Tausta ja tavoitteet
Hallituksen esityksen tavoitteena on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) muuttaminen niin, että laki turvaisi lunastettavan omaisuuden haltijan asemaa ja varmistaisi perustuslaissa turvatun täyden korvauksen vaatimuksen toteutumisen. Nyt tarkasteltava ehdotus toteuttaa samalla hallitusohjelman kirjausta omaisuudensuojan vahvistamisesta lunastusmenettelyssä ja osaltaan myös kirjausta voimansiirtolinjojen lunastuskorvausten korottamisesta.
Nykyisen, vuonna 1978 voimaan tulleen lunastuslain korvausperusteet ovat edelleen pitkälti alkuperäisessä muodossaan. Lunastuslain oikeudellinen viitekehys on kuitenkin mm. perustuslain ja perusoikeusjärjestelmän uudistusten sekä Suomea sitovien pakkolunastusta koskevien kansainvälisten sopimusten myötä monin tavoin toisenlainen kuin lain säätämisajankohtana. Toisaalta lunastuslain säännökset eivät ole estäneet esimerkiksi täyden korvauksen vaatimusta koskevien tulkintojen kehittymistä.
Lunastusmenettelyä voidaan käyttää sellaisen yhteiskunnan kannalta tärkeän hankkeen edistämiseen, joka täyttää yleisen tarpeen vaatimuksen. Yhteiskunnan muutoksen myötä lunastusmenettelyn käyttöala on laventunut siten, että eräisiin hankkeisiin liittyy aiempaa selkeämmin myös taloudellisen hyödyn tavoittelutarkoitus. Tämän kehityksen myötä maanomistajat ovat tuoneet julki tyytymättömyyttään lunastuskorvausten tasoon.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Täyden korvauksen vaatimus ja markkina-arvo
Lunastuslain korvaussääntelyn keskiössä on kohteenkorvausta koskeva lain 30 §:n säännös. Esityksessä ehdotetaan lunastuslain korvausperusteiden muuttamista siten, että lunastettavasta omaisuudesta tulisi määrätä käyvän hinnan sijasta sen markkina-arvoa vastaava täysi korvaus. Käypää arvoa on pidetty vanhahtavana tavoitteena: arvon määrittämisen tavoitteena kiinteistövaihdantatilanteissa on nykyisessä kiinteistöarviointiopissa ja kansainvälisissä arviointistandardeissa kohteen markkina-arvo.
Talousvaliokunta pitää täyden korvauksen vaatimusta keskeisenä lunastuslain yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden näkökulmasta. Talousvaliokunta korostaa myös, että korvausarviointiin liittyy aina epävarmuutta eikä riskiä täyden korvauksen toteutumisesta voi kohdentaa omistajalle vaan vastuun tulee olla lunastajalla.
Talousvaliokunta korostaa, että käytännössä lunastuslain 30 §:ssä tarkoitettu markkina-arvo saa oikeudellisen sisältönsä arvonmääritysmenetelmien soveltamisessa. Vaikkei arvonmääritysmenetelmistä säädettäisikään lain tasolla, niitä koskevan muun oikeudellisen informaation tulee olla riittävän selkeää. Talousvaliokunta kiinnittää tältä osin erityisesti huomiota nyt ehdotetun sääntelyn perusteluihin. Olennaista on erityisesti se, miten valinta eri arvonmääritysmenetelmien välillä tulisi tehdä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan menetelmä tulee kussakin yksittäistapauksessa valita sen mukaan, joka luotettavimmin johtaa täyden korvauksen takaavaan markkina-arvoon.
Arvonmääritysmenetelmän valintaan liittyy merkittävä oikeusturvaintressi lunastuksen kohteena olevan kannalta. Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun arvioon siitä, että säännöstä tulee tulkita siten, että tilanteessa, jossa omaisuuden arvo voidaan määritellä luotettavasti eri menetelmillä, menetelmistä on valittava se, joka johtaa korkeimpaan arvoon. Talousvaliokunta esittää, että myös maa- ja metsätalousvaliokunta täsmentää asiaa mietinnössään.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös esityksen perusteluissa metsäalueiden osalta todettuun. Esityksen mukaan lunastuksen kohdistuessa metsäalueeseen voidaan lunastettavan kohteen arvo määrittää kohdetta koskevien metsätietojen perusteella summa-arvomenetelmällä. Vaikka toteamus vastaakin vallitsevaa käytäntöä, lausuma ei talousvaliokunnan näkemyksen mukaan saa rajata arvonmääritysmenetelmän valintaa, vaan myös muut arvonmääritysmenetelmät voivat tulla kyseeseen.
Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota myös viimeaikaiseen ennakkopäätökseen KKO 2025:19, jossa korkein oikeus katsoi metsäpalstalle muodostuneen sillä aiemmin sijainneen telemaston ja sitä koskeneen aiemman vuokrasopimuksen perusteella sellaista erityisarvoa, joka ylitti metsätalousarvot. Korkein oikeus katsoi, että kohteenkorvauksen arviointi ei voinut perustua metsätalousmaan kauppahintaa koskeviin tietoihin. Arviointi perustettiin tuottoarvoon, jota arvioitaessa otettiin huomioon aikaisempi vuokrasopimus.
Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että oikeusministeriö on käynnistänyt erillisen selvityshankkeen sähkölinjojen lunastuksissa määrättävistä korvauksista. Hankkeessa tarkastellaan sekä metsäalueista maksettavia korvauksia että lunastuksen perusteena olevan hankkeen tuottaman hyödyn huomioon ottamista. Jo nyt ehdotettu lunastuskorvauksen 25 prosentin korotus koskisi myös voimansiirtolinjojen lunastamisesta maksettavia korvauksia, mutta niihin liittyy myös erillisiä arvonmäärityksestä johtuvia ja metsämaasta maksettavia korvauksia koskevia selvitystarpeita. Tämän lisäksi erillisessä selvityksessä arvioidaan, kuinka lunastuskorvauksissa voitaisiin ottaa huomioon sähkölinjan rakentajalle koituva hyöty. Hallituksen tulee kiirehtiä selvityshanketta sähkölinjojen lunastuksissa maksettavista korvauksista.
Lunastuskorvaukselle maksettava korotus
Lunastuskorvaukselle esitetään säädettäväksi 25 prosentin korotus. Tavoitteena on hallita arvioinnin epätarkkuuteen liittyviä riskejä ja varmistaa täyden korvauksen periaatteen toteutuminen. Ehdotettu korvaustaso perustuu arviointimenetelmiin liittyvän tarkkuustason vaihteluväliin. Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna. Ehdotuksen lähtökohtana on omistajan oikeusturva: epävarmuudesta johtuva riski on perusteltua kohdistaa lunastajalle. Vastaava kiinteä prosenttikorotus on toteutettu aiemmin esimerkiksi Ruotsin lainsäädännössä. Ehdotusta voidaan hallituksen esityksessä todettujen perusteiden lisäksi perustella myös muilla syillä: pakkolunastuksessa omistaja joutuu luopumaan omaisuudestaan pakolla eikä voi vaikuttaa omaisuuden optimaaliseen lunastushetkeen esimerkiksi markkinatilanteen näkökulmasta, ja pakkolunastuksia tehdään myös kaupallisiin tarkoituksiin. Vaikka ehdotusta on talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa arvioitu myös kriittisesti ja sen on esitetty voivan johtaa kiinteistökauppojen hintatason nousuun ja mahdolliseen hintojen korotuskierteeseen, esimerkiksi Ruotsissa toteutetun vastaavan 25 prosentin korotuksen vaikutus kuntien maanhankinnan kustannuksiin on jäänyt lunastuskorvaukselle suoritettavaa korotusta pienemmäksi.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille osin eriäviä käsityksiä ehdotetun korotuksen suhteesta EU:n valtiontukisääntelyyn. Kysymys on yhtäältä siitä, voidaanko lunastuskorvauksen katsoa sisältävän kiellettyä valtiontukea. Asiaa on arvioitu myös hallituksen esityksessä. Arviossa on viitattu myös komission valtiontukea koskevaan tiedonantoon (2016/C 262/01, kohta 71), jossa komissio ei ole pitänyt lunastuskorvauksia SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, eikä lunastuslaissa määrättyä korvausta näin ollen ole pidettävä kiellettynä valtiontukena.
Toisaalta lunastuslailla on myös kuntien ja valtion sopimusperusteiseen maanhankintaan ulottuva vaikutus. Hallituksen esityksessä on sen vuoksi arvioitu kysymystä siitä, voiko lunastuksen sijaan tehdyssä kiinteistön kaupassa mahdollisesti suoritettava korotus tarkoittaa kielletyn valtiontuen antamista. Markkinaehtoisiin luovutuksiin ei lähtökohtaisesti ole katsottu sisältyvän valtiontukea. Hallituksen esityksessä on todettu, että kiinteistökaupan ei ennakkoarvion perusteella voida katsoa sisältävän kiellettyä valtiontukea, jos kohteesta maksettava kauppahinta ja muu vastike eivät ylitä lunastuslain korvausperusteiden määrittelemää tasoa ja kaupanehdot täyttävät eri tahojen tasapuolisen kohtelun vaatimukset.
Toisaalta, kuten hallituksen esityksessäkin on korostettu, oikeustoimen sisällön valtiontukisääntelyn mukaisuuden arviointi on korostetun tapauskohtaista eikä nyt puheena olevaan täysin verrannollista tilannetta ole arvioitu komissiossa tai EU:n tuomioistuimessa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella Ruotsissa tehdyn vastaavan korostuksen arvioinnin yhteydessä tehdyt valtiontukiarviot sekä aihepiiristä myöhemmin julkaistut oikeustieteelliset arviot ovat linjassa hallituksen esityksen arvioiden kanssa.
Arvonleikkaussääntelyn kumoaminen
Laista ehdotetaan kumottavaksi asemakaavoituksesta johtuvan arvon leikkaamista koskevat säännökset. Arvonleikkausta koskeva sääntely on ollut osa kuntien maapoliittista keinovalikoimaa, ja se on auttanut kuntia hankkimaan edullisemmin maata yhdyskuntarakentamista varten ja kunnan kautta edelleen asuntorakentamiseen ja muihin käyttötarkoituksiin.
Arvonleikkausta koskeva sääntely on merkinnyt poikkeusta lunastuksen kohteen arvonmäärityksen yleisistä periaatteista ja merkinnyt kaavoituksesta johtuvan arvonnousun ohjautumista kunnille. Sääntelyä on arvioitu kriittisesti myös sen osalta, toteutuuko valtiosääntöoikeudellinen täyden korvauksen vaatimus arvonleikkaustilanteissa. Talousvaliokunta pitää arvonleikkaussääntelystä luopumista perusteltuna myös markkinoiden toimivuuden ja talouden dynamiikan kannalta: valiokunta katsoo, että arvonleikkaussääntelystä luopuminen voi osaltaan lisätä maa-alueiden vaihdantaa ja tuoda maaomaisuutta rakentamisen piiriin.
Vaikutukset investointeihin
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös huolenaiheita ehdotettujen muutosten vaikutuksista infrastruktuurihankkeiden ja erityisesti puhtaan siirtymän investointeihin. Sähköverkoilla on keskeinen rooli puhtaan energian hankkeissa, yhteiskunnan sähköistymisessä sekä teollisuuden, liikenteen ja lämmityksen päästövähennyksien ja uusien investointien mahdollistajana. Tämä merkitsee lähivuosina tarvetta nykyisen kantaverkon ja jakeluverkkojen vahvistamiseen ja täydentämiseen.
Sähkölinjoista 400 kV:n ja 110 kV:n johtojen korvausasiat käsitellään lähes poikkeuksetta lunastustoimituksessa. Pien- ja keskijännitteiseen verkkoon kuuluvat johdot (0,4 kV ja 20 kV) sijoitetaan pääsääntöisesti jakeluverkkoyhtiön ja maanomistajan välisen sopimuksen perusteella. Vuosina 2019—2023 lunastuskorvauksia on määrätty maksettavaksi keskimäärin noin 2,2 miljoonaa euroa, jonka perusteella korotuspaine olisi noin 0,5 miljoonaa euroa. Mikäli korotuspaine siirtyisi täysimääräisesti myös vapaaehtoisiin maankäyttösopimuksiin ja kokonaisinvestointien määrässä ei tapahtuisi sanottavia muutoksia, muutos merkitsisi lisäksi jakeluverkkoyhtiöille vuosittain noin 3 miljoonan euron korotuspainetta. Muutosten on arvioitu lisäävän kantaverkkoyhtiön painetta korottaa kantaverkkomaksuja sekä jakeluverkkoyhtiöiden painetta nostaa siirtohintoja.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että lunastuskorvausten korottaminen voi tehdä lunastustoimituksesta maanomistajalle ensisijaisen tavan sopia mm. vihreän siirtymän investointihankkeissa keskeisten verkkojen liityntäyhteyksien sijoittamisesta, jolloin itse lunastusprosessiin liittyvät viranomaiskulut ja muut hallinnolliset kustannukset nousevat ja prosessit pidentyvät. Lunastuslaki ja siihen liittyvät menettelyt ovat joka tapauksessa keskeisessä asemassa puhtaan siirtymään kannalta, koska esimerkiksi sähköverkon rakentamisessa keskeisten isojen, nauhamaisten, lukuisille kiinteistöille sijoittuvien hankkeiden toteuttaminen ilman lunastusmenettelyä ei pääsääntöisesti ole mahdollista. Tämä korostaa toimivien ja riittävästi resursoitujen viranomaismenettelyjen merkitystä, jotteivät investoinnit estyisi menettelyn hitauden vuoksi.
Korvaustasojen nousulla on energiansiirtohankkeiden lisäksi vaikutuksia myös muiden infrastruktuurihankkeiden, kuten maanteiden ja rautateiden kustannuksiin. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalle on arvioitu kohdistuvan vuoden 2024 talousarvioon suhteutettuna 8,75 miljoonan euron korotuspaine ja ympäristöministeriön hallinnonalalle yhteensä noin 5,6 miljoonan euron laskennallinen korotuspaine. Muutokset on suunniteltu toteutettavaksi valtiontaloudessa kustannusneutraalisti, koska arvion mukaan maa-alueiden hankintaa tehtäisiin jatkossa vähemmän.
Talousvaliokunta korostaa, ettei sen saaman selvityksen perusteella ole syytä olettaa, että korvausten kohoamisella olisi ratkaisevaa vaikutusta hankkeiden toteutumiseen ottaen huomioon korvausten pienuus suhteessa hankkeiden investointivolyymiin. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotettu lunastuskorvausten korotus kohtelisi eri toimialoja yhdenmukaisesti ja lisäisi hankkeiden yleistä hyväksyttävyyttä.
Kuntien asema
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ovat nousseet varsin laajasti esille ehdotetun sääntelyn vaikutukset kuntien maanhankintaan. Kuntien tehtäviin kuuluu toisaalta sekä kaavoitukseen ja alueiden käytön suunnitteluun liittyvä maa-alueiden hankinta ja luovuttaminen että myös yleisten alueiden, kuten katujen ja puistojen toteuttamisvastuu. Näitä tehtäviään kunta toteuttaa osaltaan sekä lunastusten kautta että vapaaehtoisin kaupoin. Siten myös lunastuslain sääntelyllä on sekä välittömiä että välillisiä vaikutuksia kunnille. Kuntien yhdyskuntarakentamista palveleva maanhankinta perustuu lähes kokonaisuudessaan kiinteistökauppoihin ja muihin sopimuksiin. Lunastusta käytetään pääasiallisesti katualueiden ja muiden yleisten alueiden hankintaan.
Korvausten nousulla on vaikutusta kuntien maanhankinnan kustannuksiin. Hallituksen esityksessä on tuotu esille, että Suomen kaikkien kuntien suoritettavaksi on vuosina 2019—2023 määrätty lunastuskorvauksia keskimäärin noin 3 miljoonaa euroa vuodessa, johon nyt kohdistuisi noin 0,75 miljoonan euron suuruinen korotuspaine. Kaikkiaan kuntien vuotuiset investoinnit maa- ja vesialueisiin ovat keskimäärin 162,9 miljoonaa euroa. Jos lunastuskorvaukselle suoritettava 25 prosentin korotus siirtyisi täysimääräisesti myös vapaaehtoiseen maanhankintaan, tämä tarkoittaisi 40,7 miljoonan euron korotuspainetta.
Hallituksen esityksessä ja talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin arvioitu, että vaikutukset voisivat jäädä ennakoitua pienemmiksi ja toisaalta jakautua kuntien välillä epätasaisesti. Kustannusvaikutus ei välttämättä myöskään siirtyisi kokonaan kunnille, koska kunnat mahdollisesti harjoittaisivat maa-alueiden hankintaa aiempaa vähemmän toiminnan ollessa niille vähemmän kannattavaa. Tämä ei kuitenkaan sellaisenaan estäisi aluekehitystä, muuta maa-alueiden kehittämistä, rakentamista tai tonttitarjontaa, vaan kehitys voisi tapahtua suuremmassa määrin muulla kuin kunnan omistamalla maalla.
Talousvaliokunta arvioi saamansa selvityksen perusteella, että ehdotuksen suorat vaikutukset kuntien maanhankinnan kustannuksiin olisivat varsin vähäiset, mikä johtuu siitä, että lunastuskorvauksia ylipäänsä suoritetaan varsin vähän. Ehdotuksen heijastusvaikutukset kuntien ns. vapaaehtoiseen maanhankintaan ja sen kustannuksiin olisivat varsinaisia lunastuskorvauksia merkittävämpiä. Talousvaliokunta katsoo kuitenkin saamansa selvityksen perusteella, että hallituksen esityksestä kunnille seuraavia, arviosta riippuen suuruusluokaltaan 25—40 miljoonan euron vuotuisia kustannusvaikutuksia kunnille ei voida kokonaisuutena pitää erityisen suurina suhteutettuna kuntien maankäyttösektorin taloudelliseen suuruusluokkaan. Valiokunta painottaa samalla, ettei kaikki lunastusuhan allakaan tehtävä kuntien maanhankinta ole sellaista, että siihen kohdistuisi lakisääteinen velvollisuus, vaan riippuu monilta osin myös kunnan tekemisistä maapoliittisista valinnoista.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta pitää lunastuslainsäädännön saattamista ajan tasalle sekä oikeudelliselta että taloudelliselta kannalta tärkeänä uudistuksena. Talousvaliokunta pitää sääntelyn keskeisenä lähtökohtana sitä, että ehdotetuilla muutoksilla vahvistetaan omaisuuden haltijan asemaa pakkolunastustilanteessa. Kyse on sekä yleisesti omaisuudensuojan että myös asumiseen ja ammattitoimintaan käytettävän omaisuuden suojan vahvistamisesta.
Ehdotuksen keskeiset vaikutukset ovat taloudellisia. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotusta on arvioitu ja osin myös kritisoitu sen eri toimijoille aiheuttamien kustannusten vuoksi. Sääntelyn vaikutuksia punnittaessa talousvaliokunta pitää tärkeänä myös suhteuttaa ehdotusten taloudellisten vaikutusten suuruusluokka infrastruktuurihankkeiden ja kuntien maankäyttösektorin kokonaisvolyymiin. Edellä todettuun viitaten talousvaliokunta ei pidä ehdotettujen muutosten vaikutuksia suuruusluokaltaan sellaisina, että ne haittaisivat investointeja tai estäisivät kuntien maapolitikan toteuttamista. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotuksella on kokonaisuutena arvioiden myös taloudellisen toimintaympäristön ennustettavuutta ja markkinoiden toimivuutta parantava vaikutus.