnanvaraisia, että ennakoimattomia tulkintatilanteita esimerkiksi kaavoitusta ja muita lupaprosesseja koskevissa yksittäisissä menettelyissä todennäköisesti syntyy. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen ja kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluvien toimien vaikutussuhteet tunnistetaan ja huolehditaan siitä, että yksittäisissä tilanteissa ilmenevät ristiriitatilanteet saadaan ratkaistua tehokkaasti ja kumpaakin perustuslain turvaamaa oikeutta kunnioittaen.
Ehdotuksen merkitys eri elinkeinojen ja elinkeinonharjoittajien yhdenvertaisuuden näkökulmasta
Yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteen nimenomaisena tavoitteena on edistää ja suojata saamelaisten mahdollisuuksia harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. Hallituksen esityksessä todetaan, että saamelaisten perinteisiä elinkeinoja ovat muun muassa metsästys, kalastus ja poronhoito mukaan lukien elinkeinojen harjoittamisen nykyaikaiset muodot. Talousvaliokunta viittaa asiantuntijalausuntoihin, joissa tuodaan esiin, että saamelaisten perinteisiä elinkeinoja harjoittavat myös muut kuin saamelaiset, ja että ehdotuksella on vaikutuksia myös muita elinkeinoja kuin saamelaisten perinteisiä elinkeinoja harjoittavien elinkeinonharjoittajien asemaan ja toimintaedellytyksiin. Esimerkkeinä näistä muista elinkeinoista voidaan mainita matkailu, metsätalous, kaivostoiminta ja energiantuotanto. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn ja sen tapauskohtaisen soveltamisen tulee johtaa ratkaisuihin, jotka toisaalta huomioivat saamelaisten oikeudet, mutta joiden lähtökohtana on elinkeinonharjoittajien yhdenvertainen kohtelu, päätöksenteon ja investointiympäristön ennakoitavuus sekä mahdollisuus vahvistaa elinkeinorakenteen monipuolisuutta alueen elinvoimaisuuden ja taloudellisen kantokyvyn säilyttämiseksi.
Ehdotuksen suhde erityislainsäädäntöön
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota saamelaiskäräjälain ja sektorilainsäädännön väliseen suhteeseen. Eri aloja koskevaan sektorilainsäädäntöön sisältyy lukuisia erityissäännöksiä saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta. Koska uudistuksia on tehty yksittäisten lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä ja sektorikohtaisten tarpeiden näkökulmasta, saamelaisten oikeuksia koskevasta lainsäädännöstä on muodostunut sirpaleinen ja eri sektoreiden välillä vaihtelevan sisältöinen kokonaisuus.
Hallituksen esityksen mukaan erityislainsäädäntöön sisältyvät säännökset eivät vaikuta viranomaisten tai muiden julkisia hallintotehtäviä hoitavien toimijoiden saamelaiskäräjälain 9 — 9b §:n mukaiseen yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitteeseen tai poista sitä. Lisäksi voimassa olevan saamelaiskäräjälain 9 §:ssä tarkoitettujen neuvottelujen käyminen on oikeuskäytännössä katsottu viranomaisen päätöksenteon oikeudelliseksi edellytykseksi pykälässä tarkoitetuissa hallintoasioissa (KHO 11.3.2003, taltio 516). Muun muassa näistä syistä talousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että sektorilainsäädäntö ja saamelaiskäräjälain ehdotettu 9 — 9b §:n sääntely muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden, josta käy selvästi ilmi, millaisia velvollisuuksia yhteistyöhön ja neuvotteluun viranomaisilla ja muilla julkisia hallintotehtäviä hoitavilla toimijoilla on. Valiokunta katsoo myös, että jos sektorilainsäädäntöön jatkossa sisällytetään erityissääntelyä, tulisi tarkoin selvittää, miltä osin se täydentää saamelaiskäräjälain yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta koskevaa sääntelyä.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta viittaa aiempaan lausuntoonsa TaVL 71/2022 vp — HE 274/2022 vp ja toteaa, että valiokunnan saaman selvityksen perusteella on vielä epävarmaa, toteutuvatko sääntelyn tavoitteet. Talousvaliokunta katsoo sen vuoksi, että ehdotettua yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta on jatkokäsittelyssä arvioitava sääntelyn tavoitteiden, perusoikeuksien, talouden kehityksen kannalta välttämättömien toimintaedellytysten, elinkeinonharjoittajien yhdenvertaisen kohtelun, kunnallisen itsehallinnon, lupaprosessien yhteensovittamisen ja niiden sujuvuuden sekä puhdasta siirtymää edistävien investointien houkuttelevuuden näkökulmasta.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että neuvottelu- ja yhteistoimintavelvoitteen vaikutuksia sekä saamelaisten oikeuksien toteutumiseen että käsittelyn sujuvuuteen ja hankkeiden toteutumiseen seurataan myös jatkossa, ja sääntelyä tarvittaessa täsmennetään saatujen kokemusten perusteella.