Johdanto

(1) Ulkoasiainvaliokunta päätti 24.10.2023 kokouksessaan yhdistää valtion talousarviota vuodelle 2024 koskevan hallituksen esityksen (HE 41/2023 vp) sekä valtioneuvoston selonteon julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2024—2027 (VNS 1/2023vp) käsittelyn ja antaa niistä yhden lausunnon. 

(2) Vuoden 2024 talousarvioesityksessä esitetään ulkoministeriön pääluokkaan 24 määrärahoja yhteensä 1,287 miljardia euroa. Vuoden 2023 talousarvioon verrattuna esityksessä on vähennystä 45,6 miljoonaa. Kehyskaudella 2024—2027 pääluokan määrärahataso on vuosittain noin 1,2 mrd. euroa. Määrärahoista ulkoasiainhallinnon osuus on 22 %, kriisinhallinnan 6 %, kansainvälisen kehitysyhteistyön 60 % ja muiden menojen 12 %. 

(3) Budjettiesityksen perusteluissa hallinnonalan yhteiskunnallisiksi vaikuttavuustavoitteiksi luetellaan seuraavat: (i) Suomen ja suomalaisten turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistäminen, (ii) sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän edistäminen, (iii) kokonaisvaltaisen kehityspolitiikan edistäminen sekä (iv) Suomen kasvua tukevien taloussuhteiden edistäminen ja suomalaisyritysten osallistumisen edistäminen kansainvälisiin arvoketjuihin ja kauppaan.  

Toimintaympäristön muutos

(4) Ulkoasiainvaliokunta korostaa Suomen ja Euroopan turvallisuusympäristössä tapahtunutta perustavanlaatuista muutosta Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainassa. Euroopan turvallisuuteen kohdistuu vakavin uhka vuosikymmeniin, eikä tilanteessa ole näkyvissä muutosta parempaan. Tätä kirjoitettaessa Suomi on ollut Naton jäsen puoli vuotta. Nato-jäsenyyden myötä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa on koittanut uusi aika, ja valiokunta pitää tärkeänä, että tämä muutos näkyy myös talousarvioesityksessä ja julkisen talouden suunnitelmassa muun muassa Nato-liitännäisten menojen turvaamisen ja Ukrainan tukemisen jatkamisen muodossa. Toimintaympäristön osalta valiokunta kiinnittää myös huomiota Lähi-idän ajankohtaiseen tilanteeseen ja sen vaikutuksiin niin alueellisesti kuin globaalisti. 

(5) Geopoliittiset ja geotaloudelliset jännitteet ovat lisääntyneet maailmanlaajuisesti. Maailma on murroksessa ja niin liittolaissuhteet kuin keskinäisriippuvuudet ovat muutoksessa. Sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän ja sen keskiössä olevan YK-järjestelmän aseman vahvistamisen tulee jatkossakin olla yksi Suomen ulkopolitiikan kulmakivi. 

(6) Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tärkeimpinä päämäärinä säilyy Suomen itsenäisyyden ja alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, sen estäminen, että Suomi joutuisi sotilaalliseen konfliktiin sekä suomalaisten turvallisuuden ja hyvinvoinnin turvaaminen. Valiokunta korostaa edelleen myös oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien, demokratian ja tasa-arvon tärkeyttä ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvana perustana.  

Ulkoasiainhallinto

(7) Ulkoasiainhallinnon toimintamenoihin esitetään vuodelle 2024 258 milj. euroa. Tämä on 0,9 milj. euroa vähemmän kuin vuoden 2023 varsinaisessa talousarviossa. Kehyskaudella toimintamenomäärärahat ovat noin 255 milj. euroa vuosittain. 

(8) Saadun selvityksen mukaan talousarvioesityksessä on varattu Nato-liitännäisiin menoihin yhteensä 12 miljoonaa euroa ulkoministeriön talousarviossa. Tämä pitää sisällään 3,9 milj. euroa Suomen maksuosuutena Naton siviilibudjettiin ja 5 miljoona euroa Naton kokonaisvaltaiseen Ukraina-rahastoon. Suomen Nato-edustuston muuttoon Naton päämajaan on varattu 4 miljoonaa euroa. Vuoden 2024 toimintamenoihin sisältyy yhteensä noin 2 miljoonaa euroa uusien Natoon liittyvien tehtävien täyttämiseen. Määräraha on 700 000 euroa enemmän kuin kuluvana vuonna, ja sitä vastaavat lisäresurssit on osoitettu Suomen Nato-edustustolle ja ulkoministeriön eri osastoille. 

(9) Edustustoverkon osalta ulkoasiainvaliokunta korostaa kattavan ja toimivan edustustoverkon tärkeyttä Suomen ja suomalaisten etujen ajamiseksi laajalti valtionhallinnon ja yhteiskunnan eri sektoreilla. Edustustojen merkitys on keskeinen sekä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanossa että laajemmin poliittisten tehtävien ja viranomaistoiminnan hoitamiseksi. Verkon toimintakyvyn ylläpitäminen nykyisessä ulko- ja turvallisuuspoliittisessa tilanteessa on erityisen tärkeää. 

(10) Edustustoverkostoa on viime vuosina laajennettu ja vahvistettu. Nykyisin verkosto kattaa 93 toimipistettä, joista 88:ssa on lähetettyä henkilökuntaa vuonna 2024. Edustustoverkon menojen arvioidaan olevan 152 milj. euroa vuonna 2024 (ilman kiinteistöjen peruskorjausmenoja). Saadun selvityksen mukaan ulkoministeriössä valmistellaan parhaillaan hallitusohjelman mukaisesti ulkoasiainhallinnon uudistusta tähtäimenään tukea uutta ulko- ja turvallisuuspolitiikan aikakautta. Uudistushankkeessa tarkastellaan myös Suomen edustustoverkkoa. 

(11) Valiokunta painottaa edustustoverkon kehittämisessä ja ylläpitämisessä pitkäjänteisyyttä sekä laaja-alaista kokonaisharkintaa. Edestakainen liike samojen edustustojen sulkemisen ja uudelleen avaamisen välillä ei ole Suomen etujen mukaista eikä valiokunnan peräänkuuluttamaa pitkäjänteisyyttä, ja sitä tulee välttää. 

(12) Edustustoverkon muodostaessa selkeästi suurimman kokonaisuuden ulkoasiainhallinnon toimintamenoista on sen kehittämistarpeiden ennakointi ja verkoston kunnossapito tärkeä osa hallinnonalan kokonaissuunnittelua. Valiokunta kiinnittää huomiota asiantuntijakuulemisissa saamiinsa tietoihin siitä, että ulkomailla sijaitsevien kiinteistöjen korjaukset ovat hidastuneet ja korjausvelka on kasvanut. Valiokunta painottaa, ettei valtion edustuskiinteistöjen saa antaa rapistua, vaan niistä tulee huolehtia oikea-aikaisesti. Saadun selvityksen mukaan lisätarpeita edustustoissa aiheuttavat lähitulevaisuudessa myös turvallisuusuhat sekä tietoturvatarpeet. Valiokunta pitää näistä tarpeista huolehtimista hyvin tärkeänä niin henkilökunnan turvallisuuden kuin luottamuksellisen tiedonvaihdon turvaamiseksi. 

(13) Suomi toimii Itämeren maiden neuvoston (CBSS) puheenjohtajana vuosina 2023—2024, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön Etyjin puheenjohtajana vuonna 2025 ja Pohjoismaiden ministerineuvoston puheenjohtajana vuonna 2026. Suomi myös toimii YK:n ihmisoikeusneuvostossa 2022—2024. Lisäksi Suomi on ehdolla YK:n turvallisuusneuvoston jäseneksi kaudelle 2029—2030. Valiokunta pitää tärkeänä näiden kausien hyvää valmistelua ja hoitamista sekä riittävää resursointia niiden tarjoamien vaikutusmahdollisuuksien maksimoimiseksi. 

Kriisinhallinta

(14) Ulkoasiainvaliokunta korostaa kriisinhallintaa yhtenä tärkeänä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alana osana kansainvälistä vastuunkantoa ja yhteisen turvallisuuden rakentamista. Valiokunta painottaa kriisinhallinnan parlamentaarisen komitean vuonna 2021 hyväksytyn mietinnön mukaisesti kokonaisvaltaisuutta kriisinhallinnassa sekä niin siviilikriisinhallinnan kuin sotilaallisen kriisinhallinnan resurssien turvaamisen tärkeyttä.  

(15) Nopeat muutokset Euroopan turvallisuustilanteessa edellyttävät varautumista muutoksiin myös kriisinhallinnan osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomella on valmius riittävään nopeaan kriisinhallintaa koskevaan päätöksentekoon turvallisuusympäristön niin vaatiessa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kriisinhallinnan momentilla on varalla olo -rahaa vain 547 000 euroa vuonna 2024. Se johtaa tilanteeseen, jossa mahdollisten uusien operaatioiden rahoitus on pystyttävä hoitamaan lisätalousarviomenettelyn kautta. Valmistelussa ja päätöksenteossa on huomioitava lisätalousarviomenettelyn vaatima aika. 

Rauhanvälitys

(16) Suomen rauhanvälitystoiminta keskittyy erityisesti Länsi-Balkanille, Lähi-idän alueelle ja Afrikan sarveen. Rauhanvälitykseen esitettyjä määrärahoja ollaan esityksen mukaan korottamassa nykyisestä 1,9 milj. eurosta 3,9 milj.euroon/vuosi koko kehyskaudella 2024—2027. Valiokunta pitää määrärahaesitystä perusteltuna. Se heijastaa kansainvälisten kriisien keskellä Suomen jatkuvaa sitoutumista konfliktinratkaisuun ja järjestöjen tekemään kehitysyhteistyöhön. On myös tärkeää, että Suomen muovatessa rooliaan Nato-jäsenmaana ylläpidetään suomalaisten toimijoiden kapasiteettia jatkaa dialogeja ja konfliktinratkaisua. Valiokunta korostaa naisten ja nuorten merkityksellisen osallistumisen edistämistä rauhanprosesseihin. On myös tärkeää, että tukea naisrauhanvälittäjien verkostolle jatketaan. 

Vienninedistäminen

(17) Ulkoasiainvaliokunta painottaa viennin ja investointien edistämiseen tähtäävän toiminnan tärkeyttä Suomen kaltaisen pienen ja vientivetoisen talouden näkökulmasta. Saadun selvityksen mukaan Suomen vienninedistämiseen tähtäävän Team Finland -verkoston toiminta ja johtaminen uudistetaan yhteistyössä elinkeinoelämän kanssa tukemaan Suomen strategisia intressejä. Selvitystyö asiassa on parhaillaan käynnissä ja sen on tarkoitus valmistua vuoden 2024 aikana. Valiokunta pitää selvitystä kiireellisenä. 

(18) Valiokunta pitää tärkeänä vienninedistämistoiminnan uudistamista ja tehostamista, mukaan lukien ulkoministeriön edustustoverkon tiiviimpi integroiminen vienninedistämiseen tähtäävään työhön. Uudistamistyössä on keskeistä huomioida yritysten näkökulma. Erityisesti valiokunta painottaa pienten ja keskisuurten yritysten kansainvälistymispyrkimysten tukemisen tärkeyttä julkisrahoitteisen vienninedistämistoiminnan avulla. Business Finlandin osalta valiokunta painottaa sen toiminnan avoimuuden ja tuloksellisuuden tärkeyttä sekä rahankäytön tarkkaa seurantaa toiminnan oikean fokuksen varmistamiseksi. Resurssien jakautumisen suhteen valiokunta painottaa Business Finlandin ulkomaantoimintojen tärkeyttä. Suomen vienninedistämisresursseja on tarpeen nostaa pitkällä tähtäimellä vertailukelpoiselle tasolle muiden Pohjoismaiden kanssa. 

Kehitysyhteistyö

(19) Ukraina on hallituskaudella Suomen suurin kehitysyhteistyön kohde. Uudelle Tuki Ukrainalle -momentille osoitetaan yhteensä 58 milj. euroa vuosittain, mikä on 20 milj. euroa enemmän kuin nykyinen Ukrainan maakohtainen kehys. Talousarvioesityksen mukaan kaikessa tuessa otetaan huomioon oikeusvaltiorakenteiden vahvistaminen sekä korruptiontorjunta. Ukrainaan kohdennetaan myös merkittävästi humanitaarista apua, lähtökohtaisesti noin 20 milj. euroa vuodessa. 

(20) Ulkoasiainvaliokunta korostaa kehityspolitiikan merkitystä osana Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Kehityspolitiikan keskeisenä tavoitteena on köyhyyden ja eriarvoisuuden poistaminen sekä kestävä kehitys. Valiokunta pitää tärkeänä jatkuvuutta kehityspolitiikassa ja pitää myönteisenä, että talousarvioesityksessä todetaan Suomen painopisteiden säilyvän ennallaan. Painopisteitä ovat naisten ja tyttöjen aseman, itsemääräämisoikeuden sekä seksuaali- ja lisääntymisterveyden vahvistaminen sekä koulutus ja ilmastotoimet. 

(21) Kehitysyhteistyöhön käytettävien määrärahojen osalta pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaan Suomi on ollut sitoutunut YK-suosituksen mukaiseen kehitysrahoituksen 0,7 prosentin bruttokansantulotasoon, vaikka tavoitteeseen ei ole päästy. Osana julkisen talouden sopeutustoimia kehitysyhteistyöhön kohdistetaan hallituskaudella säästöjä, jotka toteutetaan asteittain ottaen huomioon tehdyt sitoumukset. Varsinaisen kehitysyhteistyön määrärahoja alennetaan 118 milj. euroa vuonna 2024; 158 milj. euroa vuonna 2025; 231 milj. euroa vuonna 2026 ja 283 milj. euroa vuonna 2027. Määrärahat laskevat kehyskauden aikana 629 milj. eurosta 601 milj. euroon. Laina- ja sijoitusmuotoisen kehitysyhteistyön rahoitusta alennetaan 60 milj. eurolla vuositasolla, jolloin vuosittainen määrärahataso on n. 70 milj. euroa. 

(22) Vuoden 2024 talousarvioesityksessä Suomen julkisen kehitysyhteistyön tasoksi esitetään yhteensä 1,2 miljardia euroa. Summa sisältää varsinaisen kehitysyhteistyömomentin ja laina- ja sijoitusmuotoisen momentin lisäksi muita kehitysyhteistyöksi raportoitavia eriä eri ministeriöiden hallinonaloilta. Merkittävimpiä eriä ovat valtiovarainministeriön EU-jäsenmaksun velvoittavat rahoitusosuudet sekä useamman ministeriön alaiset pakolaiskulujen kehitysyhteistyökelpoiset osuudet. 

(23) Kehitysyhteistyömäärärahoihin vuonna 2024 kohdistuvat määrärahaleikkaukset tarkentuvat ulkoministeriön talous- ja toimintasuunnitteluprosessin yhteydessä syyskaudella 2023. Valiokunta edellyttää, että hallitus käy vuoropuhelua eduskunnan kanssa jatkosuunnitelmista ja pitää ulkoasiainvaliokunnan tietoisena suunnitelmien täsmentyessä. Saadun selvityksen mukaan kehitysyhteistyön painopiste tulee siirtymään kahdenvälisistä hallitusten välisistä maaohjelmista kotimaisten kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöhön. Tämä tarkoittaa, että maaohjelmia tulee olemaan vähemmän kuin aiemmin. Suomen kehitysyhteistyö ehdollistetaan omien kansalaisten vastaanottamiselle ja kansainvälisen sääntöperusteisen järjestyksen tukemiselle. Esityksen mukaan Suomi ei jaa kehitysapua hallinnoille tai toimijoille, jotka tukevat Venäjän hyökkäyssotaa. Kaupan ja kehityksen välistä suhdetta on tarkoitus entisestään tiivistää kehityspolitiikassa. 

(24) Vähenevien määrärahojen tilanteessa on entistäkin tärkeämpää, että Suomi tehostaa ja ajaa kehityspolitiikan tavoitteitaan myös EU:n kehityspolitiikassa, kansainvälisissä kehitysrahoituslaitoksissa ja YK-järjestöissä. Ottaen huomioon kehityshaasteiden mittavuuden on tärkeää, että myös yksityissektori saadaan enenevässä määrin mukaan kehitysrahoitukseen. Tämä on tärkeää myös kehitysmaiden oman vastuullisen liiketoiminnan ja työpaikkojen luomiseksi. Myös valtioneuvoston suunnitelmat kaupan ja kehityksen yhteyden tiivistämiseksi tukevat yksityissektorin saamista mukaan kehitysrahoitukseen. Valiokunta painottaa myös eurooppalaisen yhteistyön syventämistä. Kaikkea kehitysrahoitusta ja sen onnistuneisuutta suhteessa kestävän kehityksen tavoitteisiin tulee arvioida johdonmukaisin ja avoimin prosessein.  

(25) Kaupan ja kehitysyhteistyön tiivistämisen osalta valiokunta toteaa pitävänsä myönteisenä, että suomalaisyrityksiä kannustetaan enenevässä määrin tarjoamaan kehitysmaiden markkinoille kehitystä tukevia, kaupallisesti kannattavia ratkaisuja. Tämä on kaikkia osapuolia hyödyttävää toimintaa. Kuten kaikella kehitysyhteistyöllä, myös kehitysmaiden kanssa tehtävällä taloudellisella yhteistyöllä tulee tavoitella Agenda 2030:n mukaisia kestävän kehityksen tavoitteita. On myös tärkeää, että kehitysmaissa toteutettava liiketoiminta on aina yhteiskuntavastuullista. Kaupan ja kehityksen yhteyttä tiivistettäessä on tärkeää tutkia ja analysoida, mitkä kauppapolitiikan keinot ja millaiset taloudellisen yhteistyön muodot toimivat parhaiten kehityspolitiikan tavoitteiden tukemiseksi.  

(26) Bruttokansantuloon suhteutettuna kehitysyhteistyöhön käytetyn summan arvioidaan vuonna 2024 olevan 0,42 %:ia, mikä on sama kuin vuoden 2023 taso. Valiokunnan asiantuntijakuulemissa todettiin tämän vastaavan keskimääräistä EU-maiden tasoa. Toisaalta valiokunta toteaa sen tarkoittavan myös sitä, että Suomi pysyy edelleen etäällä tärkeimmästä viiteryhmästään eli muista Pohjoismaista, jotka ovat toteuttaneet vähintään 0,7:n BKT-osuutta kehitysrahoituksessaan jo 1970-luvulta lähtien. 

(27) Eduskunnalle annetaan keväällä 2024 kansainvälisten taloussuhteiden ja kehitysyhteistyön selonteko, jossa linjataan tarkemmin kehityspolitiikan painopisteistä ja suhteista kehittyviin maihin. Selonteossa käsitellään myös kehitysyhteistyöhön kohdistuvia sopeutuksia ja sen osana hallitus laatii kehitysyhteistyörahoitukselle useamman vaalikauden mittaisen suunnitelman. Tähän liittyen valiokunta toistaa pitkäaikaisen kantansa YK:n tavoitteiden mukaisesta kehitysrahoituksen 0,7 %:n bruttokansantulon tavoitetasosta. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi suuntaa kansainvälisten suositusten mukaisesti vähintään 0,2 prosenttia kehitysrahoituksesta vähiten kehittyneille ja hauraille valtioille (LDC-maat, Least Developed Countries). Jatkossa on myös tärkeää, että vuosittaiseen talousarvioesitykseen palautetaan LDC-rahoituksen bktl-tason seuranta. 

(28) Selonteon valmistelussa on tärkeää pitää kiinni Suomen sitoutumisesta EU-linjausten mukaisesti siihen, että 85 % uusista kehitysyhteistyöhankkeista sisältää sukupuolten välistä tasa-arvoa edistäviä tavoitteita ja esittää tähän liittyvät tunnusluvat vuosittain talousarvioesityksessä. 

(29) Monenkeskisen kehitysyhteistyön osalta valiokunta korostaa erityisesti YK:n ja sen alaisten järjestöjen merkitystä Suomen kehityspolitiikan tavoitteiden ja kestävän kehityksen edistämisessä. Esityksen mukaan määrärahasta leikataan 20 milj. euroa vuonna 2024. Valiokunta pitää hyvänä, että leikkaukset eivät kohdistu YK:n väestörahasto UNFPA:an, tasa-arvo-järjestö UN Womeniin eikä lastenrahasto UNICEF:iin. 

(30) Suomalaisten kansalaisjärjestöjen tuki puolestaan nousee varsinaisen kehitysyhteistyön momentilla 14 %:iin (aikaisempien vuosien taso noin 11—12 %:ia). Ulkoasiainvaliokunta pitää esitystä perusteltuna huomioiden järjestöjen tekemän työn tehokkuus, tuloksellisuus ja monipuolisuus.  

(31) Humanitaarisen avun tasoksi vuodelle 2024 esitetään 83 milj. euroa, mikä on 9 milj. euroa vähemmän kuin vuonna 2023. Humanitaarinen apu ohjataan YK-järjestöjen, kansainvälisen Punaisen Ristin ja Puolikuun liikkeen sekä EU:n komission sertifioimien kotimaisten humanitaaristen avustusjärjestöjen kautta. Valiokunta korostaa humanitaarisen avun tärkeyttä osana Suomen kehityspolitiikkaa ja pitää tärkeänä, että budjettivuoden aikana Suomella on valmius tarvittaessa lisätä humanitaarisen avun rahoitustasoa lisätalousarviomenettelyn kautta. Huomioiden, että maailman humanitaariset tarpeet ovat äärimmäisen suuret - muun muassa Gazan akuutti tilanne ja tilanne Sudanissa - on tärkeää, että myös maa- ja aluekohtaista määrärahaa ohjataan tarvittaessa humanitaariseen apuun. 

Ulkoministeriön hallinnonalan muut menot

(32) Talousarviossa esitetään momentille 24.90.50 "Eräät valtionavut" 1,64 milj. euroa vuodelle 2024. Momentilta on vähennetty eduskunnan vuodelle 2023 tekemä kertaluonteinen lisäys 600 000 €. Esityksen mukaan momentilta myönnettävien valtionavustusten tulee liittyä Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisiin linjauksiin ja kansainvälisiin sitoumuksiin sekä yleisesti ulkoministeriön toimialaan. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että järjestökentässä tehdään Suomen kansainvälisiin sitoumuksiin ja velvoitteisiin liittyvää tiedotustyötä.