Euroopan unionin turvapaikkaviraston apu ja laajamittaiseen maahantuloon varautuminen
Tammikuussa 2022 toimintansa aloittanut Euroopan unionin turvapaikkavirasto (EUAA) on perustettu 15.12.2021 annetulla asetuksella (EU) 2021/2303. Hallintovaliokunta on asetusehdotuksen käsittelyn yhteydessä antanut asiassa neljä lausuntoa (HaVL 31/2018 vp, HaVL 14/2017 vp, HaVL 47/2016 vp ja HaVL 33/2016 vp). Turvapaikkavirastoasetuksella pyritään parantamaan turvapaikkapolitiikan soveltamista EU:ssa muuttamalla Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) täysivaltaiseksi virastoksi. EU:n turvapaikkavirasto korvaa vuodesta 2011 toimineen EASO:n ja jatkaa sen toimintaa osin laajentunein tehtävin.
Kokonaisvaltaiseen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistukseen sisältyvien lainsäädäntöehdotusten käsittely on edennyt hitaasti, ja turvapaikkavirastoasetus on toistaiseksi ainoa tähän kokonaisuuteen liittyvä EU-säädös, joka on saatu hyväksyttyä. Valiokunta toteaa tässäkin yhteydessä pitävänsä välttämättömänä, että EU:n jäsenvaltiot saavat vihdoin luotua yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan, jonka yhteisiä sääntöjä myös noudatetaan yhdenmukaisesti jäsenvaltioissa. Yhteisesti sovittu, tehokas ja oikeudenmukainen turvapaikkapolitiikka edistää ennustettavuutta ja tilanteen hallittavuutta.
Uuden turvapaikkaviraston tavoitteena on parantaa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa antamalla jäsenvaltioille tehostettua operatiivista ja teknistä apua, edistää kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhdenmukaisempaa arviointia sekä lujittaa jäsenvaltioiden käytännön yhteistyötä ja tietojenvaihtoa esimerkiksi järjestämällä koulutusta jäsenvaltioiden viranomaisille sekä keräämällä ja analysoimalla tietoja turvapaikkatilanteesta. Turvapaikkaviraston tehtävät luetellaan sitä koskevan asetuksen 2 artiklassa.
EU:n jäsenvaltioilla on mahdollisuus pyytää ja saada turvapaikkavirastolta operatiivista ja teknistä apua tilanteissa, joissa jäsenvaltion turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmään kohdistuu suhteeton paine, tai voidakseen täyttää yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvät velvoitteensa. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan suhteettoman paineen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, kun maahan saapuu äkillisesti suuri määrä kansainvälistä suojelua hakevia kolmannen maan kansalaisia. Avun tarve voi perustelujen mukaan tulla suhteettoman paineen vuoksi ajankohtaiseksi myös sellaisessa hybridivaikuttamisen tilanteessa, jossa toinen valtio pyrkii käyttämään muuttoliikettä välineenä. Valiokunta toteaa, että muuttoliikettä hyväksikäyttävä hybridivaikuttaminen ei välttämättä edellytä maahantulijoiden suurta määrää, mutta se voi johtaa myös laajamittaiseen maahantuloon. Hallintovaliokunta on useissa viimeaikaisissa lausunnoissaan käsitellyt muuttoliikkeen käyttämistä valtiollisen hybridivaikuttamisen välineenä (esim. HaVL 14/2022 vp, HaVL 6/2022 vp ja HaVL 8/2022 vp).
EU-asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi lainsäädäntöön turvapaikkavirastoasetusta täydentävät kansalliset säännökset, jotka mahdollistavat EU:n turvapaikkaviraston operatiivisen ja teknisen avun pyytämisen. Valiokunta pitää perusteltuna, että myös EU:n turvapaikkaviraston tuki on yhtenä vaihtoehtona käytettävissä laajamittaisen maahantulon tilanteiden hallitsemiseksi.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että ehdotetut ulkomaalaislain (301/2004) ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain (615/2020) muutokset ovat osa laajempaa säädöskokonaisuutta, jolla pyritään kehittämään laajamittaisen maahantulon hallintaa ja siihen varautumista. Vastuu vastaanottopalvelujen järjestämiseen liittyvästä valmiussuunnittelusta laajamittaisen maahantulon tilanteissa on hiljattain tehdyillä lainsäädännön muutoksilla keskitetty Maahanmuuttovirastolle (HaVM 15/2021 vp — HE 162/2021 vp). Muutoksella on pyritty parantamaan varautumista suuriin maahantulijamääriin ja selkeytetty viranomaisten välistä työnjakoa. Säännökset säilöönottokapasiteetin nykyistä nopeammasta kasvattamisesta normaaliolojen häiriötilanteissa ovat parhaillaan jatkovalmistelussa.
Valiokunta toteaa, että mainitut lainsäädännön muutokset koskevat lähinnä maahanmuuttoviranomaisten varautumista kansainvälistä suojelua hakevien vastaanottoon laajamittaisen maahantulon tilanteissa. Näillä muutoksilla ei valiokunnan käsityksen mukaan ole olennaista vaikutusta laajamittaiseen maahantuloon sisäisen turvallisuuden, rajaturvallisuuden tai valtiollisen hybridivaikuttamisen näkökulmasta. Viimeksi mainittuihin pyritään puuttumaan eduskunnan käsittelyssä olevalla valmiuslain muutoksella (HE 63/2022 vp) ja valmistelussa olevilla kiireellisillä lainsäädäntöhankkeilla, jotka liittyvät muun muassa EU:n lainsäädännön mahdollistaman ns. rajamenettelyn käyttöönottoon sekä rajaturvallisuuden parantamiseen, uhkaaviin tilanteisiin varautumiseen ja viranomaisten toimintamahdollisuuksiin rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että nämä lainsäädäntöehdotukset tulevat huolellisesti valmisteltuina eduskunnan käsiteltäväksi mahdollisimman pian.
Valiokunta tähdentää, että Suomen ja Euroopan turvallisuus- ja toimintaympäristössä on tapahtunut perustavanlaatuinen muutos Venäjän hyökättyä Ukrainaan. Laajamittaisen maahantulon riski itärajalla on vallitsevassa turvallisuustilanteessa kohonnut, minkä vuoksi viranomaisten valmiuden laajamittaisen maahantulon hallintaan on oltava korkealla. Laajamittaisen maahantulon tilanteissa on keskeistä, että tilanne säilyy koko ajan viranomaisten hallinnassa, jotta yhteiskunnan kannalta kielteiset vaikutukset, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantuminen, jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Viranomaisten tulee kyetä reagoimaan kussakin tilanteessa tarkoituksenmukaisella tavalla. Lainsäädännössä tulee olla paitsi keinot laajamittaisen maahantulon tilanteiden hallitsemiseen myös mahdollisuus vaikuttaa jo ennakollisesti siihen, ettei tällaista tilannetta pääse syntymään.
Operatiivisen ja teknisen avun sisältö
Turvapaikkavirastoasetuksella on vahvistettu viraston kykyä tarjota jäsenvaltioille apua helpottamalla asiantuntijoiden lähettämistä operatiivista tukea pyytäneisiin jäsenvaltioihin. Turvapaikkavirasto antaa jäsenvaltioille operatiivista ja teknistä apua jäsenvaltion pyytäessä sitä voidakseen täyttää yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvät velvollisuutensa tai kun kyseisen jäsenvaltion turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmään kohdistuu suhteeton paine. Viimeksi mainitussa suhteettoman paineen tilanteessa virasto voi antaa apua jäsenvaltion suostumuksella myös omasta aloitteestaan. Operatiivista ja teknistä apua voidaan antaa myös osana raja- ja merivartiostoasetuksen (EU) 2019/1896 mukaisia muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiä, jotka voivat avustaa jäsenvaltioita, jos niiden ulkorajojen tietyille ns. hotspot-alueille kohdistuu suurten muuttovirtojen aiheuttamia suhteettomia muuttoliikkeeseen liittyviä haasteita.
Turvapaikkaviraston operatiiviseen ja tekniseen apuun voi turvapaikkavirastoasetuksen 16 artiklan mukaan kuulua esimerkiksi jäsenvaltioiden avustamista kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja rekisteröimisessä, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisessa ja rekisteröimisessä sekä vastaanottopalvelujen järjestämisessä.
Turvapaikkavirasto voi lähettää operatiivisena ja teknisenä apuna jäsenvaltion pyynnöstä turvapaikka-asioiden tukiryhmiä apua pyytäneeseen tai suhteettoman paineen kohteeksi joutuneeseen jäsenvaltioon. Tukiryhmä muodostetaan asianmukaista toimintasuunnitelmaa noudattaen, ja kunkin tukiryhmän kokoonpanon määrittää turvapaikkaviraston pääjohtaja. Tukiryhmät koostuvat turvapaikkaviraston omaan henkilöstöön kuuluvista asiantuntijoista, jäsenvaltioiden asiantuntijoista, jäsenvaltioiden virastoon lähettämistä asiantuntijoista tai muista asiantuntijoista, jotka eivät ole viraston palveluksessa. Turvapaikkavirastolla on vähintään 500 asiantuntijan reservi, johon kunkin jäsenvaltion on asetettava tietty määrä asiantuntijoita, joiden on oltava välittömästi viraston käytössä. Suomen osuudeksi on määritelty yhdeksän asiantuntijaa.
Avun pyytämistä koskeva menettely
Valtioneuvosto voi ehdotetun ulkomaalaislain 116 a §:n mukaan päättää turvapaikkavirastoasetuksessa tarkoitetun turvapaikka-asioiden tukiryhmien lähettämistä koskevan pyynnön esittämisestä EU:n turvapaikkavirastolle. Valtioneuvosto päättää voimassa olevan lainsäädännön mukaan myös esimerkiksi rajavartiolain 15 a §:n mukaisesti nopean rajaintervention käynnistämistä koskevan pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle.
Valtioneuvoston päätöksen jälkeen varsinaisen pyynnön EU:n turvapaikkavirastolle tekee Maahanmuuttovirasto, joka sopii toimintasuunnitelmasta turvapaikkaviraston pääjohtajan kanssa. Toimintasuunnitelmassa määritellään yksityiskohtaisesti turvapaikka-asioiden tukiryhmien lähettämisen ehdot ja järjestelyihin liittyvät seikat. Toimintasuunnitelmassa määritellään ainakin tukiryhmien lähettämisen tavoitteet, ennakoitu kesto, kokoonpano ja tukiryhmien paikka vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Toimintasuunnitelma sitoo turvapaikkavirastoa, vastaanottavaa jäsenvaltiota ja osallistuvia jäsenvaltioita. Maahanmuuttovirasto toimii kansallisena yhteyspisteenä tukiryhmien toimintaan liittyen.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalliseen lainsäädäntöön lisätään säännökset avun pyytämisestä EU:n turvapaikkavirastolta. Suomikin voi joutua tilanteeseen, jossa tarvitaan nopeasti lisäresursseja turvapaikanhakijamäärän lisääntyessä voimakkaasti lyhyen ajan sisällä, kuten syksyllä 2015. Valiokunta on esimerkiksi sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 19/2021 vp) korostanut varautumista siihen, että maahantulo voi kehittyä nopeastikin laajamittaiseksi. Sen lisäksi, että tällainen tilanne kuormittaa turvapaikkajärjestelmää, laajamittaiseen maahantuloon sisältyy aina myös riski siitä, että osa maahantulijoista muodostaa yhteiskunnassa turvallisuusriskin.
EU:n turvapaikkaviraston asiantuntijat ovat valmiiksi koulutettuja turvapaikka-alan asiantuntijoita, jotka on mahdollista saada avuksi turvapaikkavirastoasetuksen mukaisesta turvapaikka-asioiden asiantuntijareservistä nopeastikin. Asiantuntijat on lähetettävä seitsemän työpäivän kuluessa siitä, kun toimintasuunnitelmasta on sovittu. Tämä on akuutissa tilanteessa luonnollisesti huomattavasti nopeampaa kuin uusien työntekijöiden rekrytointi kotimaassa. Valiokunta kuitenkin korostaa, että avun pyytäminen turvapaikkavirastolta tulee kysymykseen hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa ja sen tarvetta arvioidaan tapauskohtaisesti.
Maahanmuuttoviraston työntekijöitä on osallistunut turvapaikkaviraston edeltäjän EASO:n operaatioihin osana turvapaikka-asioiden tukiryhmiä esimerkiksi Kreikassa, Kyproksella ja Liettuassa. Maahanmuuttovirastolla on näin ollen kokemusta siitä, mitä tukiryhmien toimintaan liittyen on vastaanottavassa jäsenvaltiossa otettava huomioon.
Turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenen tehtävät ja toimivaltuudet
Turvapaikkavirastoasetuksessa ei säädetä tarkemmin turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenten tehtävistä tai toimivaltuuksista, vaan niistä sovitaan jokaisen operaation osalta erikseen asetuksen 18 artiklan mukaisessa toimintasuunnitelmassa asetuksessa säädettyjen tehtävien ja kansallisten toimivaltasäännösten rajoissa. Toimintasuunnitelmassa annetaan muun ohella yksityiskohtainen ja selkeä kuvaus turvapaikka-asioiden tukiryhmien tehtävistä ja vastuualueista sekä luetellaan tukiryhmille annettavat ohjeet esimerkiksi kansallisista ja eurooppalaisista tietokannoista, joita tukiryhmien jäsenet saavat käyttää. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnassa avustamisen osalta toimintasuunnitelmassa on oltava kuvaus myös sovellettavasta EU-oikeudesta, kansallisesta lainsäädännöstä ja kansainvälisestä oikeudesta. Osa tukiryhmien jäsenten tehtävistä liittyy julkisen vallan käyttämiseen Suomessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenen toimivaltuuksista säädetään ehdotetuin tavoin tarkkarajaisesti ja täsmällisesti laissa. Toimivaltuuksien on kuitenkin oltava riittävän laajoja, jotta ryhmien jäsenet voivat tehdä turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä sen mukaan, mitä tilanne kulloinkin vaatii.
Suomeen lähetetty turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsen voi ehdotetun sääntelyn mukaan suorittaa ulkomaalaislain 97 §:n mukaisia turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä sekä 205 §:n 4 momentin mukaisen tiedoksiannon Maahanmuuttoviraston virkamiehen ohjauksessa. Perustelujen mukaan turvapaikkahakemusten tutkintaan ja käsittelyyn voi kuulua esimerkiksi ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämistä sekä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseen liittyviä tehtäviä.
Tukiryhmien jäsenet voivat perustelujen mukaan osallistua turvapaikkaperusteiden selvittämiseen myös suorittamalla itsenäisesti turvapaikkapuhuttelun tai toimimalla Maahanmuuttoviraston virkamiehen apuna puhuttelussa. Valiokunta toteaa, että turvapaikkapuhuttelu on keskeisessä asemassa yksittäisen hakemuksen käsittelyssä. Olennaista tältä osin on, että hakijan esittämät perusteet kirjataan pöytäkirjaan oikein ja että riittävästä tulkkauksesta ja kääntämisestä huolehditaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Tukiryhmän jäsen suorittaa tätäkin tehtävää Maahanmuuttoviraston virkamiehen ohjauksessa ja valvonnassa. Valiokunta korostaa, että päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen tekee aina jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, Suomessa Maahanmuuttovirasto.
Valiokunta pitää tärkeänä, että turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenillä on riittävä asiantuntemus ja koulutus turvapaikka-asioista ja menettelystä. Turvapaikka-asioiden tukiryhmään osallistuvan asiantuntijan tulee turvapaikkavirastoasetuksen mukaan olla saanut tehtäviinsä nähden asiaan kuuluvan koulutuksen viraston järjestämiin operatiivisiin toimiin osallistumista varten. Tukiryhmään osallistuvalla on myös oltava vähintään vuoden pituinen asiaan liittyvä kokemus, jotta hän voi avustaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnassa. Lisäksi turvapaikkavirasto antaa tarpeen mukaan ennen ryhmän lähettämistä tai heti lähettämisen jälkeen tekniseen ja operatiiviseen apuun liittyvää erityiskoulutusta.
Ulkomaalaislain 95 §:ssä säädetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä ja 133 §:ssä maahantulijoiden rekisteröinnistä laajamittaisessa maahantulossa. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen huolehtii hakemuksen rekisteröinnistä. Voimassa olevien säännösten mukaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvästä joukosta lähetetyn ryhmän Suomessa oleva vieraan valtion toimivaltainen virkamies voi avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaista hakemuksen rekisteröintiin liittyvissä tehtävissä. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa avustaminen voi koskea myös ulkomaalaislain 131 §:ssä tarkoitettujen henkilötuntomerkkien ottamista hakijoilta. Turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsen voi ehdotuksen mukaan hoitaa näitä samoja avustavia tehtäviä. Tukiryhmien jäsenet eivät tee itsenäisesti rekisteröintejä, vaan toimivat Suomen viranomaisten osoittamissa avustavissa tehtävissä. Tällaisia avustavia tehtäviä voi saadun selvityksen mukaan liittyä esimerkiksi henkilötuntomerkkien ottamiseen, Eurodac-järjestelmän käyttämiseen ja prosessia koskevan informaation jakamiseen.
Valiokunta pitää tärkeänä, että turvapaikka-asioiden tukiryhmien toiminta perustuu huolelliseen suunnitteluun, jotta tukiryhmien käyttämisestä on mahdollisimman paljon hyötyä. Avustavien tehtävien tulee lisäksi olla sellaisia, että niiden toteuttaminen sitoo mahdollisimman vähän kansallisia resursseja. EU:n turvapaikkavirastolta saatava apu voi hyvin suunniteltuna ja oikein kohdennettuna vapauttaa poliisin ja Rajavartiolaitoksen resursseja muihin laajamittaisen maahantulon tilanteiden hallinnassa keskeisten tehtävien hoitamiseen, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen. Samalla valiokunta toteaa, että laajamittaisen maahantulon tilanteessa voi olla useita tehtäviä, joiden hoitamisessa tarvitaan raja- ja merivartioston pysyvän joukon tukea. Tällöin turvapaikka-asioiden tukiryhmien apu helpottaisi myös menettelyn alkuvaihetta edellä kuvatuissa tehtävissä.
Valiokunta korostaa, että tukiryhmien jäsenet toimivat aina kansallisen viranomaisen ohjauksessa ja valvonnassa. Ehdotettu toimivaltasääntely vastaa näin ollen sitä vakiintunutta lähtökohtaa, jonka mukaan toimivallan käyttö on kansallisessa valvonnassa eikä tukiryhmien jäsenillä ole itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella (HaVL 22/2020 vp, HaVL 34/2018 vp, PeVL 3/2016 vp ja PeVL 9/2009 vp).
Valiokunta tähdentää, että turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenen on tehtävissään noudatettava Suomen lakia ja näin ollen myös hallinnon yleislakeja, kuten hallintolakia, julkisuuslakia sekä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta ja sitä täydentävää tietosuojalakia. Valiokunta painottaa riittävän huolellisen perehdytyksen merkitystä hyvän hallinnon toteutumisen kannalta. Tukiryhmien jäsenet on perehdytettävä asianmukaisesti muun ohella kansalliseen sääntelyyn. Keskeistä hyvän hallinnon kannalta on lisäksi, että ylimpien laillisuusvalvojien valvonta ulottuu myös tukiryhmien jäseniin. Tukiryhmien jäsenet ovat tehtävissään rikosoikeudellisessa virkavastuussa.
Henkilötietojen luovuttaminen
Henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 14 b §, jossa säädetään henkilötietojen luovuttamisesta EU:n turvapaikkavirastolle ja tukiryhmän jäsenelle. Maahanmuuttovirastolla on ehdotetun säännöksen mukaan oikeus luovuttaa tukiryhmän jäsenelle turvapaikkatutkinnan suorittamiseksi ja kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannon toimittamiseksi välttämättömät tiedot. Lisäksi Maahanmuuttovirasto saa luovuttaa turvapaikkavirastolle välttämättömät tiedot sen avustaessa turvapaikanhakijoiden EU:n sisällä tapahtuvien siirtojen toteuttamisessa. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä asianmukaisena.
Jäsenvaltio voi turvapaikkavirastoasetuksen mukaan päättää, mihin kansallisiin tietojärjestelmiin tukiryhmien jäsenille annetaan pääsy. Asiantuntijoiden on kuitenkin päästävä EU-tietojärjestelmiin, kuten Eurodaciin. Saadun selvityksen mukaan tukiryhmien jäsenten tehtävien hoitamisessa voi tietyissä tilanteissa syntyä ongelmia siitä, että tiedot ovat ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmässä (UMA) pääosin suomeksi. Valiokunta kiinnittää tukiryhmien tehtävien osalta muutoinkin huomiota siihen, että ne voidaan asianmukaisesti hoitaa, vaikka tukiryhmien jäsenet eivät osaa suomen tai ruotsin kieltä.