Lakiehdotus digitaalisten palvelujen tarjoamisesta

Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta ehdotetun lain (1. lakiehdotus) tarkoituksena on edistää jokaisen mahdollisuuksia käyttää yhdenvertaisesti digitaalisia palveluja parantamalla niiden saatavuutta, tietoturvallisuutta, laatua ja sisällön saavutettavuutta. Ehdotetulla lailla pannaan kansallisesti täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuudesta (EU) 2016/2102 (jäljempänä saavutettavuusdirektiivi). Saavutettavuusdirektiivin tavoitteena on parantaa julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuutta käyttäjien, erityisesti vammaisten henkilöiden, parissa. 

Lakiehdotuksen 2 luvussa säädetään viranomaisten digitaalisten palvelujen järjestämisestä yleisölle. Tältä osin säännökset liittyvät kansalliseen sääntelytarpeeseen. Ehdotetut säännökset pohjautuvat pääosin voimassa oleviin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) säännöksiin, jotka ajantasaistettaisiin vastaamaan nykyistä toimintaympäristöä. Uuteen lakiin on koottu yhteen erityisesti viranomaisia koskevat digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevat velvollisuudet. Tästä syystä ehdotetaan kumottavaksi säännöksiä, jotka sisältyvät voimassa olevaan sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettuun lakiin (2. lakiehdotus). Uuden lain tarkoituksena on edistää viranomaisten digitaalisten palvelujen tarjoamista ja saatavuutta siten, että hallinnon asiakkaat voivat hoitaa asiansa jatkossa sähköisesti lähes kaikissa viranomaisasiointia edellyttävissä tilanteissa. 

Saavutettavuusdirektiivin mukaan saavutettavuuden perusvaatimukset ovat digitaalisten palvelujen sisältöjen havaittavuus ja ymmärrettävyys sekä käyttöliittymien ja navigoinnin hallittavuus ja toimintavarmuus. Saavutettavuusvaatimukset parantavat hallinnon asiakkaiden mahdollisuuksia asioida viranomaisten ja muiden keskeisten palveluntarjoajien kanssa sähköisesti digitaalisia palveluja käyttämällä. Saavutettavuusvaatimukset määräytyvät tarkemmin eurooppalaisten standardien perusteella. Komissio laatii lisäksi tekniset eritelmät, joista se antaa täytäntöönpanosäädöksen. 

Saavutettavuusvaatimuksilla edistetään erityisesti näkövammaisten, kuurojen, motorisista häiriöistä sekä luku- ja kirjoitushäiriöistä kärsivien mahdollisuuksia saada tietoa viranomaisten toiminnasta digitaalisten palvelujen avulla sekä saada asiansa hoidetuksi itsenäisesti viranomaisen kanssa. Myös ikääntyneille ihmisille saavutettavuuden parantuminen merkitsee parempia mahdollisuuksia omien asioidensa hoitamiseen ajasta ja paikasta riippumatta. Hallintovaliokunta katsoo, että sääntelyehdotukset edistävät kaiken kaikkiaan hyvän hallinnon toteutumista ja yksilöiden yhdenvertaisuutta digitalisoituvassa yhteiskunnassa. Ehdotettu laki myös edistää vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn YK:n yleissopimuksen toimeenpanoa. 

Saavutettavien digitaalisten palvelujen tarjoamisen lisäksi tarvitaan myös palvelujen käytön tukea ja neuvontaa niin sähköisten palvelujen kuin laitteidenkin käytössä. Esimerkiksi mahdollisuudella harjoitella viranomaisasiointia testiympäristössä voitaisiin osaltaan edistää digitaalisten palvelujen käytön oppimista. Samalla on kuitenkin huomattava, että kaikilla ei ole tietotekniikkaa käytössään tai kykyä käyttää sitä. Saavutettavuusvaatimusten täyttäminen ei myöskään takaa kaikille mahdollisuutta asioida digitaalisten palvelujen avulla ilman palvelussa olevia teknisiä esteitä. Valiokunta tähdentääkin, että osana yhdenvertaisuuden toteuttamista sekä hyvän hallinnon perusteiden asettamia vaatimuksia viranomaisten on huolehdittava riittävästä palveluvalikoimasta erilaisille palvelujen käyttäjäryhmille. Saavutettavuusvaatimusten toteuttaminen ei vapauta viranomaista huolehtimasta hallintolaissa säädettyjen asianmukaisten palvelujen tarjoamisesta vaihtoehtoisilla tavoilla. Tämä tarkoittaa esimerkiksi riittävien puhelinpalvelujen, viranomaisten yhteisten asiointipalvelupisteiden ja viranomaisten omien asiointipalvelupisteiden ylläpitoa. Jatkossa olisi hyvä arvioida myös muiden ratkaisujen, esimerkiksi sähköisen valtuuttamisen, kehittämismahdollisuuksia digitaalisten palvelujen käytön edistämiseksi. 

Kielellisten oikeuksien toteuttamisesta säädetään erikseen kielilainsäädännössä. Kieliryhmien kannalta olennainen on myös JHS 173 -suositus palvelujen kehittämisestä, jossa kiinnitetään huomiota nimenomaan siihen, miten eri kieliryhmät tulisi huomioida kehitettäessä julkisia digitaalisia palveluja. Suosituksessa kiinnitetään huomiota niin suomenkielisten, ruotsinkielisten, saamenkielisten kuin viittomakielisten kielellisiin oikeuksiin digitaalisia palveluja järjestettäessä. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan nyt ehdotetulla lailla voidaan arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia kielellisten oikeuksien toteutumisen kannalta esimerkiksi sisältöjen ymmärrettävyyden vaatimukseen liittyen. Valiokunta korostaa, että digitaalisten palvelujen suunnittelussa ja kehittämisessä tulee alusta alkaen kiinnittää huomiota kielellisten oikeuksien käytännön edellytysten turvaamiseen. Valiokunta tähdentää myös selkokielen käytön merkitystä. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Suhde esteettömyysdirektiiviin

Komissio on 2.12.2015 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä (KOM(2015) 615 lopullinen). Ehdotuksesta on käytetty nimitystä esteettömyysdirektiivi, vaikka se osittain tulisi sääntelemään myös verkkosivustojen saavutettavuuteen liittyvistä asioista. Direktiiviä sovellettaisiin muun muassa erilaisiin päätelaitteisiin, mutta myös lento-, linja-auto-, rautatie- ja vesiliikenteen henkilöliikennepalvelujen verkkosivustoihin ja mobiilisovelluksiin sekä verkkokauppoihin ja kuluttajille tarkoitettuihin pankkipalveluihin. Direktiiviluonnoksessa on ehdotettu säädettäväksi tuotteiden ja palvelujen vaatimustenmukaisuusolettamasta, jonka mukaan esteettömyysvaatimukset täyttävänä on pidettävä sellaista tuotetta tai palvelua, joka täyttää Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistujen yhdenmukaistettujen standardien tai niiden osien vaatimukset. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällä hetkellä on vain yksi yhdenmukaistettu standardi, jossa on määritelty verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuusvaatimukset. Selvityksen mukaan esteettömyysvaatimukset ja saavutettavuusvaatimukset tarkoittavat samaa asiaa, kun kohteena ovat verkkosivustojen ja mobiilisovellusten sisällöt. 

Valiokunnan saaman tiedon mukaan esteettömyysdirektiiviehdotuksen käsittely on trilogivaiheessa. Esteettömyysdirektiivin olisi tarkoitus tulla voimaan vuoden 2019 alkupuoliskolla, minkä jälkeen käynnistyisi kahden vuoden siirtymäkausi, jonka kuluessa kansalliset lait tulisi saattaa direktiivin mukaisiksi. Selvityksen mukaan tarkoituksena on, että verkkosivustojen ja mobiilisovellusten esteettömyysdirektiivistä johtuvat saavutettavuusvaatimukset tultaisiin sisällyttämään osaksi digitaalisten palvelujen tarjoamisesta ehdotettuun lakiin siltä osin kuin se ei vielä vastaisi esteettömyysdirektiivistä johtuvia saavutettavuusvaatimuksia. 

Seuranta

Hallintovaliokunta pitää lakiehdotusta digitaalisten palvelujen tarjoamisesta tärkeänä edistysaskeleena kansallisen digitaalisen infrastruktuurin, kansalaisten oikeuksien ja tietoturvan sekä henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Esityksen tavoitteiden toteutumisen kannalta olennaista on sääntelyn toimeenpano käytännön tasolla. Valiokunta korostaa ohjeistuksen ja neuvonnan merkitystä ja sitä, että saavutettavuutta parannetaan ja kehitetään yhteistyössä eri toimijoiden kanssa. 

Sääntelyn toimeenpanosta arvioidaan syntyvän lain piirissä oleville organisaatioille sekä kertaluonteisia investointityyppisiä kustannuksia että jatkuvia kustannuksia, jotka voivat olla eri organisaatioissa erilaisia riippuen digitaalisten palveluiden elinkaaren vaiheista ja siitä, miten organisaatio on huomioinut saavutettavuuden nykyisissä palveluissaan tai varautunut vaatimusten toteuttamiseen esimerkiksi hankinnoissaan. Esityksen mukaan kustannukset katetaan olemassa olevista määrärahoista. Valiokunta huomauttaa, että tämä ei kuitenkaan saa vaarantaa viranomaistehtävien hoitamista. Lisäksi valiokunta tähdentää valvontaviranomaisen asianmukaista resursointia. 

Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotetun digitaalisia palveluja koskevan sääntelyn vaikutuksia, mukaan lukien sääntelyn selkeys ja toimivuus sekä taloudelliset vaikutukset, tulee seurata ja tehdä sitä koskeva arviointi esimerkiksi esteettömyysdirektiivin kansallisen toimeenpanon yhteydessä ja saavutettavuussääntelyn osalta Euroopan komissiolle vuonna 2021 tehtävän ensimmäisen saavutettavuusdirektiivin toimeenpanoraportoinnin yhteydessä. Samassa yhteydessä on perusteltua arvioida myös saavutettavuusvaatimusten sisällöllinen soveltamisala ottaen huomioon teknologian edistyminen ja muut seikat. 

Eräitä lain soveltamisalaan liittyviä kysymyksiä

Yleistä

Ehdotettu laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta sisältää sekä organisatorisia että palvelujen sisältöjä koskevia soveltamisalaa määrittäviä säännöksiä. Saavutettavuussääntely koskee muun muassa viranomaisia ja julkisoikeudellisia laitoksia. Saavutettavuussääntely tulee myös sovellettavaksi laissa tarkemmin säädetyin edellytyksin toimijoihin, jotka hoitavat julkisia hallintotehtäviä tai toimivat läheisessä suhteessa julkiseen hallintoon. Saavutettavuussääntely koskisi eräiltä osin myös yksityisen sektorin toimijoita. 

Lain saavutettavuussääntelyä sovelletaan myös yhdistyksiin ja muihin toimijoihin, jotka ovat saaneet nimenomaisesti digitaalisen palvelun kehittämiseen ja käyttöön rahoitusta tässä laissa tarkoitetulta viranomaiselta vähintään puolet kehittämiskustannuksista tai vuotuisista ylläpitokustannuksista. Selvyyden vuoksi valiokunta tähdentää, että esimerkiksi yhdistyksen yleisavustuksen perusteella ylläpidettäviin digitaalisiin palveluihin lakia ei sovelleta. Valiokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen perusteella esimerkiksi kolmannen sektorin digitaaliset palvelut tulevat lain soveltamisalan piiriin siltä osin kuin niille myönnetään kohdennettua rahoitusta digitaalisten palvelujen kehittämiseen ja ylläpitoon. Kolmas sektori on eräillä aloilla merkittävä digitaalisten palvelujen tuottaja nimenomaan laissa tarkoitetuille erityisryhmille. Kolmannen sektorin järjestö voi tulla sääntelyn piiriin myös julkisoikeudellisen laitoksen aseman perusteella, jos laissa säädetyt direktiivin mukaiset edellytykset täyttyvät. 

Lisäksi on syytä tässäkin yhteydessä korostaa, että lain 2 luvun säännöksiä sovelletaan vain viranomaisiin. Lain 2 luku ei siten tule sovellettavaksi esimerkiksi tässä laissa tarkoitettuihin jul-kisoikeudellisiin laitoksiin. 

Esityksen mukaan lain soveltamisesta evankelis-luterilaiseen kirkkoon säädetään erikseen. Siihen liittyen on annettu eduskunnalle hallituksen esitys laiksi kirkkolain muuttamisesta (HE 113/2018 vp). 

Vahvan sähköisen tunnistamisen palvelut ja verkkomaksaminen

Lakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdan perusteella saavutettavuusvaatimuksia sovelletaan vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain (617/2009) 12 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin merkittyjen tunnistuspalvelun tarjoajien tunnistuspalveluihin sekä hallinnon sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain (571/2016) 3 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetun verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelun kautta käytettäviin digitaalisten palvelujen osiin, joilla voidaan hoitaa maksutoimeksiantoja. 

Vahvan sähköisen tunnistamisen palvelut mahdollistavat useiden viranomaisten digitaalisten palvelujen käytön. Käytännössä vuorovaikutteinen sähköinen asiointi viranomaisissa tai esimerkiksi omien sähköisten lääkemääräysten ja potilastietojen katselu OmaKanta-palvelusta on mahdollista vain vahvoja sähköisen tunnistamisen palveluja käyttäen. Jos nämä tunnistuspalvelut eivät täytä sisällöltään saavutettavuusvaatimuksia, voi vammaisten ja muiden erityisryhmien pääsy palveluun estyä, vaikka viranomaisen palvelu muuten täyttäisikin saavutettavuusvaatimukset. Viranomaistoiminnassa ei myöskään voida turvautua vain yhden tunnistuspalvelun käyttöön, koska sillä voisi olla vaikutuksia pyrkimyksiin kehittää tunnistuspalvelujen markkinoita. Lisäksi erilaisilla tunnistuspalveluilla tunnistautuminen myös viranomaisten palveluihin on asiakaslähtöistä palvelujen tarjoamista, joka on osa hallintolaissa säädettyä palveluperiaatteen toteuttamista. Niin ikään verkkomaksamisen mahdollistavat palvelut ovat monissa viranomaisissa osa palveluprosessia, joten maksamisen mahdollistavien palvelujen on myös oltava saavutettavia palveluprosessin onnistumiseksi. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotetulle sääntelylle on painavat yhteiskunnalliset perusteet. Lisäksi hallituksen esitys ja siinä esitetyt soveltamisalaa koskevat laajennukset toteuttavat YK:n vammaissopimuksesta johtuvia sitoumuksia. 

Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on pitänyt perusteltuna, että saavutettavuutta koskevat vaatimukset ulotetaan esityksen myötä myös vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain 12 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin merkittyihin vahvan sähköisen tunnistuspalvelun tarjoajien tunnistuspalveluihin. Valiokunta on useissa aiemmissa mietinnöissään ja lausunnoissaan korostanut tarvetta kehittää digitaalisesti tarjottavien palvelujen esteettömyyttä. Liikenne- ja viestintävaliokunta toteaa, että sähköinen tunnistaminen on keskeinen osa monia kansalaisille tärkeitä julkisia palveluja, ja saavutettavuutta tulee siten edistää myös sähköisen tunnistamisen osalta. 

Hallintovaliokunta korostaa, että lakiehdotuksen mukaista sääntelyä sovelletaan vain niihin palveluihin, jotka on kansallisesti rekisteröity vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain 12 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin. Lisäksi on syytä tähdentää, että saavutettavuusvaatimuksia sovelletaan tunnistuspalveluihin liittyviin digitaalisiin palveluihin eivätkä sääntelyn soveltamisalaan siten kuulu tunnistusvälineet, vaan tunnistustapahtumaan liittyvien verkkosivustojen tai mobiilisovellusten sisällöt. Valiokunnan käsityksen mukaan tunnistusvälineisiin liittyvät käytön estävät haasteet tulevat toistaiseksi ratkaistavaksi lähinnä yhdenvertaisuuslain (1325/2014) perusteella kohtuullisten mukautusten kautta. Euroopan unionissa valmisteilla oleva esteettömyysdirektiivi voi tuoda vaatimuksia myös tunnistusvälineille. 

Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuksella ei ole tarkoitus rajoittaa saavutettavuusperusteisesti erilaisten Euroopassa tarjottavien tunnistuspalvelujen käyttöä, jos se on teknisesti mahdollista. Tunnistuspalveluja koskevan niin kutsutun eIDAS-asetuksen (EU) 910/2014 mukaan julkisen sektorin verkkopalveluissa täytyy tietyillä edellytyksillä tunnustaa notifioidut tunnistusmenetelmät, toisin sanoen ulkomaisen käyttäjän täytyy voida tunnistautua suomalaiseen julkisen sektorin verkkopalveluun ulkomaisella notifioidulla tunnistusvälineellään. Esimerkiksi viranomaisen tarjoamana tunnistuspalveluna tuotettavaa digitaalista palvelua ei ole rajattu saavutettavuusdirektiivissä soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka eIDAS-asetus tulisikin sovellettavaksi tällaiseen palveluun. 

Pankki- ja vakuutuspalvelut

Hallituksen esityksessä esitetään saavutettavuusvaatimusten ulottamista myös luottolaitosten, maksulaitosten, sijoituspalveluyritysten, vakuutusyhtiöiden ja vakuutusyhdistysten verkkosivustoihin ja mobiilisovelluksiin, joita kyseiset organisaatiot tarjoavat yleisölle (3 §:n 1 momentin 6 kohta). Ehdotus on saavutettavuusdirektiiviin nähden kansallinen laajennus, joka ei perustu mainittuun direktiiviin. 

Hallintovaliokunnan huomiota on pankki- ja finanssisektorin taholta kiinnitetty siihen, että luottolaitosten toiminnasta annettu laki (610/2014, jäljempänä luottolaitoslaki) ja yhdenvertaisuuslaki kontrolloivat jo nykyisin pankkipalveluiden saatavuutta. Lausunnoissa on kannettu huolta päällekkäisestä sääntelystä ja suomalaisten finanssialan yritysten kilpailukyvystä suhteessa ulkomaisiin yrityksiin ja katsottu, että finanssialaa koskevat kansalliset säädökset tulisi laatia esteettömyysdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä. Lausunnoissa on katsottu, ettei esityksessä ole perusteltu sitä, miksi julkiseen palvelukokonaisuuteen kuuluvien vahvan sähköisen tunnistautumisen palvelujen, maksupalvelujen ja lakisääteisten vakuutusten lisäksi myös kaikki luottolaitokset, vakuutusyhtiöt ja sijoituspalveluyritykset pitäisi säännellä saavutettavuuslain kautta. 

Hallituksen esityksessä on sääntelyä perusteltu muun muassa sillä, että pankkien ja muiden maksulaitosten digitaaliset palvelut ovat monin osin joko suoraan tai välillisesti osa viranomaisten tarjoamia digitaalisia palveluita siltä osin kuin palveluihin liittyy maksamistoiminnallisuuksia tai palvelun avulla hoidettavan prosessin tuloksena viranomainen maksaa hallinnon asiakkaalle erilaisia etuisuuksia ja korvauksia. Pankkien ja muiden maksulaitosten tarjoamat palvelut kuuluvat siten viranomaisten palvelujen kokonaisuuteen, jolloin on tärkeää, että palvelut voidaan kokonaisuudessaan saattaa samojen saavutettavuusvaatimusten piiriin. Tällä pyritään varmistamaan, että vammaiset ja muut erityisryhmät pystyvät hoitamaan viranomaisen kanssa kokonaisuudessaan palveluprosessinsa. Sääntelyn laajentamista koskemaan luottolaitoksia, maksulaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä voidaan pitää tarpeellisena viranomaisten digitaalisten palveluprosessien saavutettavuuden toteuttamisen kannalta katsottuna. Edelleen perustelujen mukaan sääntelyn soveltamisalan laajennuksella koskemaan kaikkia finanssialan toimijoita varmistetaan se, etteivät erilaisilla palveluvalikoimilla toimivat finanssialan yritykset joudu soveltamaan eri säännöksiä. Perusteluissa todetaan myös, että koska luottolaitoksilla on erityinen velvollisuus tarjota peruspankkipalveluita ja vain perustellusta syystä kieltäytyä avaamasta niitä, voivat tosiasiassa pankkipalvelun sisällön saavutettavuusongelmat muodostaa esteen luottolaitoslaissa säädetyn oikeuden toteuttamiseksi niin, että asiakas voisi hoitaa itsenäisesti peruspankkipalveluihin liittyvän asiointinsa. Saavutettavuussääntelyllä edistettäisiin siten myös asiakkaan oikeuksia käyttää peruspankkipalveluita itsenäisesti. 

Hallintovaliokunta pitää kannatettavana esityksen lähtökohtaa laajentaa saavutettavuusvaatimusten soveltamista direktiivin soveltamisalaa laajemmaksi palvelukokonaisuuksien toimivuuden varmistamiseksi, yhdenvertaisuuden edistämiseksi sekä YK:n vammaissopimuksesta johtuvien velvoitteiden toteuttamiseksi. Direktiivin johdannossa kannustetaan jäsenvaltioita laajempaan soveltamisalaan. 

Kansalaisten arjen sujuvuuden kannalta on perusteltua, että saavutettavuussäännöksiä sovelletaan laajemmin arjen peruspalveluihin, jolloin varmistetaan myös se, että saavutettavuusvaatimuksia sovelletaan yhdenmukaisesti palvelusta ja palveluntarjoajasta riippumatta. EU:n perusmaksutilidirektiiviin (2014/92/EU) perustuva peruspankkipalvelumääritelmä on suhteellisen suppea huomioiden pääasiassa maksamisen ja vahvan sähköisen tunnistamisen tarpeet. Myös pankkien muita, esimerkiksi sijoittamiseen ja asuntolainoitukseen liittyviä, palveluita voidaan pitää olennaisina palveluina pyrittäessä siihen, että eri ihmisryhmät voivat osallistua täysivaltaisina jäseninä yhteiskunnan toimintaan. Saavutettavuuden huomioiminen digitaalisissa palveluissa tukee myös palveluntarjoajien mahdollisuuksia entistä laajemmin siirtää palveluita verkkoon. 

Kuten esityksen perusteluista ilmenee, sekä pankki- että vakuutusala on jo siirtänyt palveluitaan huomattavasti verkkoon. Saavutettavuusdirektiivin toimeenpanon kannalta on keskeistä, että asiointipalvelupisteiden ja konttoreiden vähentyessä on peruspalveluiden oltava saavutettavissa verkkopalveluissa. Esimerkiksi vakuutusalalla vahinkoon haettavat korvaukset tehdään nykyään pääosin verkossa. Saavutettavat vakuutuspalvelut, mukaan lukien lakisääteiset ja vapaaehtoiset vakuutukset, mahdollistavat pääosin erityisryhmille itsenäisen asioinnin. Verkkosivustoilla voi olla teknisesti hankalaa tai mahdotonta alkaa erottelemaan ne sisällöt, jotka liittyvät esimerkiksi lakisääteisiin ja vapaaehtoisiin liikennevakuutuksiin. Vakuutuspalvelut muodostavat kokonaisuuksia, joissa on sekä julkiseen hallintotehtävään liittyviä pakollisia vakuutuksia koskevia palveluita että vapaaehtoisia vakuutuspalveluita. Valiokunnan mielestä palveluprosessin onnistumisen kannalta on selkeämpää, että palvelukokonaisuuteen sovelletaan samoja saavutettavuusvaatimuksia. Jos palvelukokonaisuuteen sisältyviin palveluihin ei kaikilta osin sovellettaisi samoja saavutettavuusvaatimuksia, asia saattaisi yksittäistapauksessa tulla arvioitavaksi myös mahdollisen välillisen syrjintätilanteen kannalta. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan lakisääteisten vakuutusten tarjoaminen on julkinen hallintotehtävä, jossa on noudatettava viranomaistoimintaa koskevaa sääntelyä, koska se on katsottava perustuslaissa tarkoitetuksi julkiseksi toiminnaksi (esim. PeVM 25/1994 vp, PeVL 31/2014 vp). Siten vakuutuspalveluihin olisi joka tapauksessa sovellettava osittain saavutettavuusvaatimuksia jo perusoikeuksien turvaamisen kannalta katsottuna palvelujen julkiseen hallintotehtävään liittyvän luonteen vuoksi. 

Esityksen mukaan sääntelyn soveltamisalan laajennuksella koskemaan kaikkia finanssialan toimijoita on tarkoitus varmistaa se, etteivät erilaisilla palveluvalikoimilla toimivat finanssialan yritykset joudu soveltamaan eri säännöksiä. Jos sääntelyä sovellettaisiin vain lakisääteisiä vakuutuksia tarjoaviin yrityksiin, niin samalla markkinalla toimivat jäisivät kilpailluilla markkinoilla vähemmälle sääntelylle, mikä valiokunnan käsityksen mukaan voisi osoittautua markkinasääntelyn kannalta ongelmalliseksi. Valiokunta viittaa myös esityksen perusteluihin, joiden mukaan saavutettavat pankkipalvelut olisivat suomalaisille pankeille kilpailuetu ulkomaisiin pankkeihin verrattuna. 

Mikäli vammainen henkilö ei voi saavutettavuusongelmien vuoksi käyttää pankin tai vakuutusyhtiön digitaalisia palveluja, on hänen päästävä asioimaan paikan päällä palvelupisteessä, mikä käytännössä tarkoittaa yleensä kuljetuspalvelun ja/tai avustajan käyttöä. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan ratkaisukäytännön perusteella tällainen palvelujen tuottaminen voi tarkoittaa välillistä syrjintää. Konttoriverkoston supistumisen vuoksi asiointia ei välttämättä voi hoitaa omalla paikkakunnalla. Valiokunta toteaa, että asialla on merkitystä myös yhteiskunnan kustannusten kannalta. 

Lisäksi valiokunta viittaa siihen, mitä edellä on todettu valmisteilla olevasta esteettömyysdirektiivistä ja sen kansallisesta täytäntöönpanosta. Esteettömyysdirektiivi olisi luonteeltaan minimiharmonisointidirektiivi, joten estettä laajemmalle sääntelylle ei siltä osin ole. 

Asiassa esitettyjä näkökohtia kokonaisuutena arvioituaan hallintovaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä asianmukaisena ja hallituksen esityksen mukaisessa laajuudessa perusteltuna. 

Työpaikan intranet ja extranet

Hallituksen esityksen mukaan lakia ei sovellettaisi työpaikoilla käytettäviin rajalliselle määrälle henkilöitä tarkoitettuihin intranet- ja ekstranet-verkkosivustoihin ja mobiilisovelluksiin (lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentin 1 kohta). Hallituksen esityksen antamisen jälkeen Euroopan unionin komissio on kuitenkin esittänyt täytäntöönpanosäädösten valmistelun yhteydessä tulkinnan, jonka mukaan direktiiviin perustuvaa soveltamisalarajausta voitaisiin soveltaa vain sellaisiin intranet- ja ekstranet-sivustoihin, jotka on toteutettu ennen 23.9.2019. Tämän jälkeen julkaistuihin uusiin tai kokonaan uudistettuihin myös työpaikoilla käytettäviin intranet- ja ekstranet-sivustoihin sovellettaisiin saavutettavuusvaatimuksia. Tästä syystä hallituksen esityksessä ehdotettua soveltamisalan rajoitusta on tarpeen muuttaa vastaamaan komission ilmaisemaa tulkintaa. Hallintovaliokunta toteaa, että tällä parannetaan vammaisten ihmisten mahdollisuuksia työllistymiselle ja itsenäiselle työssä selviämiselle. Valiokunta viittaa näiltä osin yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin esitettyyn. 

Varhaiskasvatusta ja opetusta koskeva rajaus

Saavutettavuusdirektiiviin sisältyvän kansallisen liikkumavaran perusteella esityksessä ehdotetaan, että lakia ei sovelleta varhaiskasvatuslain (36/1973) mukaisessa varhaiskasvatuksessa sekä perusopetuslain (628/1998), lukiolain (629/1998), ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017), vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998), yliopistolain (558/2009) ja ammattikorkeakoululain (932/2014) mukaisessa opetuksessa, kun verkkosivusto tai mobiilisovellus tuotetaan varhaiskasvatuksen tai opetuksen yhteydessä ja sen käyttö tapahtuu rajatussa ryhmässä määräaikaisesti (3 §:n 3 momentin 2 kohta). Esityksen perustelujen mukaan tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi oppilaiden tai opiskelijoiden tekemää harjoitustyötä tai kokeilua. Myöskään opettajan itse luomat digitaaliset palvelut eivät kuulu soveltamisalaan, jos niitä käytetään rajatulle ryhmälle annettavassa opetuksessa, koulutuksessa tai varhaiskasvatuksessa määräaikaisesti tai kokeiluluonteisesti. Soveltamisalueen rajauksella pyritään turvaamaan opetuksen ja koulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia rajattuihin ja paikallisiin joustoihin opetuksen, koulutuksen sekä varhaiskasvatuksen kehittämis- ja harjoitustehtävissä. Hallintovaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna, vaikkakin liikkumavara sallisi laajemmankin rajauksen. Mikäli opetuksen tai koulutuksen järjestäjä ottaa tällaisen opinnäyte- tai harjoitustyönä tehdyn digitaalisen materiaalin tai palvelun pysyväisluonteiseen käyttöön, tulee huolehtia sen saattamisesta saavutettavaksi. 

Saavutettavuusvaatimukset

Lakiehdotuksen 3 luvussa säädetään saavutettavuusvaatimuksia koskevista yleisistä säännöksistä sekä muun muassa saavutettavuusselosteesta (9 §), jota palveluntarjoajan on ylläpidettävä verkkosivustollaan. Ehdotuksen mukaan saavutettavuusselosteen tulee sisältää muun muassa selvitys siitä, mitkä palveluntarjoajan digitaalisen palvelun sisällön osat eivät täytä saavutettavuusvaatimuksia, sekä ohjeet siitä, miten palvelun käyttäjä voi saada digitaalisen palvelun sisältämät tiedot tai palvelun vaihtoehtoisella tavalla, jos palvelu tai sen osa ei ole käyttäjälle saavutettavassa muodossa. Palveluntarjoaja voi poiketa saavutettavuusvaatimuksista 8 §:n mukaisen kohtuuttoman rasitteen perusteella, mutta palveluntarjoajan tulee perustella tämä poikkeaminen saavutettavuusselosteessa. Direktiivi edellyttää jäsenvaltiota järjestämään mahdollisuuden antaa palautetta palveluntarjoajalle saavutettavuusvaatimusten toteuttamisesta sekä tietojen saamisesta saavutettavassa muodossa. Palautemekanismista säädettäisiin lakiehdotuksen 10 §:ssä. 

Lakiehdotuksen 7 § sisältää säännökset saavutettavuuden perusvaatimuksista. Saavutettavuusvaatimukset määräytyvät tarkemmin yhdenmukaistettujen standardien tai niiden osien mukaan, joiden viitetiedot komissio on julkaissut Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Vastaavaa viittaustekniikkaa on käytetty muuallakin lainsäädännössä, jossa viitataan teknisluonteisiin standardeihin perustuviin säädöksiin, joiden antamiseen komissiolle on delegoitu toimivalta. Valiokunta toteaa, että standardien tarkka yksilöinti johtaisi lainsäädännön muutostarpeisiin esimerkiksi standardien versionumeroiden muuttuessa. Selvityksen mukaan saavutettavuusdirektiivissä viitattu eurooppalainen standardi on hallituksen esityksen antamisen jälkeen jo muuttunut, minkä johdosta komissio on julkaissut uuden standardin viitetiedot. Tämänhetkiset vaatimukset sisältyvät World Wide Web Consortiumin asiakirjan Web Accessibility Guideline versioon 2.1. 

Hallintovaliokunta pitää esitettyä viittaustekniikkaa tässä yhteydessä asianmukaisena ottaen huomioon edellä todetut seikat sekä lakiehdotuksen 7 §:n säännökset siitä, että valvontaviranomaisen on pidettävä jokaisen saatavilla verkkosivustollaan osoitteessa www.saavutettavuusvaatimukset.fi kyseessä olevien standardien tai niiden osien sekä niissä viitattujen ohjeiden suomen- ja ruotsinkieliset viralliset käännökset. 

Tärkeitä ovat myös lakiehdotuksen 12 §:n säännökset valvontaviranomaisen ohjeistuksesta ja neuvonnasta. Ehdotuksen mukaan valvontaviranomaisen tehtäviin kuuluu muun muassa antaa yleistä ohjausta ja neuvontaa 3 luvussa säädettyjen vaatimusten, velvollisuuksien ja oikeuksien toteuttamisesta sekä palvelujen tarjoajille että palvelujen käyttäjille. Tehtäviin kuuluu myös aktiivinen viestintä sidosryhmille esimerkiksi saavutettavuusdirektiivin toimeenpanosäädösten sisällöstä ja saavutettavuusvaatimusten sisällöstä ja kehittymisestä. Valvontaviranomaisen tehtävänä on myös osallistua kansainvälisten saavutettavuusohjeiden valmisteluun ja huolehtia yhteistyössä Liikenne- ja viestintäviraston kanssa digitaalisia palveluja koskevien velvoittavien saavutettavuusstandardien tai niiden osien ja niissä viitattujen ohjeiden kääntämisestä suomen ja ruotsin kielelle. Lisäksi valiokunta viittaa standardien kielikysymyksiä koskevaan eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytäntöön. 

Hallintovaliokunta toteaa, että saavutettavuuteen liittyviä ohjeita, malleja ja neuvontaa tarvitaan jo lain tullessa voimaan. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että esimerkiksi saavutettavuusselosteen sisällöstä ja siitä, mistä kaikista palveluista erillinen seloste tehdään, tarvitaan lisätietoa. Myös siirtymäsääntelystä tulee informoida riittävästi. 

Saavutettavuuden valvonta

Lakiehdotuksen 4 luku koskee saavutettavuusvaatimusten valvontaa ja oikeussuojaa. Luvussa pannaan kansallisesti täytäntöön saavutettavuusdirektiivin 8 ja 9 artiklojen sisältö siltä osin kuin se kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. 

Lakiehdotuksen 12 §:n mukaan valvontaviranomaisena toimii Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Valvontaviranomaisen tehtävänä on edellä todettujen yleisen ohjauksen ja neuvonnan sekä saavutettavuusvaatimuksiin ja -standardeihin liittyvien tehtävien lisäksi valvoa ja tarkastaa saavutettavuusvaatimusten noudattamista. Valvontaviranomaisella olisi oikeus määrätä palveluntarjoaja saattamaan kohtuullisessa määräajassa digitaalinen palvelu vastaamaan 3 luvussa säädettyjä vaatimuksia. Se voisi myös määrätä palveluntarjoajan antamaan määräajassa saavutettavuusselvityspyynnön perusteella palvelun käyttäjälle tarvittava digitaalisen palvelun tietosisältö saavutettavuusvaatimukset täyttävässä muodossa tai muulla palvelun käyttäjän kannalta vaihtoehtoisella saavutettavalla tavalla. Laissa säädettäisiin myös valvontaviranomaisen tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta (13 §) ja oikeudesta asettaa uhkasakko määräyksen tai tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuden toteuttamisen tehosteeksi (14 §). 

Lakiehdotuksen 11 §:ssä säädetään saavutettavuuskantelun ja -selvityspyynnön tekemisestä valvontaviranomaiselle. Sääntelyn tarkoituksena on varmistaa palvelujen käyttäjien oikeussuoja sekä mahdollistaa käyttäjien kautta tapahtuva tehokas valvonta. Muutoksenhausta säädettäisiin 15 §:ssä. 

Ehdotuksen mukaan valvontaviranomaisella ei ole oikeutta valvoa ja tarkastaa eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin digitaalisia palveluita eikä antaa niitä koskevia määräyksiä saavutettavuusvaatimusten täyttämiseksi (12 §:n 4 momentti). Säännöksen tarkoituksena on turvata se, että ylimmät laillisuusvalvojat voivat valvoa riippumattomasti tässä laissa säädetyn valvontaviranomaisen tehtävien hoitamista sekä digitaalisten palvelujen käyttäjien oikeuksien toteuttamista. Hallintovaliokunta pitää rajausta asianmukaisena. 

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että valvontaviranomainen, joka on valtion hallintoviranomainen, valvoisi myös riippumattomien tuomioistuinten toimintaa, vaikkakaan valvonta ei kohdistuisi suoraan tuomioistuinten lainkäyttötehtäviin. Lisäksi lakiehdotus mahdollistaisi sellaisen asetelman, jossa hallinnollinen valvontaviranomainen valvoo suoraan tuomioistuimen digitaalisten palveluiden asianmukaisuutta yhtäältä saavutettavuuskanteluita ja -selvityspyyntöjä käsittelemällä ja toisaalta antamalla tuomioistuimelle määräyksiä, joita se voisi tehostaa uhkasakolla. Tuomioistuimella puolestaan olisi oikeus vaatia oikaisua näihin määräyksiin ja saavutettavuusselvityspyyntöjen johdosta annettuihin päätöksiin sekä valittaa edelleen hallintotuomioistuimeen. Toisaalta hallintotuomioistuimet käsittelisivät kyseisen valvontaviranomaisen antamista digitaalisia palveluita koskevista ratkaisuista tehdyt valitukset ja tätä kautta valvoisivat valvontaviranomaisen päätösten laillisuutta. Valiokunta katsoo, että tuomioistuimet on aiheellista rajata valvontaviranomaisen toimivallan ulkopuolelle, ja viittaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta tähdentää, että lakiehdotuksen 2 luvun vastuiden ja velvollisuuksien valvonta on yleisen laillisuusvalvonnan piirissä eikä lain 2 luvun valvonta kuulu tässä laissa tarkoitetun valvontaviranomaisen toimivaltaan. 

Palvelun käyttäjän sähköinen tunnistaminen

Viranomaisia koskevaan 2 lukuun sisältyy muun muassa säännökset palvelun käyttäjän sähköisestä tunnistamisesta (6 §). Hallintovaliokunta toteaa ehdotuksen olevan tarpeellinen, koska nykyisessä sääntelyssä ei ole ollut selkeitä säännöksiä siitä, missä tilanteessa palvelun käyttäjä pitäisi tunnistaa, ja tunnistamismahdollisuuden puuttuminen on nähty esteenä sähköiselle asioinnille viranomaisissa. Asiaan on kiinnitetty huomiota myös laillisuusvalvonnassa. 

Ehdotuksen mukaan viranomainen voi vaatia digitaalisessa palvelussa käyttäjältä sähköistä tunnistamista vain, jos se on tarpeen palvelun tai sen tietosisältöön liittyvien käyttöoikeuksien varmistamiseksi tai palvelussa tehtävään toimeen liittyvien oikeusvaikutusten vuoksi. Säännöksen tarkoituksena on korostaa sitä, että kaikkiin digitaalisiin palveluihin ja kaikissa asiointitilanteissa palvelun käyttäjää ei tarvitse tunnistaa aktiivisesti jollakin erityisellä tunnistus- tai kirjautumismenettelyllä, vaan tunnistamistarve on arvioitava tapauskohtaisesti kunkin palvelun ja siinä olevien toiminnallisuuksien luonteen perusteella. Säännös on sidoksissa viranomaisen velvollisuuteen huolehtia digitaalisen palvelun sisällön hyvästä julkisuus- ja salassapitorakenteesta. Huomioon tulee ottaa myös tietosuoja-asetuksen sääntely. 

Hallintovaliokunta korostaa erityisesti Maahanmuuttoviraston toiminnan kannalta pykälän 2 momentin tärkeyttä mahdollistaa palvelun käyttäjän tunnistaminen painavasta perustellusta syystä myös muuta vastaavaa tietoturvallista tunnistuspalvelua käyttämällä kuin hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettua luonnollisen henkilön tunnistuspalvelua tai vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen. Oleskelulupahakemuksiin ja lisäselvityksiin liittyy usein salassa pidettävää tietoa, mutta ulkomailla kolmansien maiden kansalaisten vahva sähköinen tunnistaminen ei yleensä ole mahdollista.