Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupasta. Uudella lailla on tarkoitus panna täytäntöön päästökauppadirektiivi rakennusten erillislämmityksen, tieliikenteen ja muiden alojen erillisen päästökaupan osalta (Emissions Trading System, ETS2). Uuden päästökaupan soveltamisalaan kuuluvat yleisen päästökaupan ulkopuoliset polttoaineet eli polttoaineverolain 2 ja 2 a §:ssä sekä sähköverolain 2 ja 2 a §:ssä tarkoitetut fossiiliset nestemäiset ja kaasumaiset polttoaineet pois lukien turve ja mäntyöljy. Lakia ei sovellettaisi kestävyyskriteerit täyttäviin nollapäästöisiin polttoaineisiin.
Valiokunta pitää lähtökohtaisesti hyvin kannatettavana päästökauppajärjestelmää, joka EU-tasoisena ohjauksena edistää kustannustehokasta päästövähennyspolitiikkaa ja tasoittaa myös maiden välistä kilpailutilannetta. Uudella polttoaineiden päästökaupalla saadaan vastaavan tehokkaan ohjauksen piiriin liikenne ja lämmitys. Samalla se luo kannustimen kehittää uusia fossiilivapaita polttoaineita, kuten sähköpolttoaineita. Polttoaineiden jakelijoiden päästökauppa tuo suurimman osan fossiilisten polttoaineiden päästöjä unionin asettaman päästökaton alle. Komission arvion mukaan yleisen päästökaupan (ETS1) ja uuden päästökaupan (ETS2) järjestelmät johtavat -88 % nettopäästövähennykseen vuonna 2040.
Uuden päästökaupan osalta on huomattava, että siihen kuuluvat toimialat säilyvät kuitenkin osana taakanjakosektoria. Jakelijoiden päästökauppa poikkeaa siten merkittävästi yleisestä päästökaupasta, sillä se ei poista jäsenvaltioille asetettuja kansallisia tavoitteita taakanjakosektorin päästövähennyksille vuodelle 2030. Suomen osalta tavoite on -50 % vuoden 2005 tasoon verrattuna. Valiokunta korostaa, että sekä yleinen päästökauppa että uusi polttoaineen jakelijoiden päästökauppa tukevat osaltaan myös Suomen päästövähennystavoitteiden ja vuoden 2035 kansallisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. Uusi päästökauppa ei kuitenkaan yksin riitä Suomen taakanjakosektorille asetettujen tiukkojen tavoitteiden saavuttamiseen, joten keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman KAISU:n tavoitteet ja lisätoimet ovat edelleen tärkeitä. Vuonna 2024 julkaistun energia- ja ilmastotoimien perusskenaariossa tehdyn arvion mukaan uuden päästökaupan vaikutus taakanjakosektorin päästöihin olisi 0,33 Mt.
Päästökauppajärjestelmän ohjausvaikutuksen voimakkuus riippuu päästöoikeuden hinnasta. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan uuden päästökaupan vaikutusarvioiden osalta komission analyyseihin, jotka perustuvat päästöoikeuden hinta-arvioon 50 euroa/tonni. Uudempien mallinnusten perusteella päästöoikeuteen kohdentuu hintapainetta ja toteutuva hinta voi olla tätä korkeampi, jolloin myös ohjausvaikutus kasvaa. Tyypillisesti on oletettu, että päästöoikeuden hinta uudessa polttoaineen jakelun päästökaupassa olisi ainakin 2030-luvun alkuun asti merkittävästi matalampi kuin ennustettu päästöoikeuden hintataso yleisessä päästökaupassa. Päästöoikeuden hintaan liittyy kuitenkin merkittävää epävarmuutta, ja kuten edellä on todettu, ovat myös merkittävästi ennakoituja korkeammat hinnat polttoaineen jakelun päästökaupassa mahdollisia.
Päästöoikeuksien määrä leikkautuu lineaarisen vähennyskertoimen mukaisesti ensin 5,1 % ja sen jälkeen 5,38 % vuodessa. Tämä tarkoittaa, että päästöoikeuksien määrää leikataan koko EU:n tasolla arviolta noin 60—70 Mt CO2 vuosittain, mutta tarkka luku riippuu kunkin jäsenvaltion valitsemasta päästökaupan soveltamisalasta sekä vuosien 2024—2026 toteutuneista päästöistä.
Soveltamisala
Raideliikenne, kaupallinen vesiliikenne sekä lentoliikenteen käyttöön jaeltu lentopetroli ja -bensiini ehdotetaan rajattavaksi uuden päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle. Näillä sektoreilla käytettävien polttoaineiden jakelujärjestelmä on luontaisesti eriytetty muusta polttoainejakeluista, joten niiden rajaaminen päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle on ollut perusteltua. Liittäminen päästökauppaan puolestaan aiheuttaisi päästökauppajärjestelmien päällekkäisyyden vuoksi monentyyppisiä hankaluuksia.
Päästökauppadirektiivin soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavan kansallisesti maa- ja metsätalouden polttoaineisiin sekä vapaa-ajan vesiliikenteen polttoaineisiin. Ehdotus on perusteltu, sillä Suomessa ei ole käytössä sellaista polttoaineiden jakelujärjestelmää, jossa polttoaineen loppukäyttäjä voitaisiin luotettavasti tunnistaa ennakkoon. Soveltamisalan laajennus voi kuitenkin nostaa maa- ja metsätalouden kustannuksia yhteensä noin 60 miljoonaa euroa vuodessa, mikä tulee pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti kompensoida. Päästökauppa nostaa fossiilisten polttoaineiden hintaa pysyvästi ja myös päästökauppadirektiivi mahdollistaa tietyin edellytyksin siitä aiheutuvien kustannusten korvaamisen. Hyvitystä voidaan myöntää esimerkiksi niille toimialoille, jotka ovat direktiivin mukaisen yleisen ja polttoaineen jakelun päästökaupan soveltamisalan ulkopuolella, mutta jotka jäsenmaa on sisällyttänyt yksipuolisesti uuteen päästökauppaan soveltamisalan laajennuksen myötä. Hyvitysmekanismit eivät kuitenkaan sisälly hallituksen esitykseen.
Hyvitysmekanismit
Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota siihen, että hyvitysmekanismit tulisi valmistella hyvissä ajoin ennen päästökaupan käynnistymistä ja niiden tulisi olla pitkäaikaisia ja ennakoitavia. Mekanismien tulisi tukea liikenne- ja työkonesektorin käyttövoimamurroksen nopeuttamista. Kompensointi tulisi toteuttaa mahdollisuuksien mukaan niin, että se tukee fossiilisista polttoaineista irtaantumista ja näin vähentää tuen tarvetta jatkossa. Päästökaupan ohjausvaikutuksen säilyttävä kompensointi voidaan toteuttaa esimerkiksi tasapalautuksena, tai ohjaamalla varoja puhtaisiin investointeihin.
Valiokunnalle on esitetty, että esimerkiksi tavaraliikenteen kannalta toimiva hintavaikutuksia hillitsevä toimi on hallituksen esittämän ammattidiesel-järjestelmän käyttöönotto, jolloin kompensaatio kohdistuisi suoraan yritysten kuljetuskustannuksiin. Ammattidiesel-järjestelmään tulisi mahdollisuuksien mukaan sisällyttää investointiverohyvityksen tai hankintatuen tapaisia mekanismeja, jotka kannustaisivat kuljetusalaa investoimaan vähäpäästöiseen kalustoon ja esimerkiksi varikkolatausjärjestelmiin. Investointituen kaltaisilla hyvitysmekanismeilla tähdättäisiin fossiilisen dieselin kulutuksen vähentämiseen, mikä vähentäisi pitkällä aikavälillä tehokkaimmin päästökaupan hintavaikutuksia elinkeinoelämälle nopeuttaen käyttövoimamurrosta. Maataloussektorin hyvitysjärjestelmissä tulisi mahdollisuuksien mukaan hyödyntää olemassa olevia maatalouden energiaveron palautusjärjestelmiä. Hyvityksissä on tarkoituksenmukaista ottaa huomioon myös investointitukiluonteiset hyvitysmallit, jotka tähtäävät energiatehokkuuden parantamiseen ja siirtymään fossiilisista polttoaineista uusiutuviin vaihtoehtoihin.
Uuden päästökauppajärjestelmän käyttöönotto lisää tarvetta arvioida ja uudistaa liikenteen verotusta ja rahoitusta jo lähivuosina. Valtioneuvosto on lokakuun alussa linjannut aloittavansa liikenteen verotuksen ja rahoituksen laajan kokonaisuudistuksen. Pitkäjänteiset fossiilisen polttoainejakelun päästökaupan hyvitysmallit ja huutokauppatulojen kohdentaminen liikennesektorin kustannustehokkaisiin päästövähennystoimiin tulisi suunnitella osana liikenteen verotuksen kokonaisuudistusta.
Huutokauppatulojen käyttö
Uudet päästökauppatulot tarjoavat mahdollisuuden rahoittaa oikeudenmukaista kestävyyssiirtymää. Hallituksen esityksessä ei linjata huutokauppatulojen käyttökohteita, vaan niitä koskeva suunnitelma laaditaan myöhemmin. Suomen tulee raportoida tulojen tai niitä vastaavan summan käytöstä vuosittain Euroopan komissiolle. Jäsenvaltioiden tulee laatia sosiaalisesta ilmastorahastosta tuloutuvien määrärahojen käyttämistä koskeva ilmastotoimien sosiaalisen tuen suunnitelma komissiolle 30.6.2025 mennessä.
Uuden järjestelmän päästöoikeudet lasketaan liikkeelle huutokauppaamalla eikä uusi järjestelmä sisällä maksutta jaettavia päästöoikeuksia. Osa huutokauppatuloista kohdennetaan Sosiaaliseen ilmastorahastoon (Social Climate Fund, SCF). Sosiaalisen ilmastorahaston tavoitteena on vähentää uuden päästökauppajärjestelmän aiheuttaman hinnannousun negatiivisia vaikutuksia haavoittuvassa asemassa oleville kotitalouksille, mikroyrityksille ja liikenteen käyttäjille ja edistää irtautumista fossiilisista polttoaineista. Rahasto toimii määräaikaisesti vuosina 2026—2032. Se rahoitetaan polttoaineen jakelun päästökaupan huutokauppatuloista ja kansallisella osarahoituksella, jonka osuus on 25 prosenttia. Suomen saanto rahastosta on korkeintaan 348 miljoonaa euroa sen toimintavuosina. Jäsenvaltiot saavat myös suoraan päästökaupan huutokauppatuloja, ja niiden käytöstä määrätään direktiivissä. On kuitenkin huomattava, että omien varojen päätöksen neuvottelut ovat EU:ssa kesken, joten vielä on auki, katsotaanko päästökauppatulot omaksi varaksi, jolloin ne siirrettäisiin unionin talousarvioon ja sosiaalirahasto rahoitettaisiin unionin talousarvion kautta.
Valiokunta toteaa, että direktiivin mukaan päästökauppatulot ohjataan suoraan tai välillisesti päästöjä sosiaalisesti oikeudenmukaisesti vähentäviin toimenpiteisiin. Energiatehokkuustoimien lisäksi tukirahoitusta tarvitaan myös viimeisten öljylämmitystä käyttävien alhaisen tulotason kotitalouksien lämmitysmuodon vaihtamisen tukemiseen ympäristöystävälliseen vaihtoehtoon. Suuri osa on jo aikaisemman avustuksen turvin tehnyt lämmitystapamuutosremontin. Suomessa asuu hallituksen esityksen perustelujen mukaan kuitenkin öljylämmitetyissä kotitalouksissa edelleen huomattava määrä ikääntyviä, mikä alhaisen tulotason lisäksi voi vaikuttaa öljylämmityksestä luopumisen investointimahdollisuuksiin ja - halukkuuteen varsinkin tilanteissa, joissa rakennus sijaitsee muuttotappioalueella tai sillä ei ole paljon elinkaarta jäljellä.
Valiokunta toteaa lopuksi, että hallituksen esityksellä yli 95 prosenttia biomassaa käyttävät laitokset tulevat mukaan uuden päästökaupan soveltamisalaan käyttämänsä fossiilisen polttoaineen (poislukien turve) osalta. Mahdollisten uusien päästökauppavelvoitteiden ja kilpailun vääristymisen lisäksi päätös voi vähentää intressiä joutua 95 prosenttia biomassaa käyttävien laitosten piirin tulevaisuudessa eli päätös ei kannusta vähentämään päästöjä. Ympäristövaliokunta viittaa aikaisempiin lausuntoihinsa (esimerkiksi YmVL 5/2024 vp — E 9/2024 vp ja YmVL 6/2024 vp — E 10/2024 vp), joissa se on toivonut, että päästökaupasta vuoden 2026 alusta poistettavat, yli 95 prosenttia kestävää biomassaa käyttävät laitokset siirrettäisiin takaisin päästökaupan kannusteiden piiriin. Juuri nämä laitokset ovat potentiaalisimpia kohteita biogeenisen hiilidioksidin talteenotolle ja ilmastohyötyjen toteuttamiselle. Tämä tukisi alan teknologiakehitystä ja investointeja. Päästökauppadirektiivin muutoksen vaikutuksiin tulee pyrkiä aktiivisesti vaikuttamaan direktiivin edellyttämän vuonna 2026 tehtävän komission selvityksen yhteydessä.