Monimuotoisuuden suojelu on tärkeää

Suomi on sitoutunut YK:n luonnon monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen sekä EU:n biodiversiteettistrategiaan, jonka tavoitteena on kääntää luonnon monimuotoisuus elpymisuralle vuoteen 2030 mennessä. Toimet luonnon monimuotoisuuden suojelemiseksi globaalisti ovat välttämättömiä, sillä biodiversiteetiltään rikkaimmat ekosysteemit sijoittuvat trooppiselle ja subtrooppiselle vyöhykkeelle ja monet niistä ovat uhanalaisia. Äärimmäisten sääilmiöiden yleistyminen on johtanut usein luonnonjärjestelmien sopeutumiskyvyn ylittymiseen. Ekosysteemien ennallistamisella voidaan lieventää ilmastonmuutoksen vaikutuksia. Suomen uusimman uhanalaisuusarvioinnin (2019) mukaan enemmistö uhanalaisista lajeista elää metsissä (31 %) sekä perinneympäristöissä ja muissa ihmisen muuttamissa ympäristöissä (24 %). Luontotyyppien uhanalaisuutta koskevan selvityksen (2018) mukaan luontotyyppien tila heikentyy edelleen ja 48 % niistä on uhanalaisia. Ympäristövaliokunta korostaa, että luonnon monimuotoisuuden turvaaminen edellyttää selkeästi uusia toimia niin EU:ssa, Suomessa kuin globaalistikin. 

Luonnon monimuotoisuuden suojelu on myös taloudellisesti kannattavaa, sillä talouden toiminta ja ihmisten hyvinvointi ovat riippuvaisia luonnosta. Vuonna 2021 julkaistu ns. Dasguptan raportti korostaa muun ohella, että on myös halvempaa suojella ja ylläpitää toimivaa ekosysteemiä kuin ensin heikentää ja sen jälkeen ennallistaa. Monimuotoisuuden luonteen vuoksi sen arvottaminen rahamääräisesti on vaikeaa, joiltain osin jopa mahdotonta ja hyödytöntä. Näin ollen myöskään perinteiset ohjauskeinot julkishyödykkeiden tuottamiseksi ja ulkoisvaikutusten sisäistämiseksi hintaohjauksella eivät yksin riitä. Markkinapuutteiden tai markkinoiden epäonnistumisen lisäksi Dasguptan raportti korostaa institutionaalista epäonnistumista monimuotoisuuden suojelussa. Raportin mukaan luontokato on sekä paikallinen, ekosysteemisidonnainen että globaali ongelma, jonka ratkaisemiseen tarvitaan hyvin erilaisia toimenpiteitä. Raportissa arvioidaan, että ympäristölle haitalliset tuet ovat vuositasolla 4 000—6 000 miljardia dollaria. Luontoa suojelevat toimenpiteet ja investoinnit taas ovat suuruudeltaan 78—143 miljardia dollaria vuosittain. Dasguptan raportti katsoo, että ratkaisut edellyttävät paljon muutakin kuin yksittäisiä veroja ja regulaatioita kannustaen paitsi laventamaan BKT:ta mittarina ottamalla huomioon luontopääoman kulumisen myös soveltamaan ja kehittämään ohjauskeinoja luonnonvarojen ylikulutuksen vähentämiseksi. YK:n biodiversiteettisopimuksen osapuolten viidestoista kokous, COP15 järjestetään joulukuussa 2022 Montrealissa Kanadassa. Kokouksen tavoitteena on hyväksyä luonnon monimuotoisuutta koskevat tavoitteet, joiden avulla pysäytetään luonnon köyhtyminen ja käännetään luonnon monimuotoisuus elpymisuralle.  

Näistä lähtökohdista ympäristövaliokunta pitää tärkeänä, että globaalisti ja EU:n laajuisesti pyritään tavoitteen mukaisesti pysäyttämään monimuotoisuuden heikkeneminen ja kääntämään luonnon monimuotoisuus elpymisuralle vuoteen 2030 mennessä. Valtioneuvoston tavoin olennaista on korostaa, että toimia kohdistetaan kustannustehokkaasti ja vaikuttavasti kaikille luonnon monimuotoisuuden kannalta keskeisille sektoreille ja tarvittavien hyvin erilaisten toimien tulee olla käytännössä toteuttamiskelpoisia. Koska luontokato on ekosysteemisidonnainen, tavoitteita asetettaessa on kiinnitettävä huomiota jäsenvaltioiden erilaisiin luonnonolosuhteisiin ja jätettävä riittävästi liikkumavaraa kohdentaa luonnon tilaa parantavia toimia. Näin voidaan huomioida kansalliset erityisolosuhteet sekä valita kustannusvaikuttavimmat toimet. 

Säädösehdotuksen muoto

Komissio on antanut ennallistamista koskevien tavoitteiden toteuttamiseksi asetusehdotuksen perustellen sitä asetuksen välittömällä sovellettavuudella. Jäsenvaltioiden on edistettävä pitkän aikavälin tavoitteita laatimalla kansallisia ennallistamissuunnitelmia, joissa esitetään tarvittavat ennallistamistoimenpiteet. Koska asetusta ei tarvitse muuttaa kansalliseksi lainsäädännöksi, vaan se on suoraan sovellettavaa, ennallistamistoimenpiteet voidaan aloittaa aikaisemmin kuin direktiivin perusteella.  

Valiokunta katsoo, että kustannusvaikuttavimpien toimien toteuttamiseksi tarvittavan suuren kansallisen liikkumavaran vuoksi sääntelymuotona tulisi käyttää direktiiviä asetuksen sijaan. Asetukset ovat säädöksiä, joita sovelletaan automaattisesti ja yhtäläisesti kaikissa EU-maissa heti niiden tultua voimaan. Direktiivit velvoittavat EU-maat saavuttamaan direktiiveissä säädetyt tavoitteet, mutta maat päättävät itse siihen käytettävistä keinoista. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava ennallistamistoimenpiteitä, joilla esimerkiksi eräiden luontotyyppien alueet, joiden tila ei ole hyvä, parannetaan hyvään tilaan. Ennallistamissuunnitelmat on kuitenkin laadittava kansallisesti, koska luonnonolosuhteet ovat eri maissa erilaiset. Valiokunta katsoo, että tämä on tyypillisesti direktiiviin perustuvaa sääntelyä.  

Komissio perustelee asetuksen valintaa kiireellä — asetus saadaan nopeammin noudatettavaksi kuin direktiivi, joka on muutettava kansalliseksi lainsäädännöksi. Valiokunta katsoo, että kiire on heikko perustelu pysyvän lainsäädännön laatimisessa, sillä vähänkin pidemmällä tähtäimellä lainsäädännön toimivuus ja vaikuttavuus perustuvat aivan muuhun kuin siihen, että se saadaan nopeasti voimaan. Valiokunta painottaa myös sitä, että kansallisten ennallistamissuunnitelmien laatiminen vaatii joka tapauksessa huomattavan paljon aikaa, jotta ne voivat täyttää tavoitteensa.  

Toinen peruste on se, että toisin kuin direktiivissä, asetuksella määritellään tavoitteen lisäksi tarkemmin myös oikeudelliset vaatimukset ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi. Valiokunta pitää keinoista säätämistä direktiiville tyypillisenä säätämisenä. Luontokadon ekosysteemisidonnaisuuden ja tarvittavien ratkaisujen moninaisuuden vuoksi on nimenomaan keinot ja kustannusvaikuttavimmat toimet perusteltua jättää jäsenvaltioiden päätettäviksi. Valiokunta katsoo, että komissio tunnustaa tämän tosiseikan siinä, että jäsenvaltiot kuitenkin saavat ehdotuksen mukaan laatia itse ennallistamissuunnitelmat, jotka jättävät ainakin jonkin verran liikkumavaraa toimien valintaan. Asetuksen perusteleminen keinojen määräämisellä herättää siten perusteltuja kysymyksiä komission pyrkimyksistä. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että kansallinen ennallistamissuunnitelma voi olla hyvä työkalu, jolla luontokadon pysäyttämistä voidaan merkittävästi edistää. Tärkeää sen arvioinnin osalta kuitenkin on varmistaa, että jäsenmaalla säilyy viimekätinen päätösvalta oman kansallisen ennallistamissuunnitelmansa sisällöstä. Tarpeettoman yksityiskohtainen, pakottava sääntely on valiokunnan mielestä myös suhteellisuusperiaatteen vastaista. 

Sosiaalinen hyväksyttävyys

Kansallisten ennallistamissuunnitelmien toimeenpanossa on maanomistajien merkitys olennainen, kun otetaan huomioon maa- ja metsätalouden keskeinen merkitys kansallisissa luonnon monimuotoisuutta koskevissa kysymyksissä. Ongelmaa ei olisi, jos toimet kohdistuisivat suojelualueille, mutta asetusehdotus nimenomaan laajentaa monimuotoisuuden suojeluvelvoitteet suojelualueiden ulkopuolelle, jolloin ne voivat haitata ja estää yksityisomistuksessa olevien maiden käyttöä sellaisella tavalla, joka on tähän asti ollut lainsäädännön ja ohjeiden mukaista.  

Kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti kestävän kehityksen on oltava paitsi ekologisesti ja taloudellisesti myös sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää. Valiokunta korostaa, että komission ehdotuksen jatkokäsittelyssä on otettava paremmin huomioon ehdotuksen sosiaalinen hyväksyttävyys, kuten eri osapuolten laaja kuuleminen ja ottaminen mukaan aktiiviseen ratkaisijan rooliin. Valiokunta muistuttaa, että Natura 2000 -verkoston täytäntöönpano Suomessa epäonnistui sosiaalisen hyväksyttävyyden hankinnassa, mistä syystä ilmapiiri luonnonsuojelun hyväksi tehtäviin toimiin heikkeni merkittävästi. Vasta viime vuosikymmenen aikana tehdyt toimet suojelutoimien muuttamisesta lähtökohtaisesti vapaaehtoiselle pohjalle, mistä ovat hyvänä esimerkkinä METSO- ja HELMI-ohjelmat, ovat muuttaneet tilannetta ja palauttaneet luottamuksen ympäristöhallintoon. Hyvää yhteistyötä maanomistajien, metsäammattilaisten sekä ympäristö- ja metsähallinnon kesken ei saa heikentää toteuttamalla ehdotettua sääntelyä sosiaalisesti kestämättömällä tavalla. Tähän tarvitaan myös merkittävästi rahoitusta. METSO-ohjelman toteutuksessa on saatu hienoja tuloksia yhteistyöstä eri toimijoiden kesken, kun siinä on onnistuttu sopimaan luonnonsuojelullisesti arvokkaan metsän kriteereistä laaja-alaisen sidosryhmäjoukon kesken ja toteuttamaan suojelua kaikkien hyväksymällä tavalla. Laajemmassa tarkastelussa ehdotus on myös yhteensovitettava vihreän siirtymän toteuttamiseksi tarpeellisen energiamurroksen vaatiman infrastruktuurin rakentamisen kanssa.  

Mahdollisuus kustannustehokkaisiin ennallistamisratkaisuihin sekä EU:n olemassa olevien ja tulevien rahoitusvälineiden käyttäminen ennallistamisasetuksen vaatimusten täyttämiseen on varmistettava reilun taakanjaon turvaamiseksi. Asetuksen kansallisessa toimeenpanossa on kuitenkin kiinnitettävä huomiota myös sen positiivisiin työllistämis- ja liiketoimintamahdollisuuksiin. Myös ruokaturvasta on pidettävä huolta, kun ilmastonmuutos vähentää käytettävissä olevaa viljelyalaa globaalisti. Huoltovarmuus on muutoinkin näkökulma, joka on otettava vakavasti huomioon Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainassa. 

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että luonnon tilan parantamista koskevat toimet perustuvat ensisijaisesti maanomistajien vapaaehtoisuuteen. Valiokunta pitää tätä myös hyvin tärkeänä korostaen, että Suomessa ennallistamistoimia vaativat pinta-alat arvioidaan suuriksi, ja tavoitteisiin pääsemiseksi kannustinjärjestelmää tulisi kehittää sellaiseksi, että se houkuttelee maanomistajia tekemään huomattavasti aikaisempaa enemmän monimuotoisuutta turvaavia toimenpiteitä. Tämä vaatii myös resursseja ja laajaa rahoituspohjaa. Jotta monimuotoisuuden turvaamista voidaan edistää laaja-alaisemmin, tarvittaisiin tukien lisäksi myös markkinaehtoista toimintaa, kuten ekologisen kompensaation kehittämistä ja markkinaehtoisten kompensaatiomekanismien osalta on kuitenkin olennaista ratkaista niihin liittyvä lisäisyysongelma. Haasteellista on myös kompensoinnin lisäisyysehdon täyttyminen erityisesti silloin, kun ennallistamisen lainsäädännölliset tavoitteet on asetettu korkealle jo valmiiksi.  

Kustannusarviot

Komission arvion mukaan ennallistamisen ja hoidon kustannukset vuosina 2022—2050 ovat ehdotuksen mukaan noin 930 miljoonaa euroa vuodessa. Suomelle arvioiduista kustannuksista noin puolet on arvioitu syntyvän sisävesien tilan parantamisesta, noin viidennes metsien tilan parantamisesta ja hieman alle viidennes turvemaiden ennallistamisesta. Kustannukset ovat jäsenmaista kolmanneksi korkeimmat ja bruttokansantuotteeseen suhteutettuina kaikkein korkeimmat. 

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemyksiin siitä, että ehdotus sellaisenaan aiheuttaisi Suomelle erittäin mittavina pidettäviä valtiontaloudellisia kustannuksia ja on pidettävä välttämättömänä, että ehdotuksen valtiontaloudellisia kustannusvaikutuksia pyritään alentamaan merkittävästi. Hyväksyttävän kokonaisratkaisun saavuttaminen edellyttää alustavan arvion mukaan kustannusten merkittävää alenemista ja jäsenvaltioiden liikkumavaran sekä keinovalikoiman joustavuuden turvaamista tai lisäämistä. Valtioneuvosto toteaa, että lainsäädännön jatkokäsittelyssä on otettava huomioon sosiaalinen, taloudellinen ja ekologinen kestävyys tasapainoisen kokonaisratkaisun saavuttamiseksi. 

Valiokunnan saaman viimeisimmän arvion mukaan valtioneuvosto pitää komission arviota yliarvioituna, minkä lisäksi suurimman osan toimeenpanon kustannuksista arvioidaan olevan päällekkäistä olemassa olevan lainsäädännön täysimääräisen toimeenpanon kanssa. Useat olemassa olevat ohjelmat, suunnitelmat sekä tuki- ja kannustinjärjestelmät myös osaltaan rahoittavat asetusehdotuksen mukaista luonnon tilan parantamista. Valiokunta toteaa, että komissio viittaa ehdotuksen perusteluissa esimerkiksi EU-rahastojen hyödyntämiseen. On kuitenkin otettava huomioon, että kuluvan rahoituskehyskauden osalta EU-rahastojen volyymit on sovittu ja samoin kansalliset suunnitelmat on pitkälti lukkoon lyöty, joten rakennerahastojen tai maaseudun kehittämisrahaston varojen käytön hyödyntäminen lyhyellä aikataululla vaikuttaa käytännössä epätodennäköiseltä. Näyttää myös todennäköiseltä, ettei aiheutuvista kustannuksista pystyttäisi kattamaan kovinkaan suurta osaa EU-rahastoista kanavoituvan rahoituksen kautta. 

Valiokunta korostaa myös, että Suomi on sitoutunut tietopohjaiseen politiikkaan, ja tavoitteiden ja toimien on perustuttava kattaviin vaikutusanalyyseihin. Asetusehdotuksen osalta ei ole vielä pystytty arvioimaan, miten vaikutukset kohdistuvat alueellisesti, koska tieto luontodirektiivin eri luontotyyppien heikentyneiden alueiden pinta-aloista ja  sijoittumisesta on puutteellista. Asetusehdotuksen 11 artiklan mukaan kansallisessa ennallistamissuunnitelmassa on ennallistettavia alueita määritettäessä verrattava kunkin luontotyypin osalta tilannetta luontotyypin pinta-alassa 70 viime vuoden aikana tapahtuneisiin menetyksiin. Vaikka elinympäristöjen tilaa koskeva tieto on Suomessa korkeatasoista, myös meillä on huomattavaa epävarmuutta siitä, mitkä ovat heikentyneessä tilassa olevia elinympäristöjä ja missä ne sijaitsevat. Epävarmuutta on siitäkin, miten heikentyneisyys ylipäätään määritellään. Komission vaikutusarviointia taloudellisista hyödyistä ja kustannuksista voidaan pitää korkeintaan suuntaa antavana ja luotettavampia arvioita tarvitaan. Valiokunta korostaa tarvetta arvioida paitsi ehdotuksen kustannuksia myös välillisiä kustannuksia tarkemmin samoin kuin niiden kohdentumista ja vaikutusta esimerkiksi puun saatavuuteen. Elinympäristöjen tilasta tarvitaan lisätietoa, jotta ennallistamistarve voidaan arvioida luotettavasti ja jotta ennallistamista voidaan kohdentaa mahdollisimman kustannusvaikuttavasti. 

Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että myös komission esittämiin arvioihin hyödyistä liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Hyödyt on vaikutusarviossa arvioitu meta-analyysin perusteella käyttäen maksuhalukkuustutkimuksia, joista osa on tehty Suomen olosuhteista vahvasti eroavissa maissa ja kokonaishyöty on saatu kertomalla hehtaarikohtaiset hyötyarviot ennallistettavalla pinta-alalla. Luonnonvarakeskuksen mukaan hyötyjen määrä ei kuitenkaan kasva lineaarisesti, joten esitetty kokonaishyöty on todennäköisesti yliarvio, minkä lisäksi vaikutusarvioinnissa esitetyt hyödyt ovat pääosin markkinattomia hyötyjä. Luotettavan hyötyarvion saamiseksi asiasta on laadittava kattava selvitys Suomessa. 

Vaikutukset metsätalouteen

Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että metsiä koskevissa toimissa ja niille asetettavissa tavoitteissa on huomioitava metsäluonnon monimuotoisuus sekä metsien taloudellinen merkitys ja maanomistajien oikeudet. Suomi on johdonmukaisesti korostanut, että metsäpolitiikan tulee olla jatkossakin kansallisen päätäntävallan piirissä, koska EU:n perussopimuksissa ei ole määritelty oikeusperustaa EU:n yhteiselle metsäpolitiikalle. EU:lla on kuitenkin toimivaltaa ympäristö-, maatalous- ja energiasektoreilla, jotka joko suoraan tai välillisesti vaikuttavat metsiin. Kuten edellä on todettu, säätäminen asetuksella direktiivin sijaan ja ulottuminen suojelualueiden ulkopuolisille alueille ovat syitä, joiden vuoksi sääntelyn sosiaalinen hyväksyttävyys on heikko, jos jäsenvaltion kansallisia ja luonnonolosuhteiden erityispiirteitä ei oteta riittävästi huomioon erityisesti toimien suuntaamisessa. Asetuksella sääntely on direktiiviä ehdottomampaa ja vähemmän joustavaa, ja ulottuminen suojelualueiden ulkopuolelle laajentaa tavoitteita koskemaan valtion omistuksessa olevien maiden lisäksi yksityisomistuksessa olevia maita. 

Valiokunta kannattaa yhteisiä, kunnianhimoisia tavoitteita ja katsoo, että kansallisesti tehtyinä luonnonhoidon lisäämisellä ja metsäluonnon monimuotoisuuden turvaamisella osana metsätaloutta on tärkeä merkitys luonnon tilan parantamisessa. Jäsenmaille on jätettävä valta päättää keinoista ja toimien kohdentamisesta sekä soveltuvista indikaattoreista.  

Valiokunta toteaa, että asetusehdotuksessa todetaan ehdotuksen liittyvän myös EU:n uuteen metsästrategiaan (COM/2021/572 final). Sitä koskevissa neuvoston päätelmissä (5.11.2021, 13537/21) korostetaan muun muassa, että metsätaloudella voi olla keskeinen rooli EU:n siirtymisessä vihreään, ilmastoneutraaliin ja kilpailukykyiseen kiertobiotalouteen. Neuvosto painotti myös, että kestävän metsänhoidon ympäristö-, sosiaali- ja talousnäkökohdat on saatava keskenään tasapainoon ja että on tärkeää kunnioittaa ja ylläpitää metsien ja metsänhoitokäytäntöjen monimuotoisuutta eri jäsenmaissa ja alueilla. Valiokunta korostaa näiden näkökulmien merkitystä. 

Esityksen kokonaisvaikutukset metsäsektoriin tulevat olemaan merkittävät, sillä esityksen mukaan heikentymättömyysvelvoite ulottuisi kaikkiin luontodirektiivin liitteessä I lueteltujen luontotyyppien esiintymiin riippumatta siitä, onko jäsenvaltio sisällyttänyt esiintymän kansalliseen Natura 2000 -verkostoon vai ei. Jatkovalmistelussa on välttämätöntä arvioida myös vaikutuksia puun saatavuuteen, verotuloihin, vientituloihin ja työllisyyteen. Vaikuttavuuden kannalta on olennaista kohdistaa toimet ennallistamistavoitteiden saavuttamisen kannalta olennaisille alueille eikä haitata kestävän metsätalouden harjoittamista suojelualueiden ulkopuolisilla alueilla, joiden merkitys ennallistamistavoitteiden saavuttamisen kannalta voi olla vähäinen. Myös valtioneuvosto katsoo, että luontodirektiivin tehokas täytäntöönpano edellyttää heikentymättömyysvelvoitteen ulottamista ainoastaan sellaisiin Natura 2000 -verkoston ulkopuolella oleviin luontotyyppien esiintymiin, jotka ovat tarpeen luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämiseksi tai saavuttamiseksi. Valtioneuvosto kiinnittää kriittistä huomiota komission ehdotukseen, jonka mukaan kaikki ne luontotyyppien esiintymät, joiden tilaa ei tunneta, tulkitaan heikentyneiksi. Komission ehdotus johtaisi tältä osin toimien kohdentumiseen kustannustehottomalla tavalla, joka ei olisi toimeenpanon kannalta hyödyllistä. 

Asetusehdotuksen 4 ja 5 artiklan 7 kohdassa tarkoitettu heikentymättömyysvelvoite on suhteellisuusperiaatteen kannalta ongelmallinen suoraan asetuksen nojalla tulevana velvoitteena, joka ulottuu kaikkiin luontodirektiivin liitteessä I lueteltuihin luontotyyppien esiintymiin riippumatta siitä, onko niitä sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, jonka kautta voimassa olevan sääntelyn mukaisesti varmistetaan luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennallistaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Siinä muodossa kuin se on esitetty, heikentymättömyysvelvoite on käytännössä artiklassa tarkoitettujen luontotyyppien ja elinympäristöjen ehdoton heikennyskielto. Velvoite koskee kaikkien direktiiviluontotyyppien ja direktiivilajien esiintymiä ja sellaisena mahdollisesti varsin monia alueita. Ehdoton heikentämiskielto suojelualueiden ulkopuolella poikkeaa huomattavasti kansallisen lainsäädäntömme peruslähtökohdista, jossa suoraan lain nojalla on toistaiseksi suojeltu erittäin pienimittakaavaisia alueita, kuten metsälain 10 §:ssä tarkoitetut erityisen tärkeät elinympäristöt. Poikkeuksena tästä voidaan hyväksyä vain ylivoimainen este, ilmastonmuutoksesta suoraan johtuva seuraus tai erittäin tärkeä yleisen edun mukainen hanke, johon ei ole saatavilla vähemmän vahingollisia vaihtoehtoisia ratkaisuja. 

Valiokunta katsoo, että Suomen kaltaisessa maassa, jossa luontoympäristöä on huomattavan paljon, yhteiskunnallinen kehitys tulee välttämättä edellyttämään edellä mainitun tyyppisten poikkeuksien hyväksymistä. Näille voi hyvin myös olla luonnontieteellisesti kokonaisuutena arvioiden hyväksyttävät perusteet. Valiokunta katsoo, että jatkovalmistelussa tulee aktiivisesti tutkia mahdollisuuksia muuttaa sääntelyä sellaiseksi, että heikentymättömyyskieltoa tarkastellaan alueellisesti tai valtakunnallisesti, jotta sääntely ei johda tarkoituksensa vastaiseen kehitykseen. Tällöin kysymys olisi kokonaisheikentymättömyysvelvoitteesta. Sen osalta tulisi puolestaan harkittavaksi tilanteessa, jossa heikennys sallitaan, kysymys mahdollisesta haittojen hyvittämisestä eli ekologisesta kompensaatiosta. Valiokunta korostaa, että yhteiskuntaa tulee voida kehittää kokonaisuutena arvioiden siten, että esimerkiksi vihreän siirtymän edellyttämät uudet uusiutuvan energian laitokset siirtoverkkoineen ja muine välttämättömine rakenteineen on mahdollista rakentaa, vaikka paikallisesti jouduttaisiin heikentämään pienialaisesti jotain luontotyyppiä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lainsäädäntöehdotuksesta teetetyn kansallisen esiselvityksen perusteella 4 ja 5 artiklojen toimeenpanon kustannuksiin voidaan vaikuttaa merkittävästi kohdentamalla ennallistamistoimia niiden kustannusvaikuttavuuden perusteella. Kansallista liikkumavaraa rajoitetaan ehdotuksessa kuitenkin jo merkittävästi esittämällä prosenttimääräinen tavoite kullekin luontotyyppiryhmään. Vaikutusarviointien osalta on myös selvitettävä sitä, jäävätkö esitetyt hyödyt laskennallisiksi siten, että ne eivät realisoidu esimerkiksi markkinoiden puuttumisen vuoksi. Hyötyjen ja haittojen ajallinen ero voi myös olla merkittävä.  

Vaikutukset vesienhoitoon

Ilmastonmuutos haastaa paitsi monimuotoisuuden suojelua yleensä myös erityisesti vesiensuojelua lisääntyneiden talvisateiden ja kuivien kausien myötä. Tämä tulee vaatimaan vesienhallinnan merkittävää parantamista valuma-aluetasolla ja kaikkien maankäyttösektoreiden tiivistä vuoropuhelua. Soiden ennallistaminen, kosteikko- ja tulvatasannerakentaminen, jatkuvapeitteinen metsänkasvatus ja kunnostusojitusten rajoittaminen ovat erinomaisia keinoja parantaa vesienhallintaa ja -suojelua. 

Sisävesien (järvet, lammet, joet ja pienvedet) ennallistamistavoitteita tukevat vesienhoitoalueilla toteutettavat vesienhoitosuunnitelmat ja niiden toimenpideohjelmat. Ennallistamisen toteuttaminen on ollut kuitenkin hidasta, sillä kokonaisnäkemystä ei ole pystytty huomioimaan ja vaikuttavimpia toimenpiteitä priorisoimaan ja kohdentamaan riittävästi. Vesistöjen ennallistamisessa ja ekologisen tilan parantamisessa valuma-alueen kokonaisvaltainen tilaan vaikuttavien paineiden ja toimenpiteiden tarkastelu on yleensä välttämätöntä. Ihmistoiminnan seurauksena muuttuneiden sisävesien palautuminen on usein hidas, jopa vuosikymmeniä vievä prosessi. Valiokunta korostaa, että tämä on yksi syy siihen, miksi ennallistamisessa ei ole hyvistä tavoitteista huolimatta onnistuttu. Valiokunta pitää hyvänä laadullisten tavoitteiden osalta, että paranemiselle ei aseteta määräaikaa sisävesiekosysteemeissä. Tärkeää on silti pyrkiä kunnianhimoisiin tavoitteisiin ja ennallistamistyön resurssien kasvattamiseen. 

Pelkästään luontodirektiivin liitteen I sisävesiluontotyyppien suotuisan suojelutason saavuttamiseksi tai turvaamiseksi tarvittavien toimien kustannuksiksi on toimintaohjelmassa arvioitu noin 500 miljoonaa euroa vuodessa. Asetusehdotuksessa esitettyjen sisävesi- ja meriluontotyyppien tilan parantamiseksi rehevöitymisen vähentäminen on ensisijainen toimi. Vesipuitedirektiivin nojalla laadituissa vesienhoitosuunnitelmissa on esitetty toimenpiteitä rehevöitymistä aiheuttavan kuormituksen hallintaan. Valtioneuvoston hyväksymissä vuosia 2022—2027 koskevissa vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen nykytoimenpiteitä täydentävien, vesien hyvän tilan saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden vuotuiset kustannukset ovat noin 570 miljoonaa euroa vuodessa. 

Valiokunta pitää tärkeinä ehdotettua vapaiden virtavesien tavoitetta. Suomessa arvioidaan olevan noin 130 000 km pieniä jokia ja puroja. Erityisesti näiden pienempien virtavesien osalta on hyvät edellytykset palauttaa vapaasti virtaavia jokia ennalleen. Suurin osa patorakenteista (yhteensä noin 4 500) ei liity vesivoiman tuotantoon, ja arvion mukaan vähintään 20 % padoista on käyttötarkoituksen menettäneitä rakenteita, joiden poistosta ei siten olisi haittaa tulvasuojelulle, vesivoiman tuotannolle tai virkistyskäytölle. Virtavesien jatkumon esteistä suurin osa on tierumpujen kokoluokkaa olevia esteitä (noin 40 000 vaellusesteeksi arvioitua rakennetta). Vesivoimaan liittyvistä padoista ja tuotantolaitoksista noin 30 % tuottaa sähköä sähkömarkkinoille (noin 220 kpl), ja näistä alle 40 suurinta voimalaitosta tuottaa lähes kaiken säätövoiman. Virtavesien esteiden poistaminen ei siten vaikuttaisi Suomen vesivoiman tuotantoa vähentävästi.  

Valiokunta painottaa, että esteiden poistaminen ei ole aivan yksinkertaista. Käytännössä päätöksiin patojen osittaisesta tai kokonaan purkamista vaikuttavat ekologisten tekijöiden lisäksi myös esimerkiksi alueen maankäyttö, tulvasuojelu, virkistyskäyttö ja matkailu, taloudellinen merkittävyys, vesioikeudelliset edellytysharkinnat ja kulttuuriperinnön säilyttäminen. Patojen purkamisella voi olla vaikutuksia myös alueen hydrologiaan, joten oletetut vaikutukset voivat olla osittain ristiriitaisiakin totutun maankäytön kannalta. Osasta patoaltaita ja niiden läheisyydessä olevia kosteikkoja on myös muodostunut tärkeitä virkistys- ja luontoarvoja tukevia kohteita tai padot ovat merkittäviä maailman ruoan- ja sähköntuotannon kannalta. SusHydro-hanke kehittää kestävän vesivoimatuotannon hallinnan suuntaviivoja yhdistämällä ajantasaisen oikeuden ja taloustieteen tutkimuksen sekä uusimmat virtavesiekologian tutkimusmenetelmät.  

Vaikutukset turvemaihin

Suomessa merkittävimmin turvemaita ovat muuttaneet turpeen nosto ja mittavat ojitukset. Onnistunut turvemaiden ennallistaminen ja palauttaminen takaisin vettä, hiiltä, ravinteita ja metalleja sitoviksi ekosysteemeiksi tukee kansallisia biodiversiteetti- ja ilmastotavoitteita sekä vesipuitedirektiivin tavoitteita. Turvemaiden ennallistamisella pystytään myös vähentämään ilmastopäästöjen lisäksi turvemaiden käytöstä tulevia haitallisia vesistövaikutuksia, kuten eroosiota, uomien hiekoittumista ja vesistöjen liettymistä sekä happamilta sulfaattimailta huuhtoutuvia raskasmetalleja. Siten turvemaavaltaisilla valuma-alueilla turvemaiden ennallistaminen edistää myös vastaanottavissa vesistöissä tehtävien ennallistamis- ja kunnostamistoimenpiteiden onnistumista. Arviota ennallistamiseen soveltuvista turvepelloista, entisistä turvetuotantoalueista ja muista ojitetuista turvemaista ei kuitenkaan ole vielä kattavasti, joten arviot ovat hyvin epävarmoja, mikä johtuu turvemaiden päästöjen suurista vaihteluista.  

Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että maataloussektorin ennallistamistoimet ja niille asetettavien tavoitteiden täyttäminen eivät saa heikentää ruokaturvaa tai maaseudun elinkeinojen toimeentulomahdollisuuksia. Vallitsevassa geopoliittisessa tilanteessa myös huoltovarmuus on otettava erityisesti huomioon. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että ennallistamistoimien ei tule estää olemassa olevien turvepeltojen käyttämistä myös ruoantuotantoon tulevaisuudessa ilmasto- ja ympäristöystävällisten viljelymenetelmien mahdollistamana. Valtioneuvosto pitääkin erityisen tärkeänä ehdotusta, että turvepeltoja koskevaa tavoitetta voidaan toteuttaa ruoantuotantoon käytettävän alan lisäksi myös muilla turvemailla. Selvää on myös, että tulisi ehkäistä tilannetta, jossa turvepeltoja ennallistetaan, mutta niitä myös raivataan lisää. Ohjauskeinot on siksi valmisteltava siten, että kokonaisvaikutuksia hallitaan järkevästi turvepeltoihin kohdistuvien toimien kustannusvaikuttavuuden turvaamiseksi. 

Kaupunkiympäristön viherryttäminen

Asetusehdotuksen 6 artiklan mukaan vuonna 2030 olisi saavutettava viherpeitteisyyden ja latvuspeittävyyden vähentymättömyys vuoden 2021 tasoon verrattuna. Asetusehdotus velvoittaa siten Suomessa 63 kaupunkia ja kuntaa kompensoimaan viherpeitteisyyden ja latvuspeittävyyden menetykset siltä osin kuin ne ovat niitä hävittäneet vuoden 2021 jälkeen. Tavoitteen yhdenmukaisuus kaikkien jäsenvaltioiden osalta riippumatta hyvin erilaisista lähtökohdista on omiaan johtamaan perusteettomasti asetuksen soveltamisen epätarkoituksenmukaisen suuriin kustannuksiin Suomen kaltaisessa maassa. Suomen kaupunkimaisilla alueilla on EU:n suurin viheralueosuus ja toiseksi suurin puupeitteisyys, joten monimuotoisuustoimia ja viheralueen säilyttämistä voitaisiin joustavasti edistää kansallisin toimin. Alueidenkäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa on käyttökelpoisia keinoja kehityksen ohjaamiseen, ja yksityismailla tapahtuvaa kehitystä on mahdollista ohjata kannustimin. 

Velvoite lisätä prosentuaalisesti viherpeitteisyyttä edellyttäisi tällä hetkellä unionin keskitason yläpuolella olevien jäsenvaltioiden lisäävän edelleen viherpeitteisyyttä samassa suhteessa kuin unionin heikoimmalla tasolla olevien maiden, vaikka asetuksen tavoitteiden kannalta ratkaisevaa olisi saavuttaa kaikissa jäsenvaltioissa riittävä vähimmäistaso. Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin, että ehdotuksessa tulee tunnistaa eri jäsenvaltioiden erilaiset lähtötilanteet viheralueiden määrässä ja artiklan velvoitteet tulisi kohdistaa vain sellaisiin kaupunkialueisiin, joiden viheralueiden määrä jää alle unionin määrittelemän vähimmäistason. Jäsenvaltiolla tulee olla suhteellisuusperiaatteen mukaisesti riittävä liikkumavara viheralueiden määrästä ja latvuspeittävyydestä päätettäessä, että ne voivat asettaa hyvän tason tavoitteet kansallisessa ennallistamissuunnitelmassa ja päättää siitä, miten nämä tavoitteet voidaan kustannusvaikuttavimmin saavuttaa. Valiokunta kiinnittää huomiota sääntelyn suhteeseen kaavoitukseen ja maankäyttöön, joille EU:n perussopimuksessa on esitetty muusta ympäristöpolitiikasta poikkeava lainsäätämisjärjestys (SEUT 192 artiklan 2 kohta). 

Säädösvallan delegointi

Valiokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin erittäin varauksellisesti komissiolle ehdotettuun delegoituun säädösvaltaan, joka koskee liitteitä I—VI, koska ne ovat keskeisiä asetuksen soveltamisalan ja sisällön kannalta. Komissiolle siirrettävän toimivallan tulee olla riittävän tarkkarajaista, oikeasuhtaista, tarkoituksenmukaista ja perusteltua. Komissio antaa delegoituja säädöksiä EU:n lainsäädännössä myönnetyn säädösvallan siirron perusteella. Komission valtuudet antaa delegoituja säädöksiä on kuitenkin tiukasti rajattu, eikä delegoidulla säädöksellä voida muuttaa lainsäädännön keskeisiä osia. Valiokunta pitää esimerkiksi elinympäristö- ja lajiluetteloita sekä metsäindikaattorien sisältöä lainsäädännön keskeisinä osina, eikä säädösvaltaa tule näiden osalta delegoida. 

Toissijaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja ehdotuksen kehittäminen

Valtioneuvosto toteaa kirjelmässä alustavana arvionaan, että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Valtioneuvosto korostaa, että luonnon tilan parantaminen vaatii alueellisiin ja paikallisiin olosuhteisiin soveltuvia toimia, minkä johdosta valtioneuvosto pitää tarpeellisena tarkastella ehdotuksen sisällön tai yksittäisten säännösehdotusten toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta ehdotuksen koko käsittelyn ajan. Kansallisten parlamenttien oikeudesta tehdä EU-toimielimille huomautus siitä, että ehdotusta ei pidetä toissijaisuusperiaatteen mukaisena, säädetään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen pöytäkirjassa N:o 2. Kyseessä on kansallisten parlamenttien suoran vaikuttamisen kanava. Suuri valiokunta on todennut, että menettelyn lisäarvo on eduskunnan valtaoikeuksien näkökulmasta vähäinen, vaikka sitä voidaankin pitää eduskunnan valtaoikeuksia jossain määrin täydentävänä menettelynä (SuVM 1/2022 vp). Vaikka menettelyn käyttäminen on eduskunnan päätettävissä, suuri valiokunta on myös todennut Suomen EU-asioiden käsittelyjärjestelmän mukaista olevan, että eduskunta valmistelee kaikki mahdolliset kannanottonsa toissijaisuusasioissa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Vastaavasti valtioneuvoston on kiirehdittävä kirjelmien toimittamista eduskuntaan, mikäli ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen vastaisuudesta on esitetty Suomessa tai muiden jäsenvaltioiden piirissä perusteltuja epäilyjä (SuVL 12/2010 vp).  

Ottaen huomioon, että valtioneuvosto kiinnitti kirjelmässään huomiota erityiseen tarpeeseen kiinnittää koko prosessin ajan huomiota toissijaisuusperiaatteen toteutumiseen, ympäristövaliokunta katsoo, että eduskunnan omaa perussopimuksiin perustuvaa toissijaisuusvalvontaa olisi tukenut se, että sillä olisi ollut käytettävissään ehdotusta koskeva valtioneuvoston U-kirjelmä hyvissä ajoin ennen kansallisille parlamenteille asetetun määräajan umpeutumista. Valtioneuvoston tulee käsitellä EU-asiat sellaisella aikataululla, että eduskunnalla on aito mahdollisuus harkita toissijaisuushuomautuksen tekemistä. Vaikka ympäristövaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että ehdotuksen ongelmat liittyvät enemmän suhteellisuusperiaatteen mukaisuuteen, ympäristövaliokunta korostaa, että myös ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta on arvioitava koko neuvotteluprosessin ajan. 

Asetusehdotuksen sosiaaliseen ja taloudelliseen hyväksyttävyyteen liittyvien haasteiden, merkittäviksi arvioitujen kustannusvaikutusten, hyötyjen ja kustannusten arvioinnin vaikeuden ja sääntelyyn liittyvien puutteiden johdosta valiokunta katsoo, että ehdotuksen kehittämiseen tulee pyrkiä vaikuttamaan kaikin mahdollisin keinoin, myös parlamentin poliittisen dialogin keinoin. Valiokunta kannattaa sääntelyn tavoitteita ja on sitoutunut niihin, mutta korostaa myös tarvetta suhteuttaa sääntelystä aiheutuva taloudellinen rasitus saavutettavaan tavoitteeseen. Valiokunta korostaa uusiutuvan energian merkitystä Suomelle osana vihreää siirtymää ja sitä, että luonnon monimuotoisuudesta huolehtiminen on osa kestävää biotaloutta. Taloudellisten vaikutusten laajuuden johdosta sääntelykokonaisuus edellyttää myös parempaa suunnittelua ja rahoitusmahdollisuuksien hallintaa. 

Valiokunta korostaa myös tarvetta toimia aktiivisesti yhdessä samanmielisten jäsenvaltioiden kanssa niin, että sääntelyssä turvataan sääntelytavan tarkoituksenmukaisuus, riittävä kansallinen liikkumavara, velvoitteiden oikeasuhtaisuus sekä jäsenvaltioille aiheutuvien kustannusten kohtuullisuus ja niiden oikeudenmukainen kohdistuminen.