Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia ulkomaalaislain (301/2004) oleskelulupasääntelyyn. Ehdotukset maahantulosäännösten kiertämistä koskevan sääntelyn uudistamisesta, henkilöllisyyden todentamista koskevan sääntelyn selkeyttämisestä ja siitä, että kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden henkilöiden ns. kaistanvaihto työperäisen maahanmuuton puolelle estetään, liittyvät hallitusohjelman toimeenpanoon. Ehdotettu kaistanvaihdon kielto koskee myös esimerkiksi opiskelun perusteella myönnettäviä oleskelulupia, minkä vuoksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annettua lakia (719/2018, tutkija- ja opiskelijalaki) ehdotetaan samalla muutettavaksi.
Ehdotetulla ulkomaalaislain 131 §:n muutoksella mahdollistetaan poliisin rekisteriin ulkomaalaislain nojalla tallennettujen biometristen tietojen luovuttaminen Schengenin tietojärjestelmään (SIS-järjestelmä) tallennettaviin palauttamista sekä maahantulon ja maassa oleskelun epäämistä koskeviin kuulutuksiin. Hallituksen esitykseen sisältyy myös ehdotus, jolla selkeytetään tulkinnanvaraiseksi osoittautunutta kansainvälistä suojelua hakevan työnteko-oikeuden päättymistä koskevaa sääntelyä.
Esityksen yleisenä tavoitteena on korostaa maahanmuuton hallintaa ja parantaa sitä kautta yhteiskunnan sisäistä turvallisuutta. Esityksellä korostetaan sitä, että yhteiskunnan asettamia sääntöjä on noudatettava ja että myös maahanmuuttajilta vaaditaan yleistä lainkuuliaisuutta. Muutoksilla pyritään entistä määrätietoisemmin estämään oleskeluluvan saaminen esimerkiksi viranomaisia harhauttamalla tai vääriä tietoja antamalla. Hallintovaliokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 18/2024 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomioin ja vähäisin muutosehdotuksin.
Maahantulosäännösten kiertäminen
Ulkomaalaislain 36 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Säännöksen sanamuoto on väljä ja sen oikeudellinen sisältö on muodostunut viranomaisten soveltamiskäytännön ja hallintotuomioistuinten oikeuskäytännön myötä. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti koskee ennen kaikkea tilanteita, joissa oleskelulupaa on haettu maahantulon todellista tarkoitusta vastaamattomalla perusteella. Säännös on kuitenkin sovellettavissa myös muunlaiseen menettelyyn, jonka tarkoituksena on maahantulo tai maassa oleskelu maahanmuuttoviranomaisia harhauttamalla tai muutoin virheellisin perustein (KHO 2016:31).
Oleskelulupahakemuksiin on viime vuosina tehty mainitun säännöksen perusteella vuosittain 700—1 000 kielteistä päätöstä. Esimerkiksi vuonna 2023 maahantulosäännösten kiertämisen perusteella on tehty yhteensä 1 160 kielteistä päätöstä, joista suurin osa koskee ensimmäisiä oleskelulupahakemuksia (1 060 päätöstä). Maahantulosäännösten kiertämisen perusteella tehtyjen päätösten osuus kaikista kielteisistä päätöksistä ollut noin 13 prosenttia.
Maahantulosäännösten kiertämistä koskevaa sääntelyä ehdotetaan uudistettavaksi niin, että viisi momenttia sisältävä ulkomaalaislain 36 § korvataan kuudella uudella pykälällä (36 § ja 36 a-e §). Laissa säädetään jatkossa erikseen oleskeluluvan epäämisestä yhteiskunnan edun vuoksi (36 §), oleskeluluvan epäämisen yleisistä perusteista (36 a §) sekä oleskeluluvan epäämisestä Suomessa tapahtuneen moitittavan käyttäytymisen vuoksi (36 b §), haettaessa oleskelulupaa perhesiteen perusteella (36 c §) ja haettaessa oleskelulupaa työnteon perusteella (36 d §). Tavoitteena on tiukentaa sääntelyä ja estää nykyistä tehokkaammin maahantulosäännösten kiertäminen.
Valiokunta toteaa, että tarkoituksena on kirjata lakiin nykyistä täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin erityisesti voimassa olevan 36 §:n 2 momentin perusteella muodostunutta soveltamis- ja oikeuskäytäntöä. Täysin uutta sääntelyä ovat vain kansallisen turvallisuuden vaarantamisen lisääminen oleskeluluvan epäämisen yleiseksi perusteeksi ja oleskeluluvan epääminen vapaaehtoisen paluun avustuksen vastaanottamisen vuoksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi laittoman maahantulon järjestäminen tapahtuu enenevässä määrin muodollisesti laillista menettelyä käyttäen. Ehdotettu sääntely parantaa viranomaisten mahdollisuuksia puuttua maahantulon rajoitusten kiertämiseen.
Oleskeluluvan epäämistä koskevien säännösten sanamuoto on jatkossa ehdoton ("Oleskelulupaa ei myönnetä, jos…"). Tämän vuoksi ulkomaalaislain 36 e §:ssä ehdotetaan säädettäväksi oleskeluluvan epäämisen kohtuuttomuudesta. Säännöksen mukaan oleskelulupa myönnetään, jos oleskeluluvan epääminen olisi kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta, eikä myöntämättä jättäminen ole tarpeen yleisen lainkuuliaisuuden, maahanmuuton hallinnan tai sisäisen turvallisuuden vuoksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että lakiin sisältyy säännös kokonaisharkinnasta sellaisten tilanteiden varalle, joissa oleskeluluvan epäämistä voidaan pitää kohtuuttomana. Perusteluissa kuitenkin korostetaan, että säännöksen soveltamisen kynnyksen on tarkoitus olla korkea. Perustelujen mukaan kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös ulkomaalaislain 146 §:n säännös maasta poistamisen kokonaisharkinnasta. Jos maasta poistaminen ei viimeksi mainitun säännöksen mukaan ole mahdollista, ei myöskään oleskelulupaa ole syytä evätä.
Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että oleskeluluvan epäämisen perusteista säädetään mahdollisimman tyhjentävästi laissa. Ehdotettu sääntelytapa on myös perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltu perustuslain 9 §:n 4 momentin sisältämän lakivarauksen kannalta ja vastaa paremmin perustuslaissa säädettyjä hallinnon lainalaisuuden periaatetta ja lailla säätämisen vaatimusta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan kuitenkin huomiota siihen, että myös ehdotettuihin säännöksiin sisältyy yhä tiettyä sanonnallista väljyyttä ja toteaa, että hallintovaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä.
Hallintovaliokunta toteaa, että tavoitteena on ollut säätää mahdollisimman tarkkarajaisesti oleskeluluvan epäämisen perusteista. Käytännössä voi kuitenkin syntyä sellaisia soveltamistilanteita, joita ei ole voitu säännöksiä valmisteltaessa tunnistaa. Säännöksiin on tämän vuoksi jätetty edelleen tietyiltä osin harkintavaltaa niitä soveltavalle Maahanmuuttovirastolle.
Esimerkkejä tällaisista säännöksistä ovat 36 a §:n 1 kohta, jonka mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos on perusteltua aihetta epäillä, että ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa perusteilla, jotka eivät vastaa maahantulon todellista tarkoitusta sekä 36 b §:n 1 momentin 5 kohta, jonka mukaan oleskelulupaa Suomesta haettuna ei myönnetä, jos ulkomaalainen on muutoin aiemmalla toiminnallaan osoittanut piittaamattomuutta maahantuloa ja maassa oleskelua koskevasta lainsäädännöstä tai Suomen viranomaisten päätöksistä tai määräyksistä. Näidenkin säännösten soveltamistilanteita on kuvattu melko kattavasti säännöskohtaisissa perusteluissa. Hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että sinänsä tarkkarajaisessa sääntelyssä jätetään lakia soveltavalle viranomaiselle jonkin verran harkintavaltaa. Valiokunta ei ehdota sääntelyyn tältä osin täsmennyksiä.
Oleskeluluvan epääminen turvapaikkamenettelyn vuoksi
Ensimmäistä oleskelulupaa on ulkomaalaislain 60 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan haettava ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Pääsääntöön on kuitenkin useita poikkeuksia.
Laissa ei ole nimenomaista sääntelyä kansainvälistä suojelua hakevien siirtymisestä muun oleskeluluvan hakijaksi. Turvapaikanhakija voi näin ollen jättää oleskelulupahakemuksen muulla perusteella turvapaikkamenettelyn ollessa kesken ja Maahanmuuttovirastossa voi olla samaan aikaan vireillä turvapaikkahakemuksen lisäksi saman henkilön muitakin oleskelulupahakemuksia. Myöskään se, että henkilö on saanut kielteisen päätöksen turvapaikkahakemukseensa ja päätöksen käännyttämisestä, ei nykyisin estä oleskeluluvan hakemista ja saamista. Oleskelulupahakemus viivästyttää tällöin muutoin täytäntöönpanokelpoisen maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa. Saadun selvityksen mukaan usein hakijan tarkoituksena on tällaisissa tilanteissa ainoastaan viivästyttää maasta poistamista. Valiokunta pitää tärkeänä, että turvapaikkahakemukset käsitellään mahdollisimman nopeasti ja että kielteisen päätöksen saaneiden maasta poistaminen on tehokasta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että Pohjoismaista vain Ruotsin lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen ulkomaalaisen mahdollisuudesta hakea määräaikaista oleskelulupaa työntekoa varten. Tämä ns. kaistanvaihto on ollut mahdollista vuodesta 2008 alkaen tarkoin laissa säädetyin perustein. Mainitun lainsäädännön toimivuudesta on tehty erilaisia selvityksiä, joiden perusteella kaistanvaihtojärjestelmästä on päätetty Ruotsissa luopua.
Suomessa on vuosina 2021—2023 myönnetty yhteensä 1 627 oleskelulupaa hakijoille, joille on aiemmin tehty kielteinen päätös kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa. Näistä hakijoista 660 on saanut työntekijän oleskeluluvan ja 69 hakijaa oleskeluluvan opiskelun perusteella. Tilastoista ei käy ilmi, kuinka paljon tällaisiin oleskelulupahakemuksiin on tehty kielteisiä päätöksiä. Valiokunta katsoo, että vaikka mainitut määrät eivät ole kovin suuria, lainsäädännön selkeyttämiselle on selvästi tarvetta.
Ehdotetulla sääntelyllä estetään kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden siirtyminen työperäisen maahanmuuton puolelle. Kaistanvaihdon kielto koskee myös koulutusperusteista maahanmuuttoa. Tarkoituksena on selkeyttää oleskelulupajärjestelmää ja korostaa normaaleja työ- tai koulutusperusteisen maahanmuuton väyliä. Hallintovaliokunta tähdentää, että turvapaikkajärjestelmää ei ole tarkoitettu työvoiman maahanmuuton väyläksi (ks. myös esim. HaVM 8/2020 vp).
Oleskelulupaa työnteon, elinkeinon harjoittamisen tai opiskelun perusteella ei ehdotetun ulkomaalaislain 36 f §:n mukaan myönnetä, jos ulkomaalainen on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua ja on hakenut oleskelulupaa ennen poistumistaan maasta kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa. Oleskelulupahakemus jätetään näissä tapauksissa tutkimatta, jos se on tehty Suomessa turvapaikkamenettelyn ollessa vireillä tai turvapaikkamenettelyn päätyttyä ennen kuin ulkomaalainen on poistunut maasta. Valiokunta pitää perusteltuna, että säännöstä ei sovelleta tilapäistä suojelua saaneisiin, jotka hakevat oleskelulupaa tilapäisen suojelun aikana tai välittömästi sen jälkeen poistumatta maasta.
Valiokunta toteaa, ettei ehdotetulla sääntelyllä evätä turvapaikkaa Suomesta hakeneelta henkilöltä kokonaan mahdollisuutta hakea oleskelulupaa työn tai opiskelun perusteella. Uusi sääntely tarkoittaa kuitenkin sitä, että oleskeluluvan hakemisessa on noudatettava samaa menettelyä kuin muutoinkin oleskelulupaa ulkomailla haettaessa. Valiokunta korostaa esityksen yhtenä tavoitteena olevan vähentää sellaisten turvapaikkahakemusten määrää, joissa hakijoiden todellisena tarkoituksena on tulla Suomeen töihin tai opiskelemaan.
Ehdotettu ulkomaalaislain 36 e §:n sääntely oleskeluluvan epäämisen kohtuuttomuudesta ei koske oleskeluluvan epäämistä turvapaikkamenettelyn vuoksi. Kaistanvaihdon kieltoon ei muutoinkaan ehdoteta säädettäväksi poikkeuksia, vaan kielteisen turvapaikkapäätöksen saanut henkilö voi hakea oleskelulupaa työn tai opiskelun perusteella vasta sen jälkeen, kun on poistunut maasta. Ehdotettu sääntely tarkoittaa myös sitä, että turvapaikkamenettelyn aikana saatu työ- tai opiskelupaikka ei estä maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa. Maahan laittomasti oleskelemaan jääneet eivät näin ollen voi jatkossa laillistaa oleskeluaan hankkimalla Suomesta työpaikan tai opiskelupaikan.
Valiokunta katsoo, että ehdotetulla sääntelyllä voidaan osaltaan estää maahantulosäännösten kiertämistä, selkeyttää oleskelulupajärjestelmää ja vähentää perusteettomia turvapaikkahakemuksia.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kaistanvaihdon kiellon on tarkoitus kohdistua niihin henkilöihin, jotka ovat jättäneet työ- tai koulutusperusteisen oleskelulupahakemuksen välittömästi turvapaikkamenettelyn jälkeen ja oleskelevat maassa vielä ilman oleskelulupaa. Jos henkilölle on jo myönnetty oleskelulupa jollain perusteella, kyseessä ei ole säännöksessä tarkoitettu kaistanvaihto. Sääntely sen sijaan soveltuu tilanteessa, jossa henkilöllä on aiemmin ollut oleskelulupa, jonka voimassaolo on päättynyt ja hän on sen jälkeen hakenut turvapaikkaa. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin 1. lakiehdotuksen 36 f §:n 1 momenttia selvyyden vuoksi täsmennettäväksi niin, että oleskeluluvan epääminen säännöksen perusteella ei koske tilannetta, jossa ulkomaalaiselle on turvapaikkamenettelyn aikana tai sen jälkeen myönnetty oleskelulupa.
Henkilöllisyyden todentaminen
Henkilön tunnistamista ja henkilöllisyyden todentamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi sisällyttämällä ulkomaalaislakiin viranomaiselle nimenomainen velvoite tunnistaa henkilö ja todentaa tämän henkilöllisyys voimassa olevalla kansallisella matkustusasiakirjalla tietyin poikkeuksin. Tavoitteena on tältäkin osin selkeyttää sääntelyä ja lisätä hakijan myötävaikutusvelvollisuutta henkilöllisyytensä selvittämisessä.
Valiokunta toteaa, että tieto hakijan henkilöllisyydestä muodostaa lähtökohdan kaikkien lupa-asioiden käsittelylle. Valiokunta korostaa, että viranomaisen on tiedettävä, kenelle oleskelulupa myönnetään. Henkilöllisyys on myös välttämätön tieto turvallisuusriskien arvioimiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että henkilöllisyyden todentamista koskevaa ulkomaalaislain sääntelyä selkeytetään. Saadun selvityksen mukaan henkilöllisyyden todentamista koskevaa sääntelyä on tarkoitus tiukentaa muissakin käynnissä olevissa ulkomaalaislain ja kansalaisuuslain muuttamiseen tähtäävissä lainsäädäntöhankkeissa.
Valiokunta toteaa, että määräaikainen oleskelulupa voidaan jatkossakin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta tietyissä poikkeustilanteissa, jotka koskevat lähinnä henkilöitä, jotka ovat saapuneet Suomeen kansainvälisen suojelun hakijoina. Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä kuitenkin on, että hakija on hankkinut voimassa olevan kansallisen matkustusasiakirjan tai todistettavasti sellaisen pyrkinyt hankkimaan ja esittänyt muuta luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään. Matkustusasiakirjavaatimuksesta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii.
Työnteko-oikeuden päättyminen
Kansainvälistä suojelua hakeneella ulkomaalaisella on oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa kolmen kuukauden maassa oleskelun jälkeen, jos hänellä on matkustusasiakirja ja muutoin kuuden kuukauden oleskelun jälkeen. Kansainvälisen suojelun hakemiseen perustuva työnteko-oikeus päättyy nykyisen sääntelyn mukaan silloin, kun ulkomaalaisen maasta poistamista koskeva päätös on täytäntöönpanokelpoinen tai hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa on rauennut.
Työnteko-oikeuden päättymistä koskevaa ulkomaalaislain 81 c §:n 6 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että työnteko-oikeuden päättyminen sidotaan kielteisen päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden sijasta päätöksen tiedoksi saamiseen. Valiokunta katsoo, että ehdotettu muutos selkeyttää sääntelyä. Työnteko-oikeuden päättyminen on jatkossa nykyistä helpommin todennettavissa, mikä parantaa sekä työnantajan mahdollisuuksia varmistaa työnteko-oikeuden olemassaolo että viranomaisten mahdollisuuksia valvoa maassa oleskelun edellytyksiä.
Biometristen tietojen luovuttaminen Schengenin tietojärjestelmään
Voimassa olevan ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentin mukaan poliisi tai rajatarkastusviranomainen saa henkilöllisyyden todentamiseksi, ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten ja valtion turvallisuuden suojaamiseksi ottaa sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit ulkomaalaisesta: 1) joka on hakenut turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella; 2) joka on hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella; 3) joka on saanut oleskeluluvan pakolaiskiintiössä Suomeen otettuna ulkomaalaisena; 4) joka on päätetty käännyttää tai maasta karkottaa; taikka 5) jonka henkilöllisyys on epäselvä. Pykälän 2 momentin mukaan kerätyt henkilötuntomerkit tallennetaan poliisin rekisteriin.
Käsiteltäessä hallituksen esitystä Schengenin tietojärjestelmän (SIS) käyttöä koskevia asetuksia täydentäväksi lainsäädännöksi ulkomaalaislain 131 §:ään lisättiin eduskuntakäsittelyn aikana uusi 5 momentti tietojen luovuttamisesta SIS-poliisiyhteistyöasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1862 Schengenin tietojärjestelmän (SIS) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä poliisiyhteistyössä ja rikosasioissa tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä, neuvoston päätöksen 2007/533/YOS muuttamisesta ja kumoamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1986/2006 ja komission päätöksen 2010/261/EU kumoamisesta 32 artiklassa tarkoitettuihin kuulutuksiin kadonneista tai haavoittuvassa asemassa olevista henkilöistä, joiden matka olisi estettävä. Lisäksi eduskunta edellytti, että hallitus selvittää ja arvioi tarkkaan ulkomaalaisten biometristen tietojen käsittelyä koskevaa kansallista ja EU-sääntelyä, mukaan lukien edellytyksiä kansallisiin tietojärjestelmiin tallennettujen biometristen tietojen käyttämiselle SIS-asetusten mukaisissa kuulutuksissa, ja ryhtyy tarvittaessa asianmukaisiin toimiin kansallisen lainsäädännön muuttamiseksi (HE 35/2021 vp—EV 92/2022 vp, HaVM 14/2022 vp).
Myös Euroopan komissio on kiinnittänyt huomiota kansallisesti kerättyjen biometristen tietojen luovuttamiseen SIS-järjestelmään Suomen Schengen-arvioinnin yhteydessä kesällä 2023. Neuvoston asetuksen (EU) 2022/922Neuvoston asetus (EU) 2022/922 arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta ja toiminnasta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja asetuksen (EU) N:o 1053/2013 kumoamisesta mukaisen arviointikertomuksen mukaan Suomen käytäntö olla luovuttamatta biometrisiä tietoja palauttamista sekä maahantulon ja maassa oleskelun epäämistä koskeviin SIS-kuulutuksiin ei ole SIS-palauttamisasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1860 Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja SIS-rajatarkastusasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1861 Schengenin tietojärjestelmän (SIS) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä rajatarkastuksissa, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1987/2006 muuttamisesta ja kumoamisesta oikeudellisesti sitovan sääntelyn mukainen.
Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain 131 §:n 5 momenttiin ehdotetussa muutoksessa mahdollistetaan poliisin rekisteriin ulkomaalaislain nojalla tallennettujen biometristen tietojen luovuttaminen Schengenin tietojärjestelmään tallennettaviin palauttamista sekä maahantulon ja maassa oleskelun epäämistä koskeviin kuulutuksiin.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 18/2024 vp), että nyt arvioitavan ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 89) viitataan siihen, että SIS-palauttamisasetuksessa ja SIS-rajatarkastusasetuksessa nyt viitatuille kuulutuksille säädetyt alkuperäiset käyttötarkoitukset vastaavat ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentissa säädettyjä käsittelytarkoituksia. Perustuslakivaliokunnalla ei sanotun puitteissa ole huomauttamista sääntelystä. Perusteluissa viitataan (s. 89—90) kuitenkin myös siihen, että järjestelmään tallennettuihin tietoihin voidaan kuitenkin tehdä hakuja tutkittavana olevien vakavien rikosten tai terrorismirikosten tekopaikoilta löydettyjen täydellisten tai epätäydellisten sormenjälkien tai kämmenenjälkien perusteella, mikä laajentaa tietojen käyttömahdollisuuksia erityisesti vakavien rikosten osalta sellaisiin rikoksiin, joilla ei ole perustuslakivaliokunnan edellyttämää kiinteää yhteyttä tietojen alkuperäiseen ulkomaalaislain mukaiseen käsittelytarkoitukseen (PeVL 51/2018 vp, s. 14). Perustelujen mukaan (s. 89—90) tätä hakumahdollisuutta ei voida rajoittaa kansallisella lainsäädännöllä, vaan myös muut jäsenvaltiot voivat tehdä hakuja Suomen luovuttamiin tietoihin suoraan sovellettavien SIS-asetusten mukaisesti.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, PeVL 31/2017 vp). Valiokunnan mukaan on kuitenkin ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42). Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on myös nyt tarkkaan selvitettävä voimassa olevan EU-oikeuden sisältö viimeaikainen oikeuskäytäntökin (esimerkiksi C-61/22) huomioiden ja varmistuttava hallituksen esityksessä sääntelyn suhteesta EU-oikeuteen sanotusta.
Hallintovaliokunta toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen suuren jaoston asiassa C-61/2022 21.3.2024 antamassa ratkaisussa on kyse henkilökorttiasetuksessa (EU) 2019/1157 säädetystä velvoitteesta tallentaa kasvokuva ja kaksi sormenjälkeä unionin kansalaisille myönnettävien henkilökorttien tallennusvälineelle. Yksi ennakkoratkaisupyynnössä esitetty kysymys koski sitä, merkitseekö sormenjälkien tallentamista koskeva velvoite perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen oikeuksien perusteetonta rajoittamista (tuomion kohta 69). Tuomioistuin ei pitänyt sormenjälkien tallentamisvelvoitteesta johtuvaa perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen oikeuksien käytön rajoittamista suhteellisuusperiaatteen vastaisena (tuomion kohdat 123 ja 124). Osana puuttumisen vakavuuden arviointia tuomioistuin vahvisti perusoikeuskirjan 8 artiklassa ja EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa turvatun käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteen. Tuomioistuin toteaa tietojen tallentamisesta, että henkilökorttiasetuksessa velvoitetaan jäsenvaltiot tallentamaan kasvokuva ja kaksi sormenjälkeä biometrisinä tietoina. Henkilökorttiasetus ei kuitenkaan luo oikeusperustaa biometristen tietojen unionin tason keskitetylle rekisteröinnille eikä myöskään kansallisen tason tietokantojen perustamiselle, joka kuuluu kansallisen lainsäädännön piiriin (tuomion kohta 112). Tuomioistuimen mukaan tästä seuraa erityisesti, että henkilökorttiasetuksen 10 artiklan 3 kohdassa ei sallita jäsenvaltioiden käsittelevän biometrisiä tietoja muihin kuin tässä asetuksessa säädettyihin tarkoituksiin. Lisäksi tämä säännös on esteenä sormenjälkien keskitetylle säilyttämiselle, joka ylittää näiden sormenjälkien väliaikaisen tallentamisen henkilökorttien yksilöintiä varten (tuomion kohta 113). Henkilökorttiasetuksen mukaan biometrisiä tietoja saa käyttää vain henkilökortin haltijan henkilöllisyyden ja asiakirjan aitouden todentamiseksi (tuomion kohdat 115 ja 116).
Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan unionin tuomioistuimen henkilökorttiasetuksen sääntelyä koskevan ratkaisu C-61/22 ei anna aihetta arvioida asiaa toisin ehdotettavan kansallisen luovutussääntelyn osalta. Kansallisessa lainsäädännössä henkilötietojen käsittelylle ja salassapidon murtavalle sääntelylle asetettujen edellytysten vuoksi niiden luovuttamisesta on säädettävä erikseen. Kansallisesti kerätyt henkilötiedot ehdotetaan luovutettavaksi SIS-palauttamisasetuksessa ja SIS-rajatarkastusasetuksessa säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi, eikä esityksessä ehdoteta poikettavan näissä asetuksissa tietojen käsittelylle säädetyistä tarkoituksista.
SIS-rajatarkastusasetuksen 3 artiklan 13 kohdan mukaan biometrisillä tiedoilla tarkoitetaan luonnollisen henkilön fyysisiin ja fysiologisiin ominaisuuksiin liittyvällä erityisellä teknisellä käsittelyllä saatuja henkilötietoja, joiden perusteella kyseinen luonnollinen henkilö voidaan tunnistaa tai kyseisen henkilön tunnistaminen voidaan varmistaa, eli valokuvia, kasvokuvia ja sormenjälkitietoja. Biometrisiä tietoja käytetään henkilöllisyyden todentamiseen ja henkilöiden tunnistamiseen, koska ne ovat ainutlaatuisia ja siksi luotettavampia henkilön henkilöllisyyden todentamisessa ja tunnistamisessa kuin aakkosnumeeriset tiedot. Henkilöllisyyden todentaminen tai henkilöiden luotettava tunnistaminen on tarpeen SIS-palauttamisasetuksessa ja SIS-rajatarkastusasetuksessa kuulutuksille säädettyjen käyttötarkoitusten toteuttamisen kannalta. Tavoitteena on varmistaa, että paluuvelvoitetta on noudatettu, tukea palauttamispäätösten täytäntöönpanoa sekä estää paluu Schengen-alueelle niissä tapauksissa, joissa henkilölle on määrätty maahantulokielto.
SIS-asetukset ovat on kaikilta osiltaan velvoittavia, ja niitä sovelletaan sellaisenaan jäsenvaltioissa perussopimusten mukaisesti. SIS-asetusten säännökset velvoittavat tallentamaan palauttamista ja maahantulokieltoa koskevia kuulutuksia SIS-järjestelmään ja liittämään niihin myös biometriset tiedot, jos ne ovat saatavilla. Poliisin rekisteriin kerätään biometriset tiedot käännytettävistä ja karkotettavista henkilöistä, joista tallennetaan palauttamista ja mahdollisesti myös maahantulokieltoa koskeva kuulutus SIS-järjestelmään. Myös SIS-palauttamisasetuksessa ja SIS-rajatarkastusasetuksessa kuulutuksille säädetyt alkuperäiset käyttötarkoitukset vastaavat ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentissa säädettyjä käsittelytarkoituksia. Tietojen on siten arvioitu olevan saatavilla SIS-asetuksissa tarkoitetulla tavalla.
Kansallisissa henkilötietolaeissa on kuitenkin asetettu kuulutusten tallentamisen kannalta merkityksellisiä rajoituksia erityisesti biometristen tietojen käsittelylle ja luovuttamiselle. SIS-järjestelmään tallennettuihin tietoihin voidaan tehdä hakuja tutkittavana olevien vakavien rikosten tai terrorismirikosten tekopaikoilta löydettyjen täydellisten tai epätäydellisten sormenjälkien tai kämmenenjälkien perusteella. Tämä laajentaa tietojen käyttömahdollisuuksia erityisesti vakavien rikosten osalta sellaisiin rikoksiin, joilla ei ole perustuslakivaliokunnan edellyttämää kiinteää yhteyttä tietojen alkuperäiseen ulkomaalaislain mukaiseen käsittelytarkoitukseen (PeVL 51/2018 vp, s. 14). Tätä hakumahdollisuutta ei voida rajoittaa kansallisella lainsäädännöllä, vaan myös muut jäsenvaltiot voivat tehdä hakuja Suomen luovuttamiin tietoihin suoraan sovellettavien SIS-asetusten mukaisesti. Se, että SIS-järjestelmään tallennettujen kuulutusten tietoja voidaan käyttää toissijaiseen lainvalvontatarkoitukseen laajemmin kuin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty kansallinen lainsäädäntö sallii, ei sisälly kansallisen liikkumavaran piiriin, vaan seuraa SIS-asetusten suoraan sovellettavasta sääntelystä. Perustuslakivaliokunta on painottanut, ettei kansallisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 18/2024 vp, s. 8 ja siinä viitatut lausunnot). SIS-asetusten biometristen tietojen käsittelyä koskevan sääntelyn oikeasuhtaisuus on arvioitu asetusten valmistelun yhteydessä. SIS-asetuksissa säädetään lisäksi EU:n perusoikeuskirjan henkilötietojen suojan ja yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämällä tavalla SIS-järjestelmään tallennettujen henkilötietojen muusta käsittelystä, rekisteröidyn oikeuksista ja oikeussuojakeinoista sekä valvontaviranomaisista.
Hallintovaliokunta on myös arvioinut henkilötietojen käsittelyn oikeusperustaa. Hallituksen esityksen mukaan ehdotettu henkilötietojen luovuttaminen SIS-järjestelmään perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Sen mukaan käsittely on lainmukaista, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi.
SIS-palauttamisasetus ja SIS-rajatarkastusasetus ovat kaikilta osiltaan velvoittavia, ja niitä sovelletaan sellaisenaan jäsenvaltioissa perussopimusten mukaisesti. SIS-asetusten säännökset velvoittavat tallentamaan palauttamista ja maahantulokieltoa koskevia kuulutuksia SIS-järjestelmään ja liittämään niihin myös biometriset tiedot, jos ne ovat saatavilla. Kansallisessa lainsäädännössä henkilötietojen käsittelylle ja salassapidon murtavalle sääntelylle asetettujen edellytysten vuoksi niiden luovuttamisesta on säädettävä erikseen. Esityksessä ehdotettu henkilötietojen luovuttaminen SIS-järjestelmään on tarpeen rekisterinpitäjän SIS-palauttamisasetuksen ja SIS-rajatarkastusasetuksen mukaisen lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, joten hallintovaliokunta katsoo, että käsittely perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan.
Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetulla lainmuutoksella parannetaan viranomaisten kykyä todentaa kuulutuksen kohteena olevan henkilön henkilöllisyys tai tunnistaa henkilö. Kuulutusten avulla Schengen-alueen viranomaiset voivat varmistaa, että paluuvelvoitetta on noudatettu, tukea palauttamispäätösten täytäntöönpanoa sekä estää maahantulokieltoon määrätyn henkilön paluun Schengen-alueelle. Hallintovaliokunta pitää saamiensa asiantuntijaselvitysten perusteella kuitenkin tarpeellisena, että sisäministeriö selvittää ja arvioi, onko ulkomaalaislain 131 §:n perusteella otettujen henkilötietojen luovuttaminen esityksen mukaisessa laajuudessa riittävä vai tulisiko sitä laajentaa, ja olisiko poliisin ja rajavartiolaitoksen SIS-asetusten mukaisten lakisääteisten velvoitteiden noudattamiseksi tarpeen, että ulkomaalaislain 131 §:n nojalla poliisin rekisteriin tallennettujen tietojen lisäksi voisi luovuttaa esimerkiksi ulkomaalaislain 60 d §:n nojalla oleskelulupakorttia varten otettuja biometrisiä tietoja käytettäväksi SIS-järjestelmään tallennettaviin kuulutuksiin, sekä ryhtyy arvioinnin perusteella tarvittaviin toimenpiteisiin.
Lopuksi hallintovaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausunnon kappaleeseen 34. Perustuslakivaliokunnan mukaan erityisen vakavien rikosten ennalta estämiseen, paljastamiseen tai selvittämiseen voi liittyä sellaisia painavia, perusoikeusjärjestelmäänkin palautuvia yhteiskunnallisia intressejä, jotka riittävästi perustelevat käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamista. Perustuslakivaliokunnan mukaan näiltä osin on valtiosääntöisesti mahdollista tehdä rajattuja poikkeuksia käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteeseen, mikäli huolellisesti laadittu sääntely kokonaisuutena arvioiden täyttää perus- ja ihmisoikeuksien vaatimukset ja on yhteensopivaa EU-oikeuden asettamien vaatimusten kanssa. Perustuslakivaliokunnan mielestä sanottu on edelleen syytä ottaa huomioon valtioneuvoston piirissä tehtävässä lainvalmistelussa ja selvitystyössä.
Hallintovaliokunta viittaa vielä valiokunnan mietinnön pohjalta hyväksyttyyn eduskunnan lausumaan (EV 81/2021 vp – HE 206/2020 vp, HaVM 8/2021 vp), jonka johdosta sisäministeriö on 5.9.2022 toimittanut hallintovaliokunnalle selvityksen passirekisterin ja henkilökorttirekisterin biometristen tietojen käyttämisestä rikostorjunnassa, sekä asettanut syksyllä 2023 lainsäädäntöhankkeen valmistelemaan ehdotuksen passirekisteriin ja henkilökorttirekisteriin tallennettujen biometristen tietojen sekä ulkomaalaislain 131 §:n nojalla poliisin ylläpitämään rekisteriin tallennettujen biometristen tietojen käsittelyä koskevien säännösten muuttamiseksi (SM048:00/2023). Hallintovaliokunta kiirehtii lainsäädännön valmistelua.