Valiokuntaneuvoksen valmistelema lausuntoluonnos sisältää kaikki ne oleelliset seikat, jotka olisi tullut ottaa huomioon valiokunnan lausunnossa ko. lakiesitykseen liittyen. Esitämme tällä perusteella sen sellaisenaan eriävänä mielipiteenämme.
Tausta
(1) Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaan Suomi sitoutuu ilmastolain tavoitteisiin. Hallitus sitoutuu vastaamaan Suomen päästövähennystavoitteisiin ja etenemään hiilineutraalisuustavoitteeseen ja sen jälkeen hiilinegatiivisuuteen siten, että se ei omilla päätöksillään tai politiikkatoimillaan nosta kansalaisten arjen kustannuksia tai heikennä elinkeinoelämän kilpailukykyä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan hallitusohjelman nimenomaisten kirjausten mukaisesti lainsäädännön muuttamista siten, että uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoite pysyy nykyisessä 13,5 prosentissa vuonna 2024. Vuosina 2025—2027 jakeluvelvoitetta nostetaan maltillisesti asteittain siten, että vuonna 2025 taso on 16,5 prosenttia, vuonna 2026 19,5 prosenttia ja vuonna 2027 22,5 prosenttia. Ns. kehittyneimpien jakeiden lisävelvoitetta nostetaan nykyisestä kahdesta prosentista vuonna 2025 kolmeen prosenttiin ja vuonna 2026 neljään prosenttiin.
(2) Jakeluvelvoitteen nyt esitettyjen muutosten taustalla on Ukrainan sodasta aiheutuneen energiakriisin vuoksi tehty aiempi jakeluvelvoitteen väliaikainen alentaminen 7,5 prosenttiyksiköllä sekä vuonna 2022 että vuonna 2023. Muutoksessa alennusta kompensoitiin korottamalla samalla jakeluvelvoitteen tasoa voimakkaasti vuodesta 2024 lähtien menetettyjen päästövähennysten korvaamiseksi. Jakeluvelvoite vuonna 2030 on keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman KAISU:n mukaisesti 34 prosenttia. Suunnitelmassa jakeluvelvoitetta korotettiin 30 prosentista 34 prosenttiin, koska jakeluvelvoitteeseen sisällytettiin biokaasu 1.1.2022 alkaen sekä ns. sähköpolttoaineet, eli uusiutuvalla energialla tuotetut synteettiset polttoaineet 1.1.2023 alkaen.
(3) Jakeluvelvoitteen keventämisellä tavoitellaan autoilijoiden ja yritysten polttoainekustannusten kurissa pysymistä. Ehdotettujen muutosten tavoitteena on estää bensiinin ja dieselin ns. pumppuhinnan nousu, joka johtuisi jakeluvelvoitteen noususta ilman esitettyjä muutoksia 28 prosenttiin, mikä nostaisi dieselin pumppuhintaa arviolta noin 17 senttiä litralta ja bensiinin pumppuhintaa noin 15 senttiä litralta. Esityksen arvioidaan parantavan erityisesti kuljetusalan yritysten kilpailukykyä.
(4) Valiokunta on tarkastellut esitystä toimialansa mukaisesti ympäristövaikutusten kannalta ja kiinnittää talousvaliokunnan huomiota seuraaviin näkökohtiin.
Ympäristövaikutukset
(5) Liikennesektorin jakeluvelvoitteesta on muodostunut tärkein politiikkatoimi liikenteen päästöjen vähentämiseksi. Hallituksen esityksen ympäristövaikutusarvion mukaan jakeluvelvoitteen laskeminen 28 prosentista 13,5 prosenttiin lisää liikenteen päästöjä laskennallisesti noin 1,6 miljoonalla tonnilla vuonna 2024. Liikenne puolestaan muodostaa noin 37 prosenttia taakanjakosektorin päästöistä ja 21 prosenttia kokonaispäästöistä, joten sillä on suuri merkitys koko taakanjakosektorin päästövähennysten kannalta. Jakeluvelvoitteen keventäminen voi siten vaarantaa taakanjakosektorin EU:n taakanjakoasetuksen mukaisen päästövähennystavoitteen saavuttamisen (50 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä).
(6) Valiokunta toteaa, että jakeluvelvoitteen laskeminen lisää taakanjakosektorin vuoden 2024 päästökiintiön ylittämisen riskiä. Tilannetta kuitenkin helpottaa se, että vuosina 2021 ja 2022 on kertynyt kiintiön alittamisen johdosta päästöylijäämää, jota voidaan hyödyntää tulevien vuosien mahdollisten ylitysten kattamiseen. Tästä syystä jakeluvelvoitteen alentaminen ei välttämättä johda Suomen velvoitteen rikkomiseen, vaan lopputuloksen ratkaisee se, miten muina vuosina onnistutaan pysymään kiintiön puitteissa. Tämän hetken arvioiden mukaan nykytoimilla päästöt kuitenkin ylittävät kiintiön kauden 2021—2030 loppupuolella ja jakeluvelvoitteen lasku lisää riskiä koko kauden päästökiintiön ylityksestä jaksolla 2021—2030, ellei kompensoiviin toimenpiteisiin ryhdytä.
(7) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan päästövähenemä nykyisen lainsäädännön mukaisilla jakeluvelvoitteen tasoilla olisi vuosina 2023—2030 yhteensä 10,5 Mt verrattuna perusskenaarioon, jossa jakeluvelvoite jäädytettäisiin 13,5 prosentin tasolle ja hallituksen esityksen mukaisilla tasoilla 6,3 Mt eli päästövähenemämenetys olisi 4,2 Mt. Näin suurta päästövähenemää on vaikea kompensoida ainakaan yksittäisellä politiikkatoimella.
(8) Valiokunta toteaa, että ilmastopolitiikan suunnittelussa ja erityisesti keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma KAISU:ssa päästövähennyskokonaisuus on laskettu merkittävältä osalta jakeluvelvoitteen noston varaan. Myös Ilmastopaneeli on arvioinut alustavasti, että Suomi voi pysyä jaettavien päästökiintiöiden puitteissa alennetun, mutta ajassa kasvavan jakeluvelvoitteen oloissa, mikäli KAISU:n kaikki toimet toteutuvat. Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota siihen, että päästövähennystoimien toteutumisen kokonaistarkastelu on hyvin tärkeää ja kompensoivia toimia liikenteen päästövähennysten vauhdittamiseksi tulisi tarvittaessa selvittää. On myös otettava huomioon se, että jos puuttuvia päästövähennyksiä ei ole mahdollista kompensoida muilla liikennettä koskevilla toimilla, päästövähennykset on katettava muilla taakanjakosektorin osaalueilla.
(9) Päästövähennysvelvoite on lineaarinen ja vuoden 2030 lisäksi jokaiselle vuodelle on määriteltyoma maksimaalinen päästömääränsä ennen sitä. Vuonna 2027 tarkistetaan kauden 2021—2025 aikana syntyneet päästöt. Mikäli Suomi ei saavuta omin keinoin taakanjakosektorille asetettua velvoitetta jaksolle 2021—2030, tilanteen korjaamiseksi joudutaan hankkimaan päästövähennysyksiköitä muilta mailta. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että taakanjakosektorin päästöjen nousu voisi lisätä valtion menoja tai vähentää valtion tuloja kertaluonteisesti arviolta noin 50—480 milj. euroa. Perusteluissa todetaan, että päästöyksiköiden määrästä ja hinnasta markkinoilla ei ole tällä hetkellä riittävästi tietoa tarkempien arvioiden tekemiseksi.
(10) Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota edellä mainittuun mahdolliseen merkittävään kustannusriskiin valtiontaloudelle, joka päästövähennysyksiköiden ostamisesta voi aiheutua. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on huomiota kiinnitetty myös riskiin siitä, että jakeluvelvoitteen keventämisellä olisi vaikutusta Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelman ns. RRF-rahoituksen maksatuksiin. Liikenteen päästöjen puolittamiseen vuonna 2030 johtava päästövähennyspolku on yksi elpymis- ja palautumissuunnitelmaan kuuluvista uudistuksista, joiden toteuttamisesta ehtojen mukaisesti raportoidaan komissiolle RRF-rahoituksen maksatuspyynnöissä.
Sääntelyn johdonmukaisuudesta
(11) Jakeluvelvoitelain aiemman muutoksen myötä liikennepolttoaineiden jakelija voi täyttää jakeluvelvoitettaan biopolttoaineiden lisäksi myös biokaasulla ja muuta kuin biologista alkuperää olevilla uusiutuvilla nestemäisillä ja kaasumaisilla liikenteen polttoaineilla (ns. RFNBO-polttoaineet, sis. sähköpolttoaineet). Päästövähennysten lisäksi jakeluvelvoitteen toinen keskeinen tavoite onkin luoda kysyntää uusiutuville polttoaineille. Niukkuus uusiutuvista polttoaineista ja vuosittain nousevat velvoitetasot, erityisesti lisävelvoitetasot, luovat kannustimia kyseisiin investointeihin. Kun RFNBO-polttoaineet ovat vielä kalliita suhteessa muihin uusiutuviin polttoaineisiin, lisävelvoitteen tasolla on merkitystä. Varsinaisten velvoitetasojen lisäksi investointien kannalta on tärkeää sääntelyn johdonmukaisuus ja pysyvyys. Jakeluvelvoitteen alentaminen voi heikentää näkymiä sääntelyn pysyvyydestä ja tulevaisuuden kysynnästä, mikä vaikuttaa suoraan investointihalukkuuteen. Valiokunta yhtyy saamansa selvityksen perusteella hallituksen esityksen perusteluissa esitettyyn näkemykseen siitä, että jakeluvelvoitteen kehittymiseen liittyvä epävarmuus saattaa johtaa liikennesektorin vähäpäästöisyyttä tukevien investointien lykkääntymiseen ja siten kielteiseen päästökehitykseen.
(12) Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että jakeluvelvoitteen tavoitteena on myös luoda uusiutuville liikennepolttoaineille kysyntää pitkälle tulevaisuuteen ja siten edistää investointeja uusiin uusiutuvia liikennepolttoaineita tuottaviin tuotantolaitoksiin. Perustelujen mukaan jakeluvelvoitteen alentamisen arvioidaan kuitenkin vaikuttavan negatiivisesti tulevaisuuden investointeihin erityisesti ns. RFNBO-polttoaineiden osalta. Lisävelvoitteen alentaminen 4 prosenttiyksiköstä 2 prosenttiyksikköön arvioidaan vaikuttavan erityisesti biokaasutoimialaan. Nestemäisten uusiutuvien polttoaineiden markkinat puolestaan ovat globaalit, joten erityisesti biopolttoaineita voidaan myydä myös ulkomaille kotimaisen kysynnän pienentyessä.
(13) Valiokunta korostaa, että biomassaa tarvitaan lyhyellä aikavälillä korvaamaan fossiilisia polttoaineita, mutta hiilineutraaliuden saavuttaminen tulee edellyttämään siirtymistä polttoon perustumattomiin teknologioihin sekä synteettisten polttoaineiden yhdisteiden käyttöä liikenteessä ja teollisuudessa, sillä kestävästi tuotetut biomassapohjaiset polttoaineet eivät riitä globaaliin kysyntään. Ilmastovaikutuksen kannalta positiivista on joka tapauksessa se, että Suomessa käyttämättä jääneet uusiutuvat polttoaineet kuitenkin käytetään jossain muualla ja päästövähennysvaikutus toteutuu globaalilla tasolla. Suomea koskevien EU-velvoitteiden laskennassa tätä seikkaa ei kuitenkaan voida ottaa huomioon.
(14) Valiokunta korostaa, että jakeluvelvoite on tehokas politiikkatoimi, mutta liikenteen kestävien biopolttoaineiden raaka-ainepohjan rajallisuus globaalisti ja kestävyysvaatimukset asettavat omat haasteensa. Myös RFNBO-polttoaineiden ilmastollisen kestävyyden varmistaminen on tärkeää. Uuden RED III-direktiivin mukaan jäsenvaltioilta edellytetään toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että energia, joka on peräisin biomassasta, on tuotettu tavalla, joka minimoi kohtuuttomat vääristymät raaka-ainemarkkinoilla sekä haitalliset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen. RED III -direktiivin keskeisin tavoite on korottaa uusiutuvan energian koko EU:ta koskeva yleistavoite nykyisestä 32 prosentista 42,5 prosenttiin vuodelle 2030. Direktiivi sisältää myös tarkempaa sääntelyä useista eri aiheista, joista Suomelle tärkeimmät teemat ovat bioenergia, liikenne ja uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyt. Liikennesektorille RED III-direktiivi asettaa 29 prosentin uusiutuvan energian tavoitteen vuodelle 2030. Kehittyneille biopolttoaineille sekä uusiutuvaan vetyyn perustuville RFNBO-polttoaineille asetetaan 5,5 prosentin alatavoite. Lisäksi liikennesähkö tulee liittää osaksi velvoitetta julkisen latauksen osalta. Direktiivi1 tulee voimaan 20.11.2023, jonka jälkeen jäsenvaltioiden on 18 kuukauden kuluessa toimeenpantava direktiivin velvoitteet.
(15) Edellä lausuttuun viitaten valiokunta pitää tärkeänä, että hiilineutraalien synteettisten polttoaineiden pilotointia ja tuotannon käynnistämistä edistetään. Valiokunta pitää tärkeinä hallitusohjelman kirjauksia siitä, että hallitus kehittää jakeluvelvoitetta ja päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden ilmastotoimia ennakoitavasti ja pitkäjänteisesti, sekä parhaiden teknistaloudellisesti kestävien ratkaisujen hakua teknologianeutraalisti. Hallitusohjelman mukaan kehittyneiden uusiutuvien ja synteettisten polttoaineiden sekä biokaasun investointiympäristöstä huolehditaan.
(16) Hallitusohjelman mukaan vuosien 2025—2027 aikana jakeluvelvoitteen noston vaikutus polttoaineiden hintaan kompensoidaan esimerkiksi jakeluvelvoitteen joustomekanismin käyttöönotolla, liittämällä liikennesähkö jakeluvelvoitteeseen ja laskemalla polttoaineiden verotusta, mahdollisuuksien mukaan painottaen uusiutuvan jakeen veron keventämistä. Valiokunta korostaa tarvetta valmistella ja toteuttaa ripeästi hallitusohjelman toimet kuten joustomekanismin käyttöönotto, joka mahdollistaisi lisävaihtoehtojen tuomisen jakelijoille jakeluvelvoitteen tavoitteiden täyttämiseen. Uusi joustomekanismi toisi onnistuessaan ensimmäistä kertaa päästökaupan ulkopuolisille sektoreille markkinamekanismin, joka edistäisi kustannustehokkaiden päästövähennystoimien tunnistamista, kehitystä ja rahoitusta. Joustomekanismit on tarkoitus sisällyttää jakeluvelvoitetta koskevaan seuraavaan kokonaisuudistukseen, jolla toimeenpannaan sekä hallitusohjelman mainitut kirjaukset että RED III-direktiivin velvoitteet.