Johdanto
Valtioneuvosto on antanut julkisen talouden suunnitelman vuosille 2020—2023. Suunnitelma sisältää samalla Suomen vakausohjelman sekä vastaa EU:n vaatimukseen keskipitkän aikavälin budjettisuunnitelmasta. Selonteon käsittely ajoittuu vuoden 2020 talousarvion käsittelyn yhteyteen, mikä mahdollistaa ensi vuoden budjetin arvioinnin osana Suomen talouden tilaa ja näkymiä. Talousvaliokunta arvioi tässä lausunnossaan sekä talouden yleistä kuvaa ja selonteon mukaisia julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjauksia että tiettyjä vuoden 2020 talousarvion linjauksia.
Hallitusohjelman talouspolitiikan päämääränä on hyvinvoinnin lisääminen. Tämä tarkoittaa ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää talouskasvua, korkeaa työllisyyttä ja kestävää julkista taloutta. Näiden päämäärien kannalta keskeiset hallituskauden tavoitteet ovat työllisyysasteen nostaminen 75 prosenttiin, julkisen talouden tasapaino vuonna 2023, eriarvoisuuden ja tuloerojen väheneminen ja hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä.
Talouden näkymät ja toimintaympäristö
Kansainvälinen talous ja talouspolitiikan lähtökohdat.
Julkisen talouden suunnitelma ja ensi vuoden talousarvio on laadittu tilanteessa, jota leimaavat korkeasuhdanteen taittuminen, kansainvälisen toimintaympäristön epävarmuuden lisääntyminen ja viennin kasvun hidastuminen. Kotimaisen kysynnän on kuitenkin arvioitu pysyvän vakaana ja ylläpitävän talouskasvua.
Vuosien 2020—2023 julkisen talouden suunnitelman lähtökohtana on talouspolitiikan elvyttävä viritys tilanteessa, jossa kansainvälisen talouden kasvu hidastuu ja rakenteelliset ongelmat korostavat työllisyyttä ja tuottavuutta kasvattavien uudistusten tärkeyttä. Kansainväliset kasvunäkymät ovat heikentyneet, ja osa ensi vuoden ennustetusta kasvusta perustuu hallituksen toteuttamaan finanssipolitiikkaan. Finanssipolitiikalla pyritään tukemaan kysyntää, mutta samalla se kasvattaa julkisen talouden alijäämää. Kokonaisuutena toimenpiteet kasvattavat julkisen talouden alijäämää noin 1,7 miljardia euroa vuonna 2020. Hallitus on varautunut mittaviin suhdannevaihteluihin poikkeusolojen mekanismilla, johon on varattu 1 miljardi euroa.
Lievästi elvyttävää kokonaisuutta voidaan perustella erityisesti kasvun hiipumisella ja toimintaympäristöön liittyvillä epävarmuuksilla. Erityisesti Yhdysvaltain ja Kiinan väliset jännitteet ja toisaalta Brexitiin liittyvät epävarmuudet heikentävät näkymiä. Kansainvälisen toimintaympäristön muutokset ja mahdollisten protektionististen toimenpiteiden vaikutukset Suomeen korostuvat, jos vientiä tarkastellaan arvonlisäpohjaisesti: erityisesti Kiinan ja Yhdysvaltain merkitys Suomen kauppakumppaneina on keskeinen.
Julkisen talouden tila ja kestävyys.
Talousvaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat varsin yhdensuuntaisesti ilmaisseet huolenaiheensa julkisen talouden tavoitteiden toteutumisesta. Kriittiset arviot liittyvät toisaalta elvyttävän talouspolitiikan ajoituksen ja keinojen onnistuneisuuteen, toisaalta sen aiheuttamaan alijäämään ja julkisen talouden tavoitteiden mahdolliseen vaarantumiseen. Pysyvien menolisäysten toteuttaminen voi johtaa sellaiseen julkisen talouden alijäämään, joka ei enää turvaa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. Tähän vaikuttaa olennaisesti myös väestön ikääntyminen. Samanaikaisesti poikkeuksellinen korkoympäristö vaikeuttaa eläkejärjestelmän toimivuutta. Julkisen talouden rakenteellinen alijäämä pienentää finanssipolitiikan liikkumavaraa. Riskinä on, että kehitys johtaa tarpeeseen korottaa verotuksen tasoa. Suurista uudishankinnoista johtuvat kasvavat puolustusmenot ovat osaltaan julkisen talouden alijäämän ja julkisen velan taustalla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Julkisen talouden tilanteen kehityksen kannalta huomionarvoinen on esitetty herkkyystarkastelu (julkisen talouden suunnitelma, sivu 76). Hitaan kasvun talouskehitys, jossa BKT kasvaa yhtä prosenttiyksikköä heikommin kuin perusura, johtaisi laskelman mukaan merkittävään julkisen velan kasvuun tasolle 70,5 % suhteessa BKT:hen vuonna 2023.
Talousvaliokunta kiinnittää erityisesti huomiota arvioon siitä, että julkisen talouden suunnitelman perusteella on mahdollista, että Suomi rikkoisi vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osaa vuonna 2020. Toimintaympäristöön ja valittuun toimintalinjaan liittyvät riskit on sinänsä tunnistettu myös vakausohjelmassa. Julkisen talouden suunnitelman mukaan julkinen talous ei saavuta hallituksen asettamia tavoitteita ilman uusia politiikkatoimia. Vakausohjelmassa mahdollisiksi politiikkatoimiksi esitetään voimakasta menojen leikkausta. Tämä aiheuttaa huolenaiheen siitä, että menoleikkauksiin jouduttaisiin tilanteessa, jossa talouskasvu on taittunut taantumaan. Kestävyysvajeen vuoksi elvytysvara on joka tapauksessa rajallinen. Tämä asettaa entistä suurempia paineita rakenteellisten uudistusten toteuttamiseen.
Kasvun lähteet
Osaaminen ja innovaatiot.
Suomen talouden kasvu perustuu keskeisiltä osin osaamista ja innovaatioita luoviin aineettomiin investointeihin. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminta on yksittäisistä politiikkatoimista tehokkain tapa kasvattaa tuottavuutta ja mahdollisuuksia luoda työpaikkoja. Innovaatiot ovat myös erittäin keskeisessä roolissa Suomen hiilineutraalius 2035 -tavoitteen saavuttamisen kannalta. Talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnitelman perusteella valtion tki-menot kääntyvät kasvuun vuonna 2020 ja ylittävät 2 miljardin euron rajan. Kertaluonteisista tulevaisuusinvestoinneista suurimmat kohdistuvat Business Finland -ekosysteemiin ja kiertotalouteen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä linjausta kääntää tutkimus- ja kehitysmenot kasvu-uralle ja lisätä Business Finlandin resursseja ehdotetulla tavalla. Suomen innovaatioinvestointien taso suhteessa kilpailijamaihin on romahtanut vuosituhannen alkuun verrattuna, vaikka suurin osa kasvusta perustuu aineettomaan pääomaan. Talousvaliokunta katsoo, että hallituksen tavoite tki-menojen kasvattamisesta 4 prosenttiin bkt:stä on olennainen ja tulisi nostaa työllisyystavoitteen ohella tarkastelun keskiöön, vaikka sen saavuttaminen julkisen talouden suunnitelmasta annetun selonteon perusteella vaikuttaa haastavalta. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, julkisen talouden realiteetit huomioon ottaen, että suurin osa panostusten kasvusta tulisi yksityiseltä sektorilta.
Kestävä talous ja investoinnit.
Talousvaliokunta korostaa tulevaisuusinvestointien ja vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen välistä yhteyttä. Talousvaliokunta pitää esitettyjä uusiutumiseen ja vähähiilisyyteen esitettyjä resursseja perusteltuina. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä arvioida jatkossa kokonaisuutena uusiutuvaan energiaan, energiatukijärjestelmään ja energiaverotukseen liittyvien toimien riittävyyttä ja ohjauskeinojen johdonmukaisuutta. Energiamurros on paitsi välttämätön hiilineutraaliustavoitteen toteuttamisen keino myös keskeinen kestävän kasvun mahdollistaja. Tältä kannalta keskeisiä ovat valmisteilla olevat toimialakohtaiset tiekartat ja tuleva energia- ja ilmastostrategia sekä ensi vuodelle suunniteltu energiaverouudistus. Myös päästökaupan ulkopuolisen sektorin ja erityisesti liikenneinfrastruktuuriin ja liikenteen sähköistymiseen liittyvien uusien toimien tarvetta on jatkossa arvioitava. Yleisesti talouden rakennetta tulisi uudelleen suunnata ilmaston ja luonnon kannalta kestävään suuntaan panostamalla tutkimukseen, kehittämiseen ja innovaatioihin ja kansantaloudellisesti tehokkailla ja ekologisesti kestävillä yritystukimuodoilla. Kestävä kasvu edellyttää myös yleisesti kannustavaa investointi- ja sääntely-ympäristöä sekä toimivia markkinoita. Talousvaliokunta painottaa investointien kannalta myös verotuksen keinojen, erityisesti ns. tuplapoistomahdollisuuden toteuttamista. Valiokunta katsoo, että poistojärjestelmän kehittämistä on tärkeää arvioida laajemminkin myös aineettomien investointien ja yritysten liikkumavaran ja valinnanvapauden näkökulmista. Kestävän kasvun strategia ja siihen kuuluva viennin kasvuohjelma sekä yrittäjyysstrategia ovat keskeisimpiä ohjelmia valtion elinkeinopolitiikassa ja niiden pitää olla synkronoitu TKI-tiekarttatyön sekä energia- ja ilmastopolitiikan kanssa.
Työllisyystoimien merkitys.
Julkisen talouden suunnitelman lähtökohtien toteutumisen kannalta olennaista on erityisesti 75 prosentin työllisyystavoitteen toteutuminen, mikä vahvistaisi julkista taloutta niin, että osa vahvistumisesta voitaisiin kohdistaa suunniteltuihin menolisäyksiin. Asiantuntijalausunnoissa on toisaalta huomautettu myös, että vaikka julkisen talouden vahvistamiseksi työllisyystoimet ovat erityisen tärkeitä, voidaan julkista taloutta vahvistaa myös suorin toimin, esimerkiksi veroratkaisuilla, jotka eivät uhkaa ostovoiman kasvua. Suotuisan työllisyyskehityksen merkitys on keskeinen paitsi yksilöiden myös julkisen talouden kestävyyden kannalta. Työllisyyttä nostavien toimenpiteiden valmistelu, toimeenpano ja vaikuttavuusarviointi on alkanut ja jatkuu koko hallituskauden, joten niiden tehokkuutta ei voida vielä tarkasti arvioida. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat kiinnittäneet huomiota erityisesti palkkatuen tehokkuuteen liittyviin epävarmuustekijöihin. Talousvaliokunta korostaa, että työllisyystavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan laajaa keinovaliokoimaa ja monialaisia toimia. Työllisyyskehitystä on tärkeää tukea myös edistämällä toimivia markkinoita ja järkevää sääntelyä. Valiokunta korostaa myös innovaatiopolitiikan ja työllisyyspolitiikan yhteyttä: työllisyystavoitteen saavuttamiseksi myös edellä käsitellyt innovaatiopanostusten lisäykset ovat keskeisiä.
Kokoavia huomioita
Hallituksen tavoitteena on tukea talouskasvun edellytyksiä tuottavuutta ja työllisyyttä edistävillä toimilla. Talousvaliokunta pitää talouspolitiikan elvyttävää linjaa sinänsä perusteltuna, mutta kiinnittää samalla huomiota edellä kuvattuihin kriittisiin arvioihin toimien ajoitukseen ja tavoitteiden toteutumiseen liittyvistä riskeistä. Talouspolitiikan linja ja talouden näkymät asettavat keskeiseen asemaan hallituksen työllisyystavoitteiden, innovaatiopolitiikan ja kestävään talouteen liittyvien, kasvua luovien investointien toteutumisen.