Yleistä
Esityksellä toteutetaan laaja toisen asteen ammatillisen koulutuksen uudistus, jolla koulutusta koskevat säännökset kootaan yhteen lakiin. Koulutuksessa siirrytään järjestelmään, jossa tunnistetaan aikaisemmin hankittu osaaminen ja jossa opiskelu perustuu henkilökohtaiseen osaamisen kehittämissuunnitelmaan. Tavoitteena on kehittää ammatillinen koulutus työelämälähtöiseksi, taloudelliseksi ja tehokkaaksi kokonaisuudeksi, joka edistää alueiden kehitystä, osaavan työvoiman saatavuutta sekä yritysten kasvua ja uuden yritystoiminnan syntymistä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää uudistuksen lähtökohtia ja tavoitteita sekä esityksessä ehdotettuja muutoksia hyvinä ja kannatettavina. Valiokunta katsoo, että uudistuksen tavoitteet vastaavat nykyistä koulutusjärjestelmää paremmin ja ketterämmin työelämässä tapahtuviin muutoksiin sekä työelämän osaamistarpeisiin. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin.
Ammatillisella koulutuksella on tutkimusten valossa yleissivistävää koulutusta suurempi myönteinen vaikutus työllisyyteen työuran alussa, mutta yleissivistävä koulutus tukee työuran myöhemmissä vaiheissa työllisyyttä ammatillista koulutusta paremmin. Valiokunta korostaa, että työelämälähtöisyyden rinnalla tulee huolehtia riittävästä yleissivistävien aineiden opetuksesta ja jatko-opintokelpoisuuden varmistamisesta.
Rahoitus- ja ohjausjärjestelmä
Koulutuksen järjestäjät voivat jatkossa järjestämislupansa rajoissa päättää aiempaa vapaammin koulutustarjontansa kohdentamisesta esimerkiksi perusopetuksensa päättäville tai työmarkkinoilla oleville aikuisille ja eri koulutusaloille. Koulutuksen järjestäjiä pyritään ohjaamaan pääasiassa rahoitusjärjestelmään sisältyvien kertoimien avulla siten, että painopiste siirtyy suorituksia ja koulutuksen vaikuttavuutta painottavaksi opiskeluun käytetyn ajan laskemisen sijasta. Rahoituksesta 50 % on perusrahoitusta ja 50 % vaikuttavuusrahoitusta. Tutkintojen ja niiden osien suorittaminen vaikuttavat rahoitukseen 35 %:n painoarvolla ja työllistyminen ja jatko-opinnot sekä palaute 15 %:lla.
Valiokunta pitää valittua rahoitusjärjestelmää tehokkuuden lisäämiseksi perusteltuna ja oikeansuuntaisena, mutta huomauttaa, että sillä voi olla myös epätoivottavia vaikutuksia. Uusi rahoitusjärjestelmä saattaa suorituspainotteisuuden vuoksi ohjata koulutuksen järjestäjiä tutkintojen ja suoritteiden "tehtailuun" laadun kustannuksella. Kustannusperusteisuudesta luopuminen taas voi vähentää suuria investointeja edellyttävien koulutusalojen, kuten metsäkone- ja kuljetusalan, opiskelupaikkoja koulujen valitessa näitä halvempia koulutusaloja. Työllistymisen painottaminen suosii matalan työttömyyden alueilla sijaitsevia oppilaitoksia ja voi siten vahvistaa koulutuksen alueellista keskittymistä
Rahoitusjärjestelmä saattaa muuttaa myös opiskelijoiden valintakriteereitä siten, että koulut suosivat opiskelijoita, joilla on parhaat edellytykset läpäistä koulutus menestyksellisesti. Valiokunta pitää tarpeellisena, että erityistä tukea tarvitsevien opintoihin pääsy varmistetaan joko riittävällä perusrahoituksella tai muulla taloudellisella kannustimella. Lisäksi työpaikalla tapahtuvan koulutuksen järjestäminen tulee tarvittaessa mahdollistaa työantajalle maksettavalla lisätuella. Valiokunta korostaa myös lähiopetuksen merkitystä erityistä tukea tarvitsevien nuorten koulutustarjonnassa.
Opetus- ja kulttuuriministeriön koulutuspoliittinen linjaus on turvata kaikille perusasteen päättäville nuorille toisen asteen koulutuspaikka. Perusopetuksen päättävästä ikäluokasta noin puolet jatkaa ammatilliseen koulutukseen. Perusopetuksen päättävien lisäksi ammatillisessa koulutuksessa opiskelee noin 150 000 aikuista. Nuorten ja aikuisten ammatillisen koulutuksen hallinnollisessa yhdistämisessä tulee huomioida nuorten ja aikuisten erilainen tuen ja ohjauksen tarve. Nuoren tuen tarve korostuu uudistuksen jälkeen entisestään, koska opiskelijalta odotetaan entistä omatoimisempaa otetta.
Ammatillisella koulutuksella on laaja yhteiskunnallinen tehtävä, johon kuuluu työelämän osaamistarpeiden täyttämisen lisäksi velvoite tukea opiskelijoiden kehitystä hyviksi, tasapainoisiksi ja sivistyneiksi ihmisiksi ja yhteiskunnan jäseniksi sekä antaa opiskelijalle ammatillisen kehittymisen kannalta tarpeellisia tietoja ja taitoja. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutuksen järjestäjien toiminnan vakaus ja ennakoitavuus turvataan riittävällä perusrahoituksella. Valiokunta korostaa, että rahoituskannusteissa tulee huomioida myös erityisoppilaat sekä työmarkkinoilla ja työnhakijoina olevat aikuiset, joilla on erityinen koulutustarve joko tutkinnon puuttumisen, osaamisen vanhentumisen tai työelämän rakennemuutoksen vuoksi.
Työvoimakoulutus
Työvoimakoulutukseen osallistumisen lähtökohtana on työvoimaviranomaisen harkinta työttömän tai työttömyysuhan alaisen henkilön koulutustarpeesta. Ammatillisen koulutuksen uudistuksessa työ- ja elinkeinohallinnon järjestämä ammatilliseen tutkintoon tai sen osaan johtava työvoimakoulutus siirtyy opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoimaksi ja rahoittamaksi. Valiokunta korostaa, että tehtävän siirtymisen yhteydessä tulee huolehtia työ- ja elinkeinohallinnon osaamisen siirtymisestä uudelle toimijalle.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain (myöhemmin rahoituslaki) 32 c §:n mukaan valtion talousarviossa päätetään työvoimakoulutuksena järjestettävän koulutuksen opiskelijavuosien enimmäismäärä. Työvoimakoulutuksen järjestämisluvan saaneen koulutuksen järjestäjän opiskelijavuosien määrän päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Valiokunta korostaa, että ammatilliseen tutkintoon tähtäävään työvoimakoulutukseen tulee varata riittävät määrärahat, ja huomauttaa, että sillä osaltaan turvataan osaavan työvoiman saatavuutta, helpotetaan kohtaanto-ongelmaa ja ehkäistään työttömyyden pitkittymistä.
Valiokunnan näkemyksen mukaan tutkintoon tähtäävä ammatillinen koulutus tulee säilyttää kiinteänä osana työvoimapolitiikan keinovalikoimaa, ja valiokunta muistuttaa, että koulutus on usein osa työttömän työmarkkinavalmiuksia parantavaa palveluketjua. Valiokunta pitää tärkeänä, että työ- ja elinkeinohallinnolla ja tulevalla maakuntahallinnolla on lakiin perustuva mahdollisuus vaikuttaa ja osallistua opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuusrahoitetun työvoimakoulutuksen järjestämislupien myöntämismenettelyyn, rahoituspäätöksiin ja toteutettavan koulutuksen sisällölliseen ja laadulliseen suuntaamiseen eri alueilla. Valiokunta korostaa, että työ- ja elinkeinohallinnolle tulee lisäksi turvata säännöllinen ja tiivis mahdollisuus koulutusten suunnitteluun koulutuksen järjestäjien kanssa.
Työvoimakoulutuksen nykyinen hankintamenettely on mahdollistanut nopean ja joustavan reagoinnin työelämän muutoksiin ja äkillisiin osaamistarpeisiin eri alueilla. Valiokunta korostaa, että samaa joustavuutta ja reagointiherkkyyttä tarvitaan myös valtionosuusrahoitteisessa työvoimakoulutuksessa. Rahoituslain 32 c §:n 2 momentin mukaan ministeriö voi lisätä koulutuksen järjestäjän tavoitteellista opiskelijavuosien määrää tai työvoimakoulutuksena järjestettävän koulutuksen tavoitteellista opiskelijavuosien määrää varainhoitovuoden aikana. Valiokunta pitää tätä mahdollisuutta välttämättömänä ja edellyttää, että uudistuksen jälkeenkin tutkintoon tähtäävässä työvoimapoliittisessa koulutuksessa on joustava mekanismi ja riittävät resurssit suunnata koulutusta yllättävistä negatiivisista ja positiivisista rakennemuutoksista kärsiville alueille nopeasti kesken vuoden.
Valiokunta korostaa, että uusien toimijoiden pääsy työvoimakoulutuksen järjestäjäksi on turvattava. Uusien toimijoiden mukaantulo joustavoittaa ja tuo uudenlaista osaamista koulutukseen ja sen järjestämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutuksen järjestämislupa voidaan myöntää myös pelkästään työvoimakoulutuksen järjestämiseen ja että lupia voidaan hakea ja myöntää tarpeen mukaan.
Maakuntauudistuksessa työvoima- ja yrityspalvelujen kokonaisuus siirtyy maakunnan järjestämisvastuulle osaksi kasvupalveluita. Valiokunta tähdentää, että ammatillisesti suuntautunut koulutus ja osaamisen kehittäminen ovat jatkossakin keskeinen työ- ja elinkeinopolitiikan väline alueiden ja työelämän kehittämisessä ja työllisyyden hoidossa. Valiokunta korostaa, että uudistuksen vaikutuksia on syytä seurata tarkkaan.
Työpaikalla järjestettävä koulutus
Uudistuksessa lisätään merkittävästi koulutuksen työelämäläheisyyttä ja työpaikalla tapahtuvaa oppimista järjestämällä käytännön työtehtävien yhteydessä koulutusta oppisopimuskoulutuksena tai koulutussopimukseen perustuvana koulutuksena. Koulutussopimus korvaa nykyisen työssäoppimisen, ja se on koulutuksen järjestäjän ja koulutustyöpaikan välinen sopimus. Oppisopimusta koskevat säännökset vastaavat pitkälti voimassa olevaa lakia, mutta esitys mahdollistaa oppisopimuksen hyödyntämisen nykyistä laajemmin, kun kaikki koulutuksen järjestäjät saavat järjestää oppisopimuskoulutusta oman tutkintotarjontansa puitteissa. Kummassakin koulutusmuodossa koulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimukseen tai koulutussopimukseen perustuvan koulutuksen järjestämisestä.
Koulutussopimus saadaan tehdä vain kunkin tutkinnon osan osalta erikseen, ja töiden tulee selkeästi liittyä hankittavaan koulutukseen ja osaamisen kartuttamiseen. Valiokunta korostaa, että palkattomalla kouluttautujalla ei saa korvata työpaikan omaa henkilöstöä.
Koulutussopimuksella oppimista ja oppisopimuskoulutusta ei määritellä säännöksissä, mikä saattaa johtaa siihen, että osaamistasoltaan samanlaiset opiskelijat tekevät työpaikoilla samoja tai samankaltaisia tehtäviä koulutussopimuksella ja oppisopimuksella. Tämä asettaa opiskelijat eri asemaan, koska koulutussopimuslaiselle ei makseta palkkaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että sivistysvaliokunta vielä selkeyttää koulutussopimuksen ja oppisopimuksen välistä eroa. Valiokunta esittää, että näiden kahden koulutusmuodon välille syntyvän työnjaon mielekkyyttä seurataan.
Työssäoppimispaikoista ja oppisopimuspaikoista on ollut ajoittain ja eri alueilla pulaa. Kun koulutus ja näyttöjen antaminen siirtyvät aikaisempaa enemmän työpaikoille, tarvitaan koulutuspaikkoja entistä enemmän. Esityksessä ei ole selvitetty työnantajien valmiutta tarjota paikkoja ja ottaa vastuuta työpaikalla opiskelusta eikä koulutuspaikkojen tarjontaan vaikuttamismahdollisuuksia.
Työpaikalla tapahtuvasta opiskelusta aiheutuu työnantajalle toimialasta ja opiskelijan tehtävästä riippuen erisuuruisia kustannuksia. Kustannukset saattavat olla joillakin aloilla merkittävät. Erityisen suuriksi kustannukset muodostuvat pääomavaltaisella alalla pienissä yrityksissä, joissa opiskelijoiden ohjaus ja opiskelussa käytettävien kalliiden koneiden käyttö saattavat heikentää yrityksen kannattavuutta ja pahimmillaan aiheuttaa jopa tappiota. Esimerkiksi metsäkonealalla arviolta 60 %:lla yrityksistä on vain yksi metsäkone, jonka käyttäminen opiskelijan kouluttamiseen saattaa heikentää yrittäjän tulosta merkittävästikin.
Koulutussopimukseen perustuvasta koulutuksesta ei makseta työantajalle korvausta muuten kuin erityiseen tukeen oikeutettujen opiskelijoiden osalta. Oppisopimuskoulutuksesta korvaus maksetaan, jos työpaikalla tapahtuvasta opiskelusta aiheutuu työnantajalle kustannuksia. Saadun selvityksen mukaan kustannusten korvaus vaikuttaa olennaisesti työnantajan valmiuteen tarjota kouluttautumispaikka ja joissakin tapauksissa se on koulutuspaikan tarjoamisen edellytyksenä. Valiokunta pitää tärkeänä, että koulutuskorvauksen vaikuttavuutta toisen asteen koulutuspaikkojen tarjontaan ja uudistuksen tavoitteiden saavuttamiseen seurataan ja arvioidaan huolellisesti ja että tarvittaessa koulutuskorvaus otetaan käyttöön myös koulutussopimuksen yhteydessä esimerkiksi harkinnanvaraisena.
Opiskelijan osaamisen arviointi tapahtuu pääsääntöisesti aidoissa työelämän tilanteissa. Sääntely on tiukka ja mahdollistaa muualla annettavat osaamisen näytöt vain perustellusta syystä. Valiokunta pitää tärkeänä, että tarvittaessa opiskelijalle järjestetään mahdollisuus näyttöjen antamiseen myös muualla kuin työpaikoilla. Valiokunta korostaa, että on luotava menetelmä, jolla puuttuvat kouluttautumis- ja näyttöpaikat korvataan alueellinen tasavertaisuus huomioiden niin, ettei tutkinnon suorittaminen tarpeettomasti viivästy.
Sosiaali- ja terveysalalla työssäoppimisella on pitkä perinne, ja erityisesti julkisen sektorin toimijoilla on vakiintuneet käytännöt opiskelijoiden ohjaamisessa ja kouluttamisessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa osaamisen ja hyvien käytäntöjen jatkuminen varmistetaan ja että jatkossa kaikki sosiaali- ja terveydenhuoltoalan toimijat osallistuvat opiskelijoiden työssä kouluttamiseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan julkisella sosiaali- ja terveyssektorilla ei ole mahdollisuutta lisätä olennaisesti nykyisestä työpaikoilla tapahtuvaa oppimista. Valiokunta huomauttaa, että sosiaali- ja terveydenhuollossa on velvollisuus tarjota harjoittelupaikkoja ammattikorkeakoulututkintoja suorittaville opiskelijoille, mikä vaikuttaa toisen asteen ammatillisen koulutuksen järjestämiseen. Ammattikorkeakoulun opiskelijan harjoittelupaikan järjestämisestä työnantajalle maksetaan koulutuskorvaus.
Työpaikalla tapahtuvalla ohjauksella ja kouluttamisella on suuri merkitys opiskelijoiden työssäoppimiselle ja alalle sitoutumiselle. Valiokunta pitää tärkeänä, että työpaikkaohjaajille järjestetään koulutusta ja ohjausta ohjaajan tehtävään. Lisäksi opettajan työskentelytapaa on uudessa koulutusjärjestelmässä kehitettävä ja opettajien on jalkauduttava entistä enemmän työpaikoille tukemaan ja ohjaamaan opiskelijaa käytännön työtehtävien yhteydessä.
Henkilöstön tiedonsaanti
Valiokunta kantaa huolta erityisesti nuorten työssäoppijoiden asemasta työpaikoilla. Opiskelijoiden oikeusturvan ja suojelun parantamiseksi valiokunta esittää, että sivistysvaliokunta ehdottaa lakiin lisättäväksi henkilöstöryhmien tiedonsaantia koskevan pykälän. Säännöksessä tulisi edellyttää, että koulutussopimustyönantaja antaa henkilöstöryhmien edustajille selvityksen koulutussopimuksella kouluttautuvista opiskelijoista. Selvityksestä tulee käydä ilmi opiskelijoiden työtehtävät, määrä ja koulutusaika. Valiokunta katsoo, että henkilöstön tiedonsaannilla on nuorten työntekijöiden työpanoksen hyväksikäyttöä ja mm. koulutussopimuksen ja oppisopimuksen mahdollista väärinkäyttöä ennaltaehkäisevä vaikutus.
Oppisopimukseen perustuva työskentely
Korkeimman oikeuden keväällä 2017 antamassa päätöksessä (KKO:2017:4) katsotaan, että työnantaja ei voinut ottaa uutta oppisopimusoppilasta työsuhteeseen loukkaamatta työsopimuslaissa säädettyä lisätyöntarjoamisvelvollisuutta. Työnantajan palveluksessa oli osa-aikatyöntekijä, joka halusi lisätyötunteja.
Työsopimuslain (55/2001) 2 luvun 5 §:n mukaan, jos työnantaja tarvitsee lisää työntekijöitä hänen osa-aikatyötä tekeville työntekijöilleen sopiviin tehtäviin, työnantajan on tarjottava näitä töitä osa-aikatyöntekijöille 6 luvun 6 §:stä riippumatta. Säännöksen tarkoitus on suojata työnantajan palveluksessa jo olevia työntekijöitä. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että ensin tarjotaan työtä lomautetuille, sitten jo palveluksessa oleville osa-aikaisille sikäli, kun työt ovat heille sopivia, ja sen jälkeen takaisinottovelvollisuuden piirissä oleville. Työnantajan oikeus rekrytoida tämän kategorian ulkopuolelta ei saa ohittaa osa-aikaisen oikeutta saada lisätyötä.
Mainittu korkeimman oikeuden ratkaisu johtaa siihen, että oppisopimukseen perustuva koulutus ei ole mahdollista silloin, kun oppisopimusopiskelija suorittaa tehtäviä, jotka ovat sopivia osa-aikatyöntekijöille ja joita he haluavat ottaa vastaan. Tämän vuoksi niillä aloilla, joilla on paljon osa-aikatyöntekijöitä, kuten esimerkiksi kaupan alalla, oppisopimuksella alalle kouluttautuminen ei edellä kuvatussa tilanteessa ole mahdollista. Valiokunta pitää tärkeänä, että oppisopimuskoulutus mahdollistetaan tasavertaisesti kaikilla toimialoilla.
Saadun selvityksen mukaan oppisopimuksella työskentely edellä kuvatussa tapauksessa voitaisiin mahdollistaa esimerkiksi laajentamalla työsopimuslain työntarjoamisvelvollisuuden poikkeusta koskevan säännöksen (13 luvun 6 §) soveltamisalaa siten, että kuntien velvoitetyöllistämisen ja pitkäaikaistyöttömien ei-työsuhteisen työllistämisen rinnalle tuotaisiin työsuhteiset oppisopimusopiskelijat. Työsopimuslain 13 luvun 6 §:n poikkeamisoikeuden piirissä ovat tällä hetkellä kunta, työllistämistoimintaa harjoittavat yhdistykset ja säätiöt tarkasti säädetyin reunaehdoin.
Valiokunta esittää, että sivistysvaliokunta ehdottaa eduskunnalle hyväksyttäväksi lausuman, jossa edellytetään hallituksen viipymättä uudella lakiehdotuksella toteuttavan sellaiset työsopimuslain muutokset, jotka mahdollistavat oppisopimuksella työskentelyn tasavertaisesti kaikilla toimialoilla lisätyön tarjoamisvelvoitteen tätä estämättä.