VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Eurooppa-neuvosto hyväksyi -55 %:n päästövähennystavoitteen 11.12.2020. Komissio julkisti 14.7.2021 lainsäädäntöpaketin (55-valmiuspaketti), jolla se pyrkii varmistamaan, että EU saavuttaa tämän tavoitteen. Osana 55-valmiuspakettia komissio antoi asetusehdotuksen vaihtoehtoisten polttoaineiden käytöstä infrastruktuurin käyttöönotosta.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon E-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto pitää vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin käyttöönotosta annettua asetusehdotusta tarpeellisena toimena infrastruktuurin edistämiseksi koko EU:n alueella. Suomen kannalta on kannatettavaa, että EU:ssa asetetaan yhteiset, kunnianhimoiset tavoitteet vaihtoehtoisten polttoaineiden jakeluinfrastruktuurille, jotta ilmastoystävällinen liikkuminen ja siirtymä pois fossiilisista polttoaineista olisi mahdollista kaikille. Tieliikenteen sähkölatausinfrastruktuurin osalta valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen pääosin myönteisesti. Suomessa raskaan liikenteen vaatimusten osalta latausverkosto on kuitenkin vaadittavan tehokapasiteetin näkökulmasta vielä varsin rajallinen. Puutteellinen latausverkosto ei saisi muodostua ajoneuvokannan uudistumisen esteeksi, ja tästä syystä on kannatettavaa, että lainsäädännöllä ohjataan vähimmäistavoitteiden saavuttamista. Suomen kannalta on tärkeää, että julkinen latausinfrastruktuuri on riittävän tehokasta, jotta sähkölatauksen kesto ajomatkojen varrella olisi matka-aikaan nähden tarkoituksenmukainen.
Valtioneuvosto toteaa kuitenkin, että tieliikenteen sähkölatausta koskevien vaatimusten osalta on myös hyvä huomioida, että Suomessa on paljon harvaan asuttuja alueita ja välimatkat ovat pitkiä. Raskaan liikenteen vaatimusten osalta on myös todettava, että Suomessa on käytössä paljon hyvin raskasta kalustoa, jonka sähköistäminen voi vielä tulevaisuudessakin olla hankalaa. Tästä syystä olisi tärkeää tarkastella myös jäsenmaakohtaisia joustomahdollisuuksia asetusehdotuksen tavoitteiden asettamisessa. Valtioneuvosto katsoo, että erityisesti raskaan liikenteen latausinfrastruktuurin osalta on tärkeää varmistaa, että latausverkosto kehittyy logistiikka- ja kuljetusketjujen kannalta tarpeellisiin paikkoihin, ja että sähköverkon kapasiteetti on riittävää.
Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti ehdotuksessa esitettyihin vetyasemia koskeviin sitoviin vaatimuksiin. Vety ja uudet teknologiat ovat Suomessa kiinnostavia ja potentiaalisia tulevaisuuden liikenteen käyttövoimia. Tällä hetkellä vedyn käytölle ei kuitenkaan vielä ole ollut liikenteessä kysyntää, ja siksi Suomessa ei ole yhtään julkista vetyasemaa. Valtioneuvosto katsoo, että Suomen kannalta ehdotuksen sitovia velvoitteita on nykytilanteen valossa vaikea saavuttaa ilman jäsenmaakohtaista joustomahdollisuutta. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että sitovat tavoitteet vetyasemien rakentamiselle suhteutuisivat kysyntään. Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltion tulee itse voida päättää vetyasemien sijainnista ottaen huomioon ajoneuvokanta, vedyn kysyntä liikenteen käyttövoimana, vedyn tuotanto- ja kuljetusmahdollisuudet sekä jäsenvaltion maantieteelliset ominaisuudet ja etäisyydet.
Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotuksen maasähkön jakelua koskevia tavoitteita. On tarpeellista, että maasähköä on riittävästi saatavilla TEN-T ydinverkon ja kattavan verkon meri- ja sisävesisatamissa sekä lentoasemilla. Merisatamien maasähkövaatimusten osalta valtioneuvosto katsoo tarpeelliseksi, että soveltamisalan piiriin lukeutuvat TEN-T verkon satamat on asetusehdotuksessa määritelty keskiarvoihin perustuvien satamakäyntien ja alustyyppien liikennöinnin mukaan.
Valtioneuvosto katsoo, että myös lentoasemien maasähkövaatimusten osalta vastaavan kaltainen liikennöintiin perustuva määrittely voisi tulla kyseeseen, jotta kaikista pienimpien asemien kohdalla voitaisiin välttää kysyntään nähden mahdollisesti liian raskaat velvoitteet. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota ilma-alusten seisontapaikkoja koskeviin velvoitteisiin sekä uusiutuvan energian vaatimukseen, ja pitäisi hyvänä, että jatkossakin seisontapaikalla maasähköä voitaisiin kiinteiden laitteiden ohella tuottaa muun muassa sähkögeneraattorilla, joka voisi käyttää sähkön tuotantoon uusiutuvaa energiaa, mukaan lukien uusiutuvia polttoaineita.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että asetusehdotuksessa on tieliikenteen ja meriliikenteen osalta huomioitu kaasun jakelua koskeva infrastruktuuri. Ehdotuksessa kaasuinfrastruktuurin osalta mainitaan ainoastaan nesteytetyn kaasun jakeluun tarkoitetut asemat ja kaasu on määritelty fossiiliseksi maakaasuksi. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että liikennekäyttöön tarkoitettu biokaasu nähdään potentiaalisena vaihtoehtoisena käyttövoimana erityisesti raskaassa liikenteessä ja meriliikenteessä. Kaasun jakeluinfrastruktuuri soveltuu sekä maakaasun että biokaasun jakeluun. Tästä syystä valtioneuvosto katsoo, että biokaasun liikennekäytön näkökulmasta riittävän kattavan kaasun jakeluverkoston rakentuminen on tärkeää vielä nykyisen vuosikymmenen aikana.
Ehdotuksessa kaasun jakelua tieliikenteessä on korostettu myös markkinalähtöisyyttä ja vaatimukseen sisältyy mahdollisuus huomioida kysyntä sekä kustannukset suhteessa saavutettavissa oleviin hyötyihin. Valtioneuvosto katsoo, että vastaava markkinoiden tosiasiallisiin tarpeisiin perustuva lähtökohta olisi hyvä sisällyttää myös merisatamia koskevaan LNG-tavoitteeseen.
Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotuksen vaatimukset täyttävän latausinfranstruktuurin rakentaminen kokonaisuudessaan tulee aiheuttamaan kansallisesti kustannuksia. Jatkotyössä tulisi kiinnittää huomiota investointitarpeisiin sekä sähköverkon kapasiteetin riittävyyteen.
Valtioneuvosto pitää hyvänä ehdotuksen infrastruktuuria ja palveluja koskevien tietojen saatavuutta parantavia vaatimuksia. On tärkeää, että käyttäjille on tarjolla selkeää ja yhdenmukaista tietoa vaihtoehtoisten polttoaineiden käytettävyydestä sekä ajoneuvojen ja infrastruktuurin yhteensopivuudesta. Valtioneuvosto pitää tärkeänä myös, että käyttäjille on saatavilla ajantasaista tietoa lataus- ja tankkausinfrastruktuurin saavutettavuudesta. Hintatietojen osalta on tärkeää, että käyttäjille on tarjolla ajantasaista, läpinäkyvää, vertailukelpoista ja helposti ymmärrettävää tietoa.
Yleisesti infrastruktuuria ja palveluja koskevien tietojen vähimmäisvaatimuksiin liittyen valtioneuvosto kuitenkin toivoo, että vaatimuksista säädettäisiin tosiasiassa käyttäjien kannalta keskeisissä paikoissa ja asiointiyhteyksissä, jotta vältetään tiedon keräämiseen ja ylläpitoon liittyvää raskasta lainsäädäntöä ja hallinnollista taakkaa. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen jatkovalmistelussa voisi olla parempi sallia jäsenvaltioille joustoa tiedon saatavuutta ja esittämistä koskevissa vaatimuksissa ja, että tiedon saatavuutta voitaisiin edistää myös digitaalisia alustoja hyödyntäen.
Maksutapoja koskevien vaatimusten osalta valtioneuvosto kannattaa ehdotusta, jonka mukaan käyttäjä voisi jatkossa maksaa lataus- ja tankkausasemalla myös tavanomaisella maksukortilla. On hyvä, että maksutavoissa hyödynnetään uusia digitaalisia keinoja, esimerkiksi älypuhelimeen ladattavia sovelluksia, mutta kuluttajien kannalta on kuitenkin tärkeää, että maksuvaihtoehdoksi soveltuu myös tavanomaiset maksuvälineet, kuten maksukortti.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että kansallisista tavoitteista ja tavoitteiden etenemisestä raportoidaan komissiolle vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurin kehittymistä koskevan kokonaiskuvan muodostamiseksi koko EU:n alueella. Valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin asetusehdotuksessa ehdotettuihin useisiin erilaisiin ja eri vuosille ajoittuviin raportointivaatimuksiin varauksella. On tärkeää, että raportointi on suhteessa tavoitteeseen, eikä siitä muodostu tahattoman raskasta hallinnollista taakkaa jäsenvaltioille.
Lopuksi valtioneuvosto huomauttaa, että asetusehdotuksella on merkittäviä yhteenliittymiä lukuisiin muihin voimassa oleviin EU-säädöksiin sekä komission julkaisemiin uusiin ehdotuksiin. Valtioneuvosto painottaa, että yhdenmukaisuus eri säädösten välillä muun muassa käytetyissä määritelmissä ja viittauksissa on ensiarvoisen tärkeää, ja että mahdollista päällekkäistä lainsäädäntöä tulee välttää.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komission ehdotuksen tarkoituksena on edistää vaihtoehtoisiin käyttövoimiin siirtymistä kaikissa liikennemuodoissa mahdollistamalla riittävän kattava ja laaja vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuuri maanteillä, satamissa ja lentoasemilla. Tavoitteena on paitsi varmistaa vähimmäisvaatimukset täyttävän jakeluinfrastruktuurin käyttöönotto kaikissa jäsenvaltioissa EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi myös infrastruktuurin yhteensopivuus ja helppokäyttöisyys.
Kevyiden ajoneuvojen osalta tavoitteena on, että latausinfrastruktuuri kehittyy samassa suhteessa sähköautojen ajoneuvokannan kanssa siten, että asetuksen voimaantulon jälkeen jokaisen vuoden lopussa julkista sähkölatausta on tarjolla 1 kilowatti (kW) jokaista rekisteröityä täyssähköautoa kohden sekä 0,66 kW jokaista rekisteröityä lataushybridiä kohden. TEN-T-ydinverkon varrella tulee esimerkiksi olla vuoden 2025 loppuun mennessä vähintään 60 kilometrin välimatkoin vähimmäistehovaatimukset täyttävä latausasema. Raskaan liikenteen osalta TEN-T-ydinverkolla vähimmäistehovaatimukset täyttävä latausasema tulee olla vuoden 2025 loppuun mennessä 60 kilometrin välimatkoin. Vuoden 2030 loppuun mennessä jokaisella turvallisella pysähtymisalueella tulee olla vähintään yksi raskaan liikenteen tarpeeseen soveltuva latausasema, ja vuoden 2025 loppuun mennessä vastaavasti jokaisessa kaupunkisolmukohdassa yksi raskaan liikenteen tarpeeseen soveltuva latausasema. Kaasutankkauksen osalta vaatimus on, että vuoteen 2025 riittävä määrä kaasutankkausasemia on kaasukäyttöisen raskaan liikenteen tarpeeseen TEN-T-ydinverkon varrella.
Ympäristövaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että asetusehdotus on tarpeen EU:n yhteisen infrastruktuurin rakentumiseksi, jotta fossiilisista polttoaineista voidaan luopua ja siirtyä hiilineutraaliin liikkumiseen. Infrastruktuuri rakentuu osin jo markkinaehtoisesti. Vähäpäästöisten vaihtoehtoisten käyttövoimien kysyntää tukemaan tarvitaan kuitenkin riittävästi panostuksia infrastruktuurin rakentamiseen, jotta kunnianhimoiset päästövähennystavoitteet voidaan saavuttaa. Merkittäviä investointeja tarvitaan erityisesti raskaan liikenteen sähkölatausinfrastruktuurin sekä vetytankkausinfrastruktuurin rakentamiseen. Infrastruktuurin rakentamisen nopeus suhteessa kasvavaan kysyntään muodostaa vaikean kokonaisuuden: yhtäältä infraa on oltava kysynnän edistämiseksi ja toisaalta sen tulisi rakentua sopivalla vauhdilla suhteessa kysyntään kustannusten pitämiseksi järkevällä tasolla. Yhteensopiva julkinen infrastruktuuri on kuitenkin keskeinen edellytys vaihtoehtoisia polttoaineita käyttävien ajoneuvojen yleistymisessä.
Valiokunta korostaa, että latausverkkoa on järkevää kehittää erityisesti logistiikkayhteyksien kannalta olennaisiin paikkoihin. Sellaisilla reiteillä, joilla on paljon hyvin raskasta liikennettä tai pitkänmatkan liikennettä, joiden sähköistyminen on haasteellista vielä lähivuosina, on vaihtoehtoisten polttoaineiden tankkausmahdollisuuksista huolehtiminen tärkeää. Parempi latausinfran palvelutaso on tarkoituksenmukaista suunnata sellaisille reiteille, joilla liikennemäärät ovat suuremmat ja raskaan liikenteen kalusto pääosin sellaista, jonka voidaan odottaa sähköistyvän lähivuosina.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että Suomen olosuhteissa on tarkoituksenmukaista keskittyä ennen muuta sähkölatausasemaverkoston kehittämiseen ja hiilineutraalien synteettisten ns. sähköpolttoaineiden (RFNBO) käyttöönottoon raskaassa liikenteessä. Meri- ja lentoliikenteen pitkänmatkan kuljetuksissa tullaan käyttämään RFNBO-lentokerosiinia ja metanolia. Arvioiden mukaan autonvalmistajat eivät todennäköisesti tule enää tekemään kaasukäyttöisiä henkilö- ja pakettiautoja lähitulevaisuudessa. Biokaasun ja vedyn rajallinen tuotantokapasiteetti on siten tarkoituksenmukaista kohdentaa raskaisiin yhdistelmiin henkilöautojen sijaan.Valiokunta pitää valitettavana, että komission esitys ei huomioi riittävästi biokaasun potentiaalia raskaan liikenteen ja meriliikenteen osalta. Biokaasulla voi olla merkittävä rooli ainakin siirtymäkaudella, kun nykyistä kalustoa on vielä liikenteessä.
Asetusehdotuksen mukaan vetytankkausasemia rakennetaan niin, että TEN-T-ydinverkon ja kattavan verkon varrella on vuoden 2030 loppuun mennessä vähintään 150 kilometrin välein vetytankkausasema. Vuoden 2030 loppuun mennessä jokaisessa kaupunkisolmukohdassa tulee olla vähintään yksi vetytankkausasema. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti esitettyihin vaatimuksiin katsoen, että vety ja uudet teknologiat ovat kiinnostavia ja potentiaalisia tulevaisuuden liikenteen käyttövoimia, mutta tällä hetkellä vedyn käytölle ei kuitenkaan vielä ole ollut liikenteessä kysyntää, ja siksi Suomessa ei ole yhtään julkista vetyasemaa. Valiokunta toteaa, että päällekkäiset investoinnit sekä sähkö- että vetyverkkoon eivät ole Suomen oloissa lähtökohtaisesti niin kannattavia kuin maissa, joiden suhteellinen asukastiheys on suurempi ja kysyntä voimakkaampaa. Samalla valiokunta kuitenkin korostaa, että ilman näkymää infrastruktuurin kehityksestä ei sille synny myöskään kysyntää. Vetyinfrastruktuurin kehittyminen tarjoaa mittavat markkinat vetyteknologioiden kehittämiselle, ja tavoitteeseen tulee tältä pohjalta suhtautua lähtökohtaisesti myönteisesti. Raskaiden ajoneuvoyhdistelmien osalta käyttövoimavaihtoehtoina tulevat olemaan nesteytetty biokaasu, vety tai edelleen vedystä jalostetut synteettinen metaani tai synteettinen diesel. Vedyn ja nesteytetyn biokaasun arvioidaan tarjoavan elinkaaritarkastelussa parhaan energiahyötysuhteen ja pienimmät päästöt, joten näiden tankkausverkoston kehittämiseen kannattaa keskittyä. Kustannuksia tulisikin arvioida myös laajemmin teknologiakehityksen tukemisen näkökulmasta.
Sähköisen liikenteen edellytysten parantamisen ohella on arvioitu tarkoituksenmukaiseksi edistää sähköpolttoaineiden (RFNBO) valmistusta vihreän sähkön ja vedyn avulla. Sähköpolttoaineita tullaan edelleen tarvitsemaan laivaliikenteessä ja lentoliikenteessä. RFNBO-polttoaineiden valmistuksen pilot-hankkeita tulisi käynnistää teknologian kehityksen ja osaamisen vastaamiseksi vuonna 2030 tapahtuvaan massiiviseen kysynnän lisääntymiseen.
Valiokunta pitää lähtökohtaisesti hyvinä asetusehdotuksen tavoitteita maasähkön jakelun osalta niin lentoasemille kuin satamille. Satamille asetusehdotuksessa asetettava velvoite tarjota maasähköä tukee uusiutuvien käyttöä meriliikenteessä koskevassa asetusehdotuksessa (U 50/2021 vp, FuelEU MARITIME) asetettuja tavoitteita meriliikenteen päästövähennyksille. Maasähkön käyttö vähentää myös lähipäästöjä, millä on positiivisia vaikutuksia ilmanlaatuun ja terveyteen erityisesti satamakaupungeissa ja suurten lentoasemien läheisyydessä.
Teknologianeutraalius on tärkeä tavoite, kun infrastruktuurin kehittämisen kautta tehtävät valinnat voivat johtaa polkuriippuvuuteen ja lukkiintumiseen, joka määrittää ja rajoittaa energia- ja liikennejärjestelmien kehitystä tulevaisuudessa. Tämän tavoitteen on oltava lähtökohtana samalla kun eri vaihtoehtojen ympäristö-, kustannus- ja muita yhteiskunnallisia vaikutuksia arvioidaan jatkokäsittelyssä.Teknologianeutraalisuutta tulee kunnioittaa myös jakeluinfrastruktuurin teknisten yksityiskohtien ja asiakasrajapinnan palvelumenetelmien sääntelyssä. Esimerkiksi korttimaksupäätteen edellyttäminen voimanlähteiden jakelupisteessä voi luoda ylimääräisiä kustannuksia, kun maksujärjestelmissä kehittyy vaihtoehtoisia tapoja.
Valiokunta pitää tärkeänä ehdotuksen infrastruktuuria ja palveluja koskevien tietojen saatavuuden parantamista. Selkeää ja yhdenmukaista tietoa vaihtoehtoisten polttoaineiden käytettävyydestä sekä ajoneuvojen ja infrastruktuurin yhteensopivuudesta tulee olla helposti saatavilla. Myös lataus- ja tankkausinfrastruktuurin saavutettavuudesta ja hinnoista tulee olla ajantasaista, vertailukelpoista ja helposti ymmärrettävää tietoa. Näidenkin tietojen keräämiseen ja ylläpitoon liittyvä hallinnollinen taakka tulee pystyä pitämään mahdollisimman kevyenä esimerkiksi digitaalisia välineitä hyödyntäen.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta korostaa komission useiden samansuuntaisten ehdotusten yhteisvaikutusten tunnistamisen tärkeyttä, jotta 55-valmiuspaketin päästövähennyksiä koskevan tavoitetason saavuttaminen voidaan varmistaa ja mahdollisuuksien mukaan myös ylittää. Valiokunta korostaa vielä erityisesti viitaten Glasgow'n ilmastokokouksen loppuasiakirjaan, että kun kaikki maat ovat nyt sitoutuneet tarkastelemaan vuosittain kansallisia panoksiaan (NDC) 1,5 °C:een tavoitteen valossa, tulee myös EU:n pyrkiä ilmastotoimien kokonaisuuden osalta Pariisin sopimuksen ja eurooppalaisen ilmastolain mukaiseen yhteiseen vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteeseen eli pyrkiä se myös aktiivisesti ylittämään.
Valiokunta pitää tärkeänä ilmastotoimien kokonaistarkastelua siten, että tavoite saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävästi tavalla, joka on myös kustannustehokas ja ottaa huomioon luontokadon ehkäisemiseen, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Valiokunta korostaa myös, että 55-valmiuspaketin taloudellisten yhteisvaikutusten arviointi on haastavaa ja siihen tulee jatkossa vielä panostaa sääntelytavan kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Komissio ei ole arvioinut vaikutuksia riittävästi jäsenvaltiotasolla, eikä arvioissa ole aina otettu huomioon muuttuneita olosuhteita, kuten päästöoikeuden kohonnutta hintaa. Kokonaiskuvan muodostamisen kautta tulee välttää toimialaan kohdistuvien taloudellisten vaikutusten hallitsematon kumuloituminen, koska kustannusvaikutus Suomelle on pohjoisen sijainnin, pitkien välimatkojen ja harvan asutuksen vuoksi väistämättä raskaampi kuin monelle muulle jäsenmaalle.