Valtioneuvoston selonteko linjaa kansallista energia- ja ilmastostrategiaa keskipitkälle aikavälille vuoteen 2030. Sen lähtökohtia ovat EU:n taakanjakosektorin päästövähennystavoitteet vuodelle 2030 sekä pääministeri Sipilän hallituksen energiapoliittiset linjaukset. Selonteko nojautuu lisäksi parlamentaarisen valmistelun pohjalta vuonna 2014 laadittuun komiteamietintöön Energia- ja ilmastotiekartta 2050, jossa Suomen pitkän aikavälin tavoitteeksi on asetettu hiilineutraali yhteiskunta.
Energia- ja ilmastotavoitteita vertaillaan kahden skenaarion kautta. Perusskenaariossa arvioidaan nykyisten politiikkatoimien riittävyyttä ja politiikkaskenaariossa tarvittavien uusien toimien vaikutusta. Lisätoimet on mitoitettu niin, että vuodelle 2030 asetetut ilmastotavoitteet sekä hallitusohjelman energialinjaukset täyttyvät. Samalla on kuitenkin todettu, että pitkän aikavälin tavoitteet edellyttävät edelleen lisätoimia vuoden 2030 jälkeen.
Selonteko on tavoitteiden osalta yksilöity mutta jättää toteutuksen vielä monin osin auki. Tämä koskee erityisesti päästökaupan ulkopuolella tehtäviä päästövähennyksiä. Niitä ollaan kuitenkin täsmentämässä ilmastolain (609/2015) edellyttämässä keskipitkän aikavälin suunnitelmassa, jota on valmisteltu rinnakkain energia- ja ilmastostrategian kanssa. Suunnitelma on siten osa kokonaisuutta, ja se on tarkoitus tuoda eduskuntaan omana selontekonaan vielä tänä keväänä.
Rajaukset
Selonteko on käsiteltävänä useassa erikoisvaliokunnassa, jotka kaikki antavat lausuntonsa talousvaliokunnalle omalta toimialaltaan. Valtiovarainvaliokunta on ottanut tämän huomioon asian käsittelyssä. Lausunto keskittyy sen vuoksi kysymyksiin, jotka liittyvät valtiontalouteen tai heijastuvat yleisesti kansantalouden kasvunäkymiin joko suoraan tai politiikkalinjauksiin sisältyvien mahdollisuuksien tai riskien kautta. Rajauksen vuoksi valiokunta ei ota myöskään kantaa sellaisiin sisältökysymyksiin kuin metsäbiomassan riittävyys tai hiilinielun määrittely, vaikka ne ovat sinänsä tärkeitä tavoitteisiin pääsemiseksi.
Valtiontaloudellisista vaikutusarvioista
Selonteon linjaukset vaikuttavat valtiontalouteen lähinnä kahta kautta: ne pienentävät ensinnäkin odotettavissa olevia energia- ja ajoneuvoverotuottoja yhteensä 1,25 miljardia euroa vuosina 2021—2030. Toisaalta ne aiheuttavat samana aikana yhteensä noin 1 miljardin euron lisärahoitustarpeet uuden teknologian hankkeisiin. Lisäksi keinovalikoimaan sisältyvien kertaluonteisten joustojen käytöstä aiheutuu arviolta 160 milj. euron menetys päästökauppatuloista. Muutokset ja rahoitustarpeet ennen 2020-lukua ovat sen sijaan vähäisiä.
Kaikki rahoitustarpeita koskevat päätökset on tarkoitus tehdä budjetin käsittelyn yhteydessä valtiontalouden menokehysten ja julkisen talouden suunnitelman puitteissa.
Valiokunta käsittelee seuraavassa tiivistetysti verotuottojen vaikutusarvioita sekä uusiin tukiin liittyviä rahoitustarpeita. Jakson lopussa on huomioita selonteossa tyystin sivuutettuihin verotukiin sisältyvistä mahdollisuuksista.
a) Verotuotot
Verotuottovaikutukset aiheutuvat käytännössä kokonaan liikenteen päästövähennysten toteuttamiseksi ehdotetuista muutoksista. Tämä johtuu siitä, että sekä energiaverotus että auto- ja ajoneuvoverotus ovat rakenteeltaan ympäristöperusteisia. Polttoaineen hiilisisältö tai ajoneuvon hiilidioksidipäästötaso ohjaavat siten suoraan verorasitusta. Auto- ja ajoneuvoverotuksessa tämä näkyy puhdaspiirteisenä ja energiaverotuksessa eräin, mm. CHP-laitoksia ja turvetta koskevin poikkeuksin.
Ennakoidut muutokset ovat vuosikohtaisella tasolla valiokunnan arvion mukaan varsin hallittavia. Niitä voi verrata nykyiseen kertymään, joka on pelkästään vuositasolla yli kuusi miljardia euroa. Siten, vaikka verotuotot vähenevät uusiutuvan energian käytön lisääntyessä ja energiatehokkuuden parantuessa, mitään dramaattista tuottojen pudotusta ei ole näköpiirissä. Rahoitusvaje voidaan hoitaa esimerkiksi maltillisilla korotuksilla ja/tai rakenteen hienosäädöllä.
Polttoaine- ja autoverotuotot ovat ylipäänsä melko vakaalla pohjalla jo yksin Suomen vanhan autokannan vuoksi. Vaikka liikenteen murros on väistämätön ja mm. sähköautojen määrä kasvussa, autokannan merkittävä uusiutuminen vie aikaa. Lisäksi myös strateginen linjaus biopolttoaineiden sekoitevelvollisuudesta nojautuu sekin polttoon perustuvaan moottoritekniikkaan. Biopolttoaineiden jakeluvelvoite ja ympäristöperusteinen polttoaineverotus yhdessä muodostavat kaikkiaan kustannustehokkaan ohjausjärjestelmän biopolttoaineiden saattamiseksi markkinoille.
b) Uudet rahoitustarpeet
Uudet rahoitustarpeet aiheutuvat pääosin uusiutuvaan energiaan kohdennettavista tuista. Merkittävimpiä niistä ovat tarjouskilpailuun perustuva uusiutuvan sähkön tuotantotuki — vuosina 2021—2030 yhteensä 265 milj. euroa — sekä hallituksen energiakärkihankkeiden tukiohjelma, jota esitetään jatkettavaksi vielä vuosina 2019—2023. Siihen kohdennettaisiin näinä vuosina 60 milj. euron vuosittainen valtuutus. Tukiohjelma on tarkoitettu sellaisille uuden teknologian kokeiluhankkeille, joihin sisältyy merkittäviä teknologisia tai taloudellisia riskejä. Lisäksi osa rahoituksesta kohdistuu biojalostamon kaltaisiin hankkeisiin.
Uusiin rahoitustarpeisiin on sisällytetty myös nykymuotoinen energiatuki, jonka vuosittaista valtuutta lisättäisiin hieman. Käytettävissä oleva valtuus olisi siten vuosina 2021—2030 kaikkiaan 240 milj. euroa. Uusia tukia ja valtuuksia merkittävämmäksi muodostuu yhä nykyinen uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuki, jota on aikomus jatkaa myös ensi vuosikymmenellä. Tuen yhteismääräksi on arvioitu 1,34 miljardia euroa vuosina 2021—2030.
Nykyisten ja uusien tukimuotojen yhteismäärä on kaikkiaan mittava ja antaa mahdollisuuksia merkittäviin politiikkalinjauksiin. Hallituksen kärkihanke "Hiilettömään, puhtaaseen ja uusiutuvaan energiaan kustannustehokkaasti" painottaa nestemäisten biopolttoaineiden ja biokaasun tuotannon sekä teknologian kasvun mahdollisuuksia. Valinnan taustalla ovat vaativat ilmastotavoitteet, jotka edellyttävät lisätoimia. Metsävarannot ja niihin pitkälti perustuva biopohjainen tuotanto ja energian käyttö tarjoavat silloin nopeimmin riittävän mittavia ratkaisuja lähitulevaisuudessa. Ratkaisut ovat tähän nähden perusteltuja.
Tuen tarpeella on toisaalta yhteys myös päästökauppaan; Kun päästöoikeuden hinta on alhaalla, kuten on ollut laita jo pitkään, yritysten halukkuus omiin varhaisiin kehitysponnisteluihin ja investointeihin laskee tyypillisesti. Yhteiskunnan kehityspanokset ovat silloin tarpeen ja oikein kohdennettuina kannattavia.
Monipuolisella tukivalikoimalla voidaan ottaa lisäksi huomioon myös erilaisten ja eri kehitysasteella olevien teknologioiden edellyttämä tuen tarve. Tähän nähden esimerkiksi varhaisen kehitysvaiheen kokeiluhankkeille tarkoitettu investointituki on yhä perusteltu. Tämä näkökohta painaa myös vastaisuudessa mm. siinä vaiheessa, kun nykyinen tuulivoiman syöttötariffijärjestelmä korvataan teknologianeutraaleilla tarjouskilpailuilla.
c) Verotuet
Selonteossa ei ole käsitelty lainkaan verojärjestelmään sisältyviä verotukia. Niihin ei kohdistu siten myöskään mitään muutoksia. Tällainen tarkastelu olisi kuitenkin ollut paikallaan strategisen tason asiakirjassa, jolla luodaan kehityspolku keskipitkän ja pitkän aikavälin toimenpiteille. Rakenteitahan on mahdollista muuttaa nimenomaan silloin, kun tarkastelujakso on riittävän pitkä.
Voimassa oleva energiaverojärjestelmä sisältää kaikkiaan noin 1,3 miljardin euron vuotuiset verotuet. Niitä ovat mm. teollisuussähkön alennettu verokanta ja dieselöljyn ympäristöperustetta alempi verotaso hyötyliikenteelle. Näistä yhdessä muodostuu jo yli miljardin euron vuosittainen tuki. Nämä, kuten useimmat muutkin, ovat varsin vakiintuneita ja hyvistä syistä perusteltuja.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota energiaintensiivisen teollisuuden saamaan verotukeen, joka on useassa yhteydessä todettu kalliiksi ja tehottomaksi. Näin mm. vastikään valmistuneessa tutkimuksessa, jossa on arvioitu vuoden 2011 energiaverouudistustaValtioneuvoston kanslia 19.12.2016, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 61/2016, Vuoden 2011 energiaverouudistuksen arviointia . Siinä on todettu mm., ettei verotuki tue odotetuin tavoin yritysten kansainvälistä kilpailukykyä. Lisäksi se häiritsee merkitsevästi eri toimialojen välistä ja sisäistä kilpailua ja suosii markkinoilla olevia hyvin suuria yrityksiä. Tutkimuksen on teettänyt valtioneuvoston kanslia, ja siihen on osallistunut VATTin tutkijoita.
Valiokunta pitää tuloksia huomionarvoisina jo niiden perusteluiden vuoksi. Lisäksi vuosittaisen tuen määrä on edellä oleviin suoriin tukiinkin verrattuna huomattava, noin 220 milj. euroa. Tarkastelu olisi harkinnanarvoinen myös sikäli, että tuen piiriä laajennettiin vasta vuonna 2012. Sitä ennen tuki oli kohdennettu nykyistä tarkemmin perustein, ja sen vuotuinen taso oli vain 10 milj. euroa. Uudistuksessa tuen piiriin tuli aiempaan nähden yli kymmenkertainen määrä yrityksiä. Kuitenkin jo muutoksen säätämisen aikoihin oli ennakoitavissa, että tuki kohdentuu tarkoitukseensa nähden liian laveasti.
Tukiperusteiden uudelleentarkastelu olisi siis tarpeen. Se olisi myös sellaista rakenteellista analyysiä, joka on aika-ajoin verojärjestelmän optimoinnin kannalta hyödyllistä ja suotavaa. Samalla keskipitkällä aikavälillä voitaisiin luoda uusi, noin 200 milj. euron liikkumavara.
Vaikutukset kansantalouteen
Selonteon taloudellisia vaikutuksia on arvioitu VTT:n johtamassa laajapohjaisessa Keiju- tutkimushankkeessa "Kestävä energia- ja ilmastopolitiikka ja uusiutuvien rooli Suomessa"Valtioneuvoston kanslia 2.2.2017, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 21/2017, Energia- ja ilmastostrategian vaikutusarviot: Yhteenvetoraportti . Kansantuotteen kasvun arvioidaan jäävän siinä hieman (-0,6 %) pienemmäksi kuin perusskenaarion mukaan vuonna 2030. Vaikutus syntyy yksityisen kulutuksen ja investointien laskusta sekä ulkomaan kaupan hidastumisesta. Myös työllisyydessä aiheutuisi hienoinen (-0,15 %) lasku muutoin paranevaan työllisyyskehitykseen.
Tulosten valossa laskennalliset muutokset olisivat siis varsin vähäisiä. Tätä selittää osin se, että muutokset toteutetaan hallitusti olemassa olevan järjestelmän pohjalta. Arviot ovat kuitenkin staattisia ja sisältävät paljon epävarmuustekijöitä. Suurten teknologiamuutosten synnyttämiä dynaamisia vaikutuksia tai vaikutuksia yleiseen kustannus- ja hintakehitykseen on ylipäänsä vaikea arvioida etukäteen. Tutkimus antaa tästä huolimatta kuitenkin näkemystä eri toimenpiteiden vaikutusten suuruusluokista ja on sikäli tärkeä.
Valiokunnalla ei ole sinänsä huomautettavaa selonteossa esitettyihin vaikutusarvioihin. Samoin valitun energia- ja ilmastopoliittisen peruslinjan keskiössä olevat kolme perusulottuvuutta — kustannustehokkuus, toimitusvarmuus ja kestävyys ympäristön kannalta — ovat perusteltuja ja niistä on kyettävä huolehtimaan valintatilanteissa. Lisäksi on syytä muistaa, että myös sillä on vaikutuksia kansantalouteen, jos ei tehdä mitään ja ilmastonmuutos etenee.
Valiokunta pitää sen sijaan tärkeänä arvioida, millaisia riskejä selonteon linjauksiin liittyy, mitkä ovat niiden vaikutukset ja miten ne pitäisi ottaa politiikkalinjauksissa huomioon. Tällainen analyysi puuttuu, vaikka selonteossa on tuotu monin paikoin esiin niin käynnissä oleva energiamurros kuin siihen liittyvät epävarmuustekijät. Valiokunta käsittelee näitä kysymyksiä seuraavassa vielä erikseen.
Riskien arviointia
Asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin useanlaisia eri riskejä, joilla kaikilla voi olla merkittävä vaikutus kansantalouden tulevaan kehitykseen. Ajankohtaisimmat niistä liittyvät EU:ssa vireillä oleviin lainsäädäntöhankkeisiin (taakanjako, LULUCF, päästökauppa). Niistä riippuu viime kädessä, missä määrin maamme metsävarantoja voidaan käyttää energiantuotannossa. Vaikka lopputulos olisi Suomelle edullinen, tarkasteltavaksi jäävät mm. kysymykset metsäbiomassan riittävyydestä ja luonnon monimuotoisuudesta. Myös ilmastossa tapahtuvat muutokset voivat lisätä metsätuhoja ja heikentää siten metsän kasvua.
Toinen avoin kysymys liittyy keinoihin, joilla liikenteelle asetetut vaativat päästövähennystavoitteet aiotaan saavuttaa. Asiaa selvittää vastikään perustettu parlamentaarinen työryhmä, eikä lopputuloksesta ole siis tietoa. Selonteon tavoitteet ovat niin kovia, että niitä voi olla jopa mahdoton saavuttaa. Niitä tulisi tarkastella sen vuoksi "entä jos" -näkökulmasta. Rinnalle olisi suotavaa nostaa selontekoa vahvemmin myös vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttö.
Voimakas panostus biomassaan synnyttää todennäköisesti myös kilpailua puusta. Valtio on jo nyt osapuolena tässä tasapainoilussa, jossa puuta pyritään ohjaamaan taloudellisesti järkevimmällä tavalla. Suomen eittämätön etu on, että puu ohjautuu oikein ja että sen korkeaa jalostusarvoa priorisoidaan. Tätä kautta voidaan synnyttää myös uusia, korkean teknologian tuotteita ja vientipotentiaalia.
Jos taas riskejä arvioidaan globaalitasolla ja tulevaisuuteen orientoituen, tulisi kysyä, mille teknologioille maailmanmarkkinoilla on ja syntyy kysyntää. Asiantuntijakuulemisessa on viitattu mm. siihen, että yli 90 % uusiutuvan energian investoinneista maailmalla suuntautui aurinko- ja tuulivoimaan vuonna 2015. Selonteko pitää kuitenkin näiden tuotantomuotojen merkitystä vähäisenä Suomessa. Näkemys on kapea, koska aurinko- ja tuulivoiman teknologioita kehitetään ja valmistetaan myös Suomessa, mikä on viennin kannalta merkittävää. Kysymys on siis tärkeä, koska energiainvestoinneilla luodaan tulevaisuuden polut ja lukitaan niissä käytössä oleva teknologia pitkäksi aikaa eteenpäin.
Selonteossa esitetyt uudet tukimuodot painottuvat nekin bioenergiaan, vaikka ne eivät sinällään rajaa mitään teknologiaa ulkopuolelleen. Siksi muita tarjolla olevia tukia ja niiden käyttöä olisi hyvä käydä läpi. Valtioneuvoston teettämässä tuoreessa tutkimuksessaValtioneuvoston kanslia, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 11/2017, Miksi yritysten investoinnit ovat vähentyneet? todetaan mm., että Suomi on samanlaisessa kasvupolitiikan taitepisteessä kuin 1990-luvun alussa. Murroskausi vaatii sen mukaan aktiivista tukea, ja innovaatiovetoisuus vaikuttaa edelleen parhaalta kasvupolitiikan lähtökohdalta. Tähän on helppo yhtyä. Valiokunnan mielestä tarkasteluun tulisi ottaa aika-ajoin myös se, ohjautuvatko nykyiset tuet aina kansantalouden kannalta parhaalla tavallaVATT Policy Brief 1 - 2013, Elias Einiö, Innovaatioiden tukeminen kannattaa.
Valiokunta huomauttaa lopuksi myös siitä, että ilmastonmuutos vaikuttaa myös asenteisiin, työtapoihin ja arvoihin. Jakamistalous ja etätyö ovat tästä esimerkkejä. Muutos saattaa olla myös ennakoitua nopeampaa, kun sähköön perustuvat älykkäät ratkaisut leviävät arkeen. Ohjauskeinon ei siis tarvitse olla aina taloudellinen, vaan muutos syntyy montaa kautta. Myös siksi analyysi tehokkaista ohjauskeinoista on taloudellinen ja hyödyllinen.
Seuranta
Meneillään oleva energiamurros ja sen synnyttämät uudenlaiset tarpeet, kehitysnäkymät ja kysyntä tekevät peruslinjauksista ajankohtaisia juuri nyt. Ajoitukseen vaikuttaa keskeisesti myös se, että investoinnit edellyttävät pitkäjänteistä kehitysnäkymää ja ennakoitavaa toimintaympäristöä. Ensi ja seuraavien vuosikymmenten ratkaisuja tehdään siis jo nyt, ja avautuvat markkinanäkymät ovat mittavat maailmanlaajuisesti. Jotta Suomi pärjää tässä kilpailussa, strategiset valinnat ovat poikkeuksellisen tärkeitä.
Selonteossa on todettu, että asetetut tavoitteet edellyttävät toimenpiteitä kaikilla toimialoilla. Linjausten tulee olla lisäksi pitkäjänteisiä ja linjassa parlamentaarisen energia- ja ilmastokomitean mietinnössä viitoitetun tiekartan kanssa. Toisaalta halutaan säilyttää riittävä joustavuus ja dynaamisuus, jotta olosuhteiden muutoksiin voidaan reagoida tarvittaessa nopeasti. Valiokunta pitää näitä lähtökohtia hyvin harkittuina ja yhtyy niihin.
Toisaalta tiedetään, että teknologiseen kehitykseen ja toimintaympäristöön liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Sen vuoksi systemaattinen ja asiantunteva seuranta on välttämätön. Valiokunta pitää yhtä lailla tärkeänä sitä, että globaaleihin signaaleihin kyetään reagoimaan ajoissa. Tämä edellyttää seurannassa myös strategista analyysiä ja tarvittaessa valmiutta politiikkalinjausten uudelleenarviointiin.