Yleistä
Ehdotetuilla laeilla pannaan täytäntöön avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleenlaaditun direktiivin (EU) 2019/1024 (jäljempänä avoimen datan direktiivi) sisältämät vähimmäisvelvoitteet siltä osin kuin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö ei täytä niitä. Avoimen datan direktiivi korvaa aiemman julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin (EY) 2003/98 (jäljempänä PSI-direktiivi).
Esityksessä ehdotetaan muutoksia julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki). Keskeiset muutokset koskevat arvokkaita tietoaineistoja sekä tiheästi tai reaaliaikaisesti päivittyvää tietoa. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi kaksi uutta lakia, jotka koskevat julkisin varoin tuotettuja ja tietovarastossa julkaistuja tutkimusaineistoja sekä tietyillä toimialoilla toimivien julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yritysten tietoja silloin, kun tietojen uudelleenkäyttö on sallittua.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja 1. lakiehdotusta koskevin eräin täydennyksin.
Komission täytäntöönpanosäädösten merkitys ja lainsäädännön vaikutusten seuranta
Jäsenvaltioiden on saatettava avoimen datan direktiivin noudattamisen edellyttämä kansallinen lainsäädäntö voimaan viimeistään 17.7.2021. Valiokunta toteaa, että arvokkaita tietoaineistoja koskevaa sääntelyä on jatkossa vielä arvioitava suhteessa komission täytäntöönpanosäädöksiin arvokkaiden tietoaineistojen luettelosta sekä arvokkaiden tietoaineistojen julkaisemisen ja uudelleenkäytön järjestelyistä. Komissio ei vielä ole antanut täytäntöönpanosäädöksiä, eikä käytössä ole tarkkaa tietoa niiden antamisajankohdasta. Täytäntöönpanosäädösten puuttumisen vuoksi esimerkiksi sääntelyn taloudellisista vaikutuksista ei ole valmistelun kuluessa voitu tehdä tarkkoja arvioita. Myöskään säädöstekniikkaa ei ole mahdollista kestävästi arvioida ennen täytäntöönpanosäädösten antamista.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiivin mukaan on mahdollista säätää siirtymäajasta arvokkaiden tietoaineistojen maksuttomuudelle vapauttamalla määräajaksi tästä vaatimuksesta sellaiset julkisen sektorin elimet, joiden on tuotettava tuloja kattaakseen huomattavan osan julkisen tehtävänsä hoitamisesta aiheutuvista kustannuksista ja joiden budjettiin maksuttomuudella olisi merkittävä vaikutus. Jäsenvaltiot voivat vapauttaa nämä elimet tästä velvoitteesta enintään kahden vuoden ajaksi täytäntöönpanosäädöksen voimaantulosta. Edellytykset täyttäviä toimijoita ei kuitenkaan ole ollut mahdollista valmistelussa tunnistaa ilman arvokkaiden tietoaineistojen luetteloa, minkä vuoksi esitykseen ei sisälly ehdotusta siirtymäajasta. Valiokunta katsoo, että kansalliseen liikkumavaraan kuuluva siirtymäaika tulee hyödyntää ja valmistella tarvittavat säännökset viimeistään, kun sääntelyä muutenkin uudelleenarvioidaan komission antamien täytäntöönpanosäädösten vuoksi.
Esityksen perustelujen mukaan ehdotetuilla muutoksilla on mahdollisia vaikutuksia kuntien toimintaan joko niin, että kunta tai kuntayhtymä tuottaa ja ylläpitää arvokkaita tietoaineistoja tai tiheästi päivittyvää tietoa, tai niin, että kunnan tai kuntien määräysvallassa on yrityksiä, joilla on asiakirjoja, joihin ehdotettu laki eräiden yleishyödyllisiä palveluita tuottavien yritysten tietojen uudelleenkäytöstä tulee sovellettavaksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tiheästi päivittyvää tietoa voi olla esimerkiksi liikennesektorilla ja arvokkaita tietoaineistoja erityisesti kaavoitukseen, rakentamiseen, infraan ja ylipäänsä paikkatietoon liittyen. Valiokunta huomauttaa, että kuntien erilaiset valmiudet, järjestelmäympäristö, käytettävissä olevat resurssit ja osaaminen luovat olosuhteet, joissa eri kunnille sama lainsäädäntö voi olla helposti toimeenpantavaa tai valtava haaste. Kustannuksiin, osaamistarpeisiin ja muihin välillisiin vaikutuksiin vaikuttaa muun muassa myös se, mikä on taho, joka vastaa näiden myöhemmin nimettävien tietoaineistojen avaamisesta direktiivin vaatimusten mukaisesti. Valiokunta katsoo, että kuntavaikutukset tulee arvioida vielä uudestaan yhdessä kuntasektorin kanssa, kun komission täytäntöönpanosääntely on käytettävissä.
Valiokunta haluaa kiinnittää huomiota vielä turvallisuusnäkökulmaan. Vaikka salassapitovelvoitteen piiriin kuuluvat tiedot jäävät avattavan tiedon ulkopuolelle, on esimerkiksi kriittisen infrastruktuurin aloilla tärkeä huolehtia siitä, että avointen rajapintojen kautta ei voida yhdistää sellaisia tietoja, kuten sijaintitietoja, joka voivat vaarantaa kansallista turvallisuutta. Esityksen vaikutusarvioinnissa on tarkasteltu tähän liittyviä näkökohtia. Ehdotetun sääntelyn vaikutus on tältä osin arvioitu vähäiseksi, ja tunnistetut riskit liittyvät yleisemmin kehittyviin tietojen käsittelytapoihin. Valiokunta painottaa, että sääntelyn vaikutuksia tulee tästä syystä seurata ja arvioida myös osana laajempaa kokonaisuutta. Turvallisuusnäkökohtien huomioon ottamiseksi yhteistyö turvallisuusviranomaisten kanssa on tiedon laajemman avaamisen myötä entistä tärkeämpää.
Sääntelyn suhde henkilötieto- ja julkisuuslainsäädäntöön
Hallituksen esityksessä on pyritty noudattamaan henkilötietojen osalta mahdollisimman tarkasti niitä soveltamisalan rajauksia, jotka sisältyvät avoimen datan direktiiviin. Henkilötietoja ei ole yksiselitteisesti ja sellaisinaan rajattu ehdotetun sääntelyn ulkopuolelle, vaan rajaukset perustuvat siihen, millä tavoin muu sääntely rajoittaa tietojen luovuttamista. Julkisuuslakiin ja tiedonhallintalakiin ehdotettu sääntely koskee tietoja, jotka lähtökohtaisesti ovat luovutettavissa ilman eri edellytyksiä eivätkä sisälly esimerkiksi viranomaisen henkilörekisteriin. Julkisessa määräysvallassa olevia yrityksiä koskeva sääntelyä puolestaan ei sovelleta asiakirjoihin, joiden saatavuutta on rajoitettu henkilötietojen suojaamiseksi.
Sääntely ei poista toimijoilta velvollisuutta arvioida tapauskohtaisesti sitä, milloin henkilötietojen suoja tai muu sääntely rajoittaa tietojen luovuttamista. Valiokunta toteaa, että sääntelyn kokonaisuus voi olla soveltajalle vaikeasti hahmottuva, ja erityisen haastavaa on arvioida tilanteita, joissa tietoja yhdistelemällä voitaisiin saada selville myös henkilöön liittyviä tietoja. Ehdotettu sääntely ei itsessään myöskään velvoita esimerkiksi anonymisoimaan tietoaineistoja, mutta tällainen velvollisuus voi johtua muusta lainsäädännöstä. Valiokunta korostaa, että koulutukseen, ohjeistukseen ja neuvontaan tulee panostaa, ja on syytä myös vielä arvioida, onko sääntelyä mahdollista selkeyttää.
Julkisuuslain ja avoimen datan direktiivin välinen yhteys perustuu jo aiemmin tehtyihin ratkaisuihin PSI-direktiivin täytäntöönpanosta, eikä lainsäädäntöön tältä osin ehdoteta muutosta. On kuitenkin huomattava, että henkilötietojen suojan ja julkisuusperiaatteen välinen punninta saattaa erota kaupallisen käytön osalta tehtävistä arvioista. Vaikka uudelleenkäyttö ei kuulu julkisuuslaissa erikseen säädettyihin tarkoituksiin, voimassa olevassa julkisuuslaissa ei rajoiteta julkisen tiedon käyttötapoja tai -tarkoituksia, vaan asiakirjan julkisuus sisältää lähtökohtaisesti myös oikeuden käyttää asiakirjassa olevia tietoja, jollei muualta laista, kuten henkilötietojen suojaa tai esimerkiksi tekijänoikeutta koskevista säännöksistä muuta johdu. Ehdotetulla sääntelyllä ei ehdoteta muutettavaksi voimassa olevaa asiakirjajulkisuuden ja uudelleenkäytön välistä suhdetta eikä henkilötietojen suojan ja asiakirjajulkisuuden välistä suhdetta.
Julkisuuslain 16 §:n 2 momenttiin ehdotettu muutos koskee ainoastaan sähköistä luovutustapaa ja sen velvoittavuutta tietyissä tapauksissa. Säännös on lisäksi rajattu tietoon, joka ei sisälly viranomaisen henkilörekisteriin tai muuhun sellaiseen asiakirjaan, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin. Ehdotettu sääntely ei koske tiedonsaantioikeuksia tai viranomaisten velvollisuutta luovuttaa tietoa. Valiokunta toteaa, että ehdotetulla sääntelyllä ei ole vaikutusta myöskään tietojen vastaanottajan velvollisuuksiin henkilötietojen käsittelijänä tai rekisteröidyn oikeuksiin tällaisen käsittelyn yhteydessä. Esityksessä ei ehdoteta muutosta esimerkiksi julkisuuslain 16 §:n 3 momentin säännökseen, jonka mukaan henkilötietoja saa luovuttaa suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa.
Julkisessa määräysvallassa olevien yritysten tiedon uudelleenkäyttö
Eräiden yleishyödyllisiä palveluita tuottavien yritysten tiedon uudelleenkäytöstä ehdotetulla lailla (3. lakiehdotus) saatetaan kansallisesti voimaan ne velvoitteet, jotka direktiivissä kohdistuvat julkisten yritysten hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka liittyvät yleishyödyllisen palvelun tuottamiseen tietyillä toimialoilla, kuten energiahuollossa ja julkisessa henkilöliikenteessä. Lakiehdotuksen mukaan julkisen yhteisön määräysvallassa olevan yrityksen, joka sallii hallussaan olevan yleishyödyllisen palvelun tuottamiseen liittyvän asiakirjan käytön kaupallisiin tai muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin tai jonka on sallittava hallussaan olevan asiakirjan tällainen käyttö esimerkiksi lainsäädännön tai kansainvälisten sopimusten nojalla, on noudatettava ehdotettuja säännöksiä asiakirjan käytön ehdoista ja asiakirjan antamisen tavoista sekä tietojen antamisesta perittävistä maksuista. Ehdotettu laki ei itsessään velvoita yrityksiä sallimaan hallussaan olevan asiakirjan käyttöä kaupallisiin tai muihin tarkoituksiin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan olennaista nyt ehdotetun sääntelyn näkökulmasta on, onko asiakirjan uudelleenkäyttö de facto sallittua. Tätä kysymystä ei tulisi arvioida tarkastellen yksinomaan tietyn lainsäädäntökokonaisuuden tavoitteita tai perusteluita. Kansallisesti ei myöskään ole mahdollista rajoittaa direktiivin säännösten soveltamisalaa siten, että uudelleenkäyttö katsottaisiin sallituksi vain tietyissä tilanteissa tai tietyn sääntelyn nojalla. Julkisessa määräysvallassa olevan yrityksen tulisi tapauskohtaisesti arvioida sitä, sallivatko ne toiminnassaan asiakirjojen uudelleenkäytön — lainsäädännöstä johtuvan velvoitteen perusteella tai muuten.
Direktiivin soveltamisalan kohteena eivät ole tietyt yritykset, vaan direktiiviä sovelletaan asiakirjoihin, jotka ovat osa yleishyödyllisen palvelun tuottamista direktiivin 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainituilla toimialoilla ja jotka ovat sellaisen yrityksen hallussa, johon julkisyhteisöillä on määräysvalta. Lakiehdotuksen soveltamisala on jäsenvaltioita velvoittavaa sääntelyä, joka perustuu sellaisenaan direktiivin soveltamisalaan. Lakiehdotuksen säännökset yksinoikeusjärjestelyistä perustuvat avoimen datan direktiivin 12 artiklan velvoittavaan sääntelyyn.
Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että ehdotus ei sisällä muutoksia asiakirjojen salassapitoa koskevaan sääntelyyn eikä se esimerkiksi vaikuta liikesalaisuuksien suojasta säädettyyn. Ehdotettua sääntelyä ei sovelleta asiakirjoihin, joiden saatavuutta on rajoitettu muussa laissa liikesalaisuuksien, valtion turvallisuuden tai henkilötietojen suojelemiseksi taikka muusta vastaavasta syystä.
Julkisin varoin tuotettujen tutkimusaineistojen uudelleenkäyttö
Julkisin varoin tuotettujen tutkimusaineistojen uudelleenkäytöstä ehdotetulla lailla (4. lakiehdotus, jäljempänä tutkimusaineistolaki) pannaan täytäntöön avoimen datan direktiivin 10 artikla siltä osin kuin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö ei täytä direktiivin vaatimuksia. Tältäkin osin valmistelun lähtökohtana on ollut minimiharmonisoinnin taso. Tutkimusaineistolain ei arvioida tuovan merkittävää muutosta nykytilaan. Ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyvät velvoitteet asettaa aineisto saataville esityskelpoisessa muodossa perustuvat ns. FAIR data -periaatteisiin, jotka edellyttävät, että tutkimusaineisto on löydettävää, saavutettavaa, yhteentoimivaa ja uudelleen käytettävää. Tutkimusaineistoja koskevat velvoitteet vastaavat valiokunnan käsityksen mukaan pitkälti tutkimusyhteisössä jo noudatettavia käytäntöjä. Avoimen datan direktiivin 10 artikla kuitenkin edellyttää nyt ehdotettua lainsäädäntöä.
Tutkimusaineistolaki koskee digitaalisessa muodossa olevia asiakirjoja, jotka eivät ole tieteellisiä julkaisuja mutta jotka on koottu tai tuotettu tieteellisten tutkimustoimien yhteydessä ja joita käytetään näyttönä tutkimusprosessissa tai joita pidetään tutkimusyhteisössä yleisesti tarpeellisina tutkimustulosten validoimiseksi. Tutkimusaineistolaki soveltuu tutkimusaineistojen uudelleenkäyttöön kahden edellytyksen täyttyessä: tutkimusaineistojen on oltava julkisesti rahoitettuja ja tutkijat, tutkimusta harjoittavat organisaatiot tai tutkimusta rahoittavat organisaatiot ovat asettaneet ne julkisesti saataville tietovaraston kautta. Tällöin julkaisijan on sallittava tutkimusaineistojen käyttö kaupallisiin tai muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin.
Sääntely koskee sellaisia tutkimusaineistoja, jotka on asetettu lain tarkoittamalla tavalla saataville tietovarastossa, ja sääntelee niitä esitysmuotoja ja ehtoja, joita tällaisessa tilanteessa olisi käytettävä. Tutkimusaineistolaki ei velvoita toimijoita asettamaan aineistoja saataville. Ehdotetulla lailla ei myöskään velvoiteta toimijoita anonymisoimaan tai muuten muuntamaan aineistoja ennen julkaisua. Julkaisijan vastuulla on arvioida, millaista aineistoa voidaan asettaa saataville ja millaisia rajoitteita esimerkiksi henkilötietojen suojaaminen asettaa julkaisulle. Erilaisia tutkimus- ja muita palveluja arvioitaessa on huomattava myös, että esimerkiksi tekijänoikeuksin suojattu aineisto ei kuulu lain soveltamisalaan. Valiokunta viittaa myös siihen, mitä edellä on todettu hallituksen esityksessä ehdotetun sääntelyn suhteesta henkilötieto- ja julkisuuslainsäädäntöön. Koulutus, ohjeistus ja neuvonta ovat myös tutkimusaineistolain osalta tarpeellista.
Tutkimusaineistolain soveltamisalaan kuuluvien viranomaisten asiakirjojen osalta ehdotetaan soveltamisalan rajausta siten, että näihin asiakirjoihin sovelletaan vain tutkimusaineistolain maksuttomuutta koskevaa sääntelyä. Muilta osin tutkimusaineistolain soveltamisalaan kuuluvaan viranomaisen asiakirjaan sovelletaan julkisuuslain ja tiedonhallintalain säännöksiä. Ehdotetulla soveltamisalarajauksella selkiytetään julkisuuslain ja ehdotetun lain välistä suhdetta sekä vältetään päällekkäistä sääntelyä.
Tutkimusaineistolaissa ehdotettu säännös tutkimusaineistojen käytön maksuttomuudesta perustuu avoimen datan direktiivin pakottavaan sääntelyyn.