Yleistä

Valiokunta toteaa, että vuoden 2002 alussa voimaan tullutta arpajaislakia (1047/2001) on muutettu useita kertoja erityisesti lain rahapelitoimintaa koskevien säännösten osalta. Rahapeliyhteisöt ovat arpajaislainsäädännön uudistamisen ensimmäisessä vaiheessa yhdistyneet vuoden 2017 alussa uudeksi Veikkaus Oy:ksi. Arpajaislakiin tehtiin tuossa yhteydessä vain välttämättömät muutokset kolmen rahapeliyhteisön rahapelitoimintojen yhdistämiseksi.  

Valiokunta on mainittujen lainmuutosten yhteydessä painottanut, että rahapelihaittojen ehkäisy ja tutkimus sekä hoidon kehittäminen ja näiden toimenpiteiden rahoitus ovat rahapelipolitiikkamme onnistumisen kannalta keskeinen asiakokonaisuus (HaVM 25/2016 vp). Uudet käytännön toimenpide-ehdotukset ovat kuitenkin tuolloin puuttuneet hallituksen esityksestä, mikä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan johtunut aikataulusyistä. Valiokunta on korostanut, että rahapelilainsäädännön uudistamisen toiseen vaiheeseen on ryhdyttävä mahdollisimman ripeästi ja siinä tulee konkretisoida rahapelipolitiikkamme keskeistä tavoitetta, pelihaittojen ehkäisyä, ja haittojen ehkäisyyn liittyviä toimenpiteitä. Valiokunta on myös korostanut, että haittojen ehkäisyn tavoitteen tulee näkyä selkeästi myös uuden yhtiön johdon palkitsemisjärjestelmässä.  

Hallintovaliokunta on lisäksi pitänyt edellä mainitussa mietinnössään tärkeänä, että arpajaislainsäädännön uudistamisen seuraavassa vaiheessa tehostetaan rahapelien toimeenpanon valvontaa. Valiokunta on kuitenkin samalla todennut, että eri tahojen näkemykset jatkovalmistelun keskeisistä lähtökohdista ja tavoitteista poikkeavat toisistaan osin merkittävästikin. Valiokunta on korostanut arpajaislainsäädännön uudistamisen toisen vaiheen aloittamista pikaisesti. 

Käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvällä ehdotuksella arpajaislain muuttamisesta toteutetaan vain osin valiokunnan aiemmin edellyttämiä lainsäädäntötoimenpiteitä. Valiokunta kuitenkin toteaa, että sisäministeriössä on käynnissä jäljempänä kuvattu esiselvityshanke muiden arpajaislainsäädännön muutostarpeiden selvittämiseksi. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina. 

Raha-automaatin pelaaminen tunnistautuneena

Arpajaislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että pelipisteisiin eli esimerkiksi ruokakauppojen, huoltoasemien ja kioskien tiloihin sijoitettuja raha-automaatteja voi jatkossa pelata vain tunnistautuneena. Henkilökohtaisen pelitilin kautta tapahtuva tunnistautunut pelaaminen mahdollistaa pelaamisen hallintaan ja seurantaan liittyvien mekanismien käyttöönoton verkkopelaamisen tavoin myös raha-automaattipelaamisessa. Tavoitteena on ehkäistä ja vähentää rahapelaamisesta aiheutuvia haittoja. 

Pakollinen tunnistautuminen, pelaaminen henkilökohtaisen pelitilin kautta, pelaamiseen liittyvät rajoitukset ja muut riskipelaamisen hallintaan liittyvät mekanismit ovat jo nykyisin käytössä pelattaessa Veikkaus Oy:n sähköisesti välitettäviä rahapelejä. Pelitilin kautta tapahtuva tunnistautunut pelaaminen laajennetaan ehdotetulla muutoksella pelipisteissä tapahtuvaan raha-automaattipelaamiseen. Näissä pelipisteissä on vuoden 2018 alussa ollut yhteensä noin 18 500 raha-automaattia. Veikkaus Oy:n pelisaleissa on noin 2 580 raha-automaattia ja Suomen ainoalla pelikasinolla 300. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että pakollisen tunnistautuneen raha-automaattipelaamisen ulkopuolelle ehdotetaan tässä vaiheessa jäävän Veikkaus Oy:n pelisaleihin ja pelikasinoon sijoitetut raha-automaatit. Tätä perustellaan sillä, että raha-automaatteja on näissä pelisaleissa vähemmän kuin ns. hajasijoitettuja automaatteja, ja sillä, että Veikkaus Oy:n henkilökunta valvoo pelisalipelaamista. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että Veikkaus Oy voi omaehtoisesti varustaa myös pelisaleihin sijoitetut raha-automaatit tunnistautuneen pelaamisen mahdollistavilla laitteistoilla ja ohjelmistoilla. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että tunnistautuneena pelaamisen vaikutuksia rahapelihaittojen ehkäisemiseen ja vähenemiseen seurataan ja seurannan tulosten ja vaikuttavuusarvion perusteella selvitetään, tuleeko pakollinen tunnistautuminen laajentaa myös pelisaleihin sijoitettuihin raha-automaatteihin.  

Valiokunta pitää perusteltuna, että tarkemmat säännökset menettelystä, jolla voidaan varmistaa, että pelaaminen tapahtuu tunnistautuneena, annetaan valtioneuvoston asetuksella. Esimerkkeinä mahdollisista tunnistautumistavoista on tuotu esiin tunnistautuminen pelaajan henkilökohtaisella Veikkaus Oy:n asiakaskortilla, asiakaskortin ja lisätunnisteen yhdistelmällä, matkapuhelimella ja pankin pelaajalle antamalla maksukortilla, jonka käyttötilinumeron pelaaja on liittänyt asiakastietoihinsa Veikkaus Oy:n pelipalvelussa. Valiokunta toteaa, että tunnistautumis- ja maksamismenettely tulee toteuttaa ehdotuksen tavoitteen asettamat reunaehdot huomioiden mahdollisimman asiakasystävällisin tavoin. 

Saadun selvityksen mukaan valtioneuvoston asetuksella annettavat tarkemmat säännökset tunnistautumismenettelystä on tarkoitus valmistella yhdessä Poliisihallituksen, sosiaali- ja terveysministeriön rahapelihaitta-asiantuntijoiden, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen, rahapelihaittojen ehkäisytyössä toimivien järjestöjen ja Veikkaus Oy:n kanssa. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä valmistelutyö käynnistetään hyvissä ajoin ennen ehdotetun lain voimaantuloa. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan Veikkaus Oy:llä on tekniset valmiudet toteuttaa muutos ehdotetussa aikataulussa. 

Rahapelihaittojen ehkäiseminen

Rahapelit on arpajaislain 13 c §:n mukaan toimeenpantava siten, että rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään. Veikkaus Oy:n tulee mainitun tavoitteen toteuttamiseksi kehittää ja vahvistaa omaa pelisalivalvontaansa haitallisen pelaamisen ja peliongelmien tunnistamiseksi ja niihin puuttumiseksi.  

Hallituksen esityksen tavoitteena on tehostaa rahapeleistä aiheutuvien haittojen ehkäisemistä ja vähentämistä. Perustelujen mukaan raha-automaatti on merkittävin yksittäinen ongelmia aiheuttava pelityyppi Suomessa. Raha-automaattipelaaminen aiheuttaa ongelmia yhä useammin myös verkon kautta pelattuna. Hajasijoitettujen automaattien pelaaminen on kuitenkin edelleen suurin yksittäinen pelaamisen tapa rahapeliongelman taustalla.  

Rahapelien haittavaikutuksia voidaan väestötasolla ehkäistä ja vähentää tehokkaasti vähentämällä rahapelien tarjontaa ja niiden saatavuutta tai asettamalla rahapelaamiselle muita rajoituksia. Tunnistautuneeseen raha-automaattipelaamiseen liittyvistä rajoituksista, kuten enimmäiskulutusrajoista ja pelaajan itsensä asettamista kulutusrajoista sekä muista vastuullista pelaamista tukevista elementeistä on tarkoitus säätää sisäministeriön asetuksella. Valiokunta pitää tärkeänä, että erilaisia rajoituksia voidaan ottaa käyttöön vaiheittain. Vastaavan kaltaisten pelitilin kautta tapahtuvaan verkkopelaamiseen asetettujen rajoitusten vaikuttavuutta pelihaittojen ehkäisemiseen ja vähentämiseen seurataan saadun selvityksen mukaan parhaillaan sosiaali- ja terveysministeriössä.  

Sisäministeriössä on saadun selvityksen mukaan käynnissä esiselvityshanke, jossa selvitetään lainsäädäntötarpeita pelaajan itsensä asettamien pelikieltomahdollisuuksien laajentamiseksi, erilaisten maksutapojen mahdollistamiseksi, voittojen lunastusaikojen lyhentämiseksi sekä Veikkaus Oy:n kanavointikyvyn vahvistamiseksi. Lisäksi hankkeessa tehdään esiselvitys teknisistä keinoista ja niiden toteuttamiseen vaadittavista säädösmuutoksista, joilla estetään muun kuin rahapelejä yksinoikeudella toimeenpanevan Veikkaus Oy:n sähköisesti välitettävien rahapelien pelaaminen Manner-Suomen alueella. Hankkeen toimikausi päättyy 31.3.2019. 

Pakollisen tunnistautumisen vaikutus rahapelituottoihin

Valiokunta toteaa, että tehokkaalla rahapelihaittojen ehkäisyllä ja vähentämisellä on väistämättä vaikutusta suoriin rahapelituottoihin. Pakollisen tunnistautumisen käyttöönotto raha-automaateissa pienentää rahapelitoiminnasta saatavaa tuottoa ja siitä maksettavan arpajaisveron määrää, koska automaattipelaamisen arvioidaan ehdotuksen tavoitteiden mukaisesti vähenevän.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetyn arvion mukaan pakollinen tunnistautuminen pienentää Veikkaus Oy:n tuottoa ja arpajaisverokertymää yhteensä 35 — 201 miljoonaa euroa. Vaikutukset rahapelituottoon riippuvat asetettavien rajoitusten sisällöstä ja tasosta. Vuositason vaikutuksen arvioidaan kuitenkin asettuvan 100 — 150 miljoonaan euroon. Valiokunta toteaa, että arvioitaessa vaikutuksia rahapelien kokonaistuottoon on otettava huomioon, että pakollisen tunnistautumisen ja raha-automaattipelaamiseen liitettävien rajoitusten lisäksi Veikkaus Oy:n rahapelituottoon vaikuttavat muun muassa muiden rahapelien liikevaihdon muutokset.  

Rahapelien tuotto käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Veikkaus Oy:n rahapelitoiminnasta saatavilla tuotoilla on huomattava yhteiskunnallinen merkitys. Veikkaus Oy on tilittänyt valtiolle vuoden 2017 tuottona yhteensä 1 014,6 miljoonaa euroa. Arpajaisvero on arpajaisverolain (552/1992) 4 §:n mukaan 12 prosenttia tuotosta. Tuoton vähenemisellä edellä kuvatuin tavoin on vaikutuksia yleishyödyllisten yhteisöjen ja kolmannen sektorin toimintaan tuotosta myönnettävien avustusten määrän vähentyessä. Hallituksen esityksen perusteluissa esitetyn arvion mukaan avustukset vähenevät 2 — 17 prosenttia vuonna 2022. Vaikutusten tarkempi arviointi on kuitenkin vaikeaa. 

Ehdotetut muutokset raha-automaattipelaamiseen vaikuttavat myös Veikkaus Oy:n asiamiehinä toimiviin yrityksiin, sillä automaattien sijoituspaikkojen saaman asiamiespalkkion suuruus on sidottu raha-automaatin tuottoon. Asiamiespalkkio on 17 prosenttia raha-automaattien tuotosta arpajaisveron vähentämisen jälkeen. Veikkaus Oy on maksanut vuonna 2017 näitä asiamiespalkkioita yhteensä 87,8 miljoonaa euroa. 

Valiokunta tähdentää, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin ei ole peruste ylläpitää yksinoikeusjärjestelmää, vaan se voi olla ainoastaan valitun politiikan suotuisa liitännäisseuraus. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä Suomen rahapelipolitiikan ja arpajaislain tavoitteiden kannalta tarpeellisena.  

Rahanpesulain soveltaminen raha-automaattipelaamiseen

Voimassa olevan rahanpesulain (laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, (444/2017) 1 luvun 3 §:n 4 momentin mukaan rahanpesulakia ei sovelleta pidettäessä raha-automaatteja käytettävänä pelikasinon ulkopuolella. Lakia säädettäessä raha-automaatit, joissa pelin maksaminen tapahtuu käteisellä tai debit-kortilla, on katsottu voitavan riskiperusteisesti jättää rahanpesulain soveltamisen ulkopuolelle. Mainittu poikkeus ei koske arpajaislain 3 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja erityisautomaatteja, jotka näin ollen kuuluvat nykyisinkin rahanpesulain soveltamisalaan. 

Erityisautomaattia koskeva määritelmä ehdotetaan kumottavaksi arpajaislaista. Nykyisten raha-automaattien luonne muuttuu pakollisen tunnistautumisen käyttöönoton seurauksena, eikä niiden jääminen rahanpesulain soveltamisen ulkopuolelle ole hallituksen esityksen perustelujen mukaan enää perusteltua. Raha-automaattipelaaminen on jatkossa yhteydessä pelaajan pelitiliin ja maksaminen voi tapahtua pelitililtä tai täysin uusilla maksutavoilla. Rahanpesulakia sovelletaan säännöksen voimaantulon jälkeen kaikkiin pelikasinon ulkopuolisiin raha-automaatteihin, joita pelataan arpajaislain uuden 14 c §:n mukaisesti tunnistautuneena. 

Ehdotetulla rahanpesulain muutoksella ei saadun selvityksen mukaan ole merkittäviä vaikutuksia kuluttajille, sillä rahanpesulain mukaan henkilöllisyys tulee todentaa esimerkiksi silloin, jos panos tai voitto on vähintään 2 000 euroa. Vaikka riski nykyisten raha-automaattien käyttämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoittamiseen onkin aiemmin arvioitu matalaksi, näitäkin tapauksia on saadun selvityksen mukaan ilmennyt.  

Arpajaislain ehdotetun voimaantulosäännöksen mukaan 14 c § ja erityisautomaatin käsitteen poistamista koskevat säännökset tulevat voimaan 1.1.2022. Saadun selvityksen mukaan myös ehdotetun rahanpesulain on tarkoitus tulla voimaan samana ajankohtana. Raha-automaatteja voi kuitenkin pelata tunnistautuneena jo ennen näiden säännösten voimaantuloa. Valiokunnalle asiantuntijakuulemisen perusteella muodostuneen käsityksen mukaan rahanpesulakia ei sovelleta ennen säännöksen voimaantuloa sellaisiin pelikasinon ulkopuolisiin raha-automaatteihin, joita pelataan tunnistautuneena, mutta joissa pelin maksaminen ei ole mahdollista uusilla maksutavoilla tai esimerkiksi pelitilin kautta.  

Lupamenettelyn keventäminen

Tavara-arpajaisluvan, bingoluvan ja tavaravoittoautomaattiluvan säädettyä enimmäispituutta ehdotetaan pidennettäväksi. Ilman tavara-arpajaislupaa järjestettävien pienarpajaisten arpojen yhteenlasketun myyntihinnan raja nousee 2 000 eurosta 3 000 euroon. Lisäksi bingopelin toimeenpanemisesta annettavan tilityksen tilityskauden enimmäispituus on jatkossa nykyisen kuuden kuukauden sijaan 12 kuukautta. Näiden muutosten tavoitteena on keventää lupamenettelyä ja vähentää hallinnollista taakkaa. Valiokunta pitää ehdotettuja muutoksia kannatettavina.  

Muut kannanotot

Valiokunta toteaa, että henkilötietoja voidaan EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan käsitellä henkilön suostumuksen perusteella. Myös ehdotettu Veikkaus Oy:n velvollisuus varmistua siitä, että pelaaja voi pelata raha-automaattia ainoastaan tunnistautuneena, muodostaa jatkossa henkilötietojen käsittelyperusteen. Pakollisesta tunnistautumisesta varmistuminen ei saadun selvityksen mukaan edellytä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyä. Henkilötietojen suojaan on kuitenkin kiinnitettävä jatkossakin huomiota. 

Käsittelyssä oleva arpajaislain muuttamista koskeva ehdotus on 25.10.2018 ilmoitettu Euroopan komissiolle teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä annetun direktiivin (EU) 2015/1535 mukaisesti. Ehdotusluonnokseen ei direktiivin mukaisen kolmen kuukauden odotusajan kuluessa annettu komission tai jäsenvaltioiden yksityiskohtaisia lausuntoja, eikä säädöksen hyväksymiselle näin ollen ole valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan estettä. Komissio kuitenkin suosittelee, että Suomen viranomaiset selventävät ilmoitettua luonnosta siltä osin, mitä säännöksiä sovelletaan verkkopelaamiseen. Lisäksi komissio on viitannut alaikäisten suojeluun ja vahvaan sähköiseen tunnistautumiseen. 

Valiokunta toteaa, että ehdotetut muutokset koskevat fyysisiä raha-automaatteja, eikä verkkopelaamista koskeviin säännöksiin ehdoteta sisällöllisiä muutoksia. Arpajaislain säännöksiä sovelletaan myös sähköiseen rahapelaamiseen. Arpajaislain 4 §:n 3 kohdan mukaan sähköisesti välitettävillä rahapeleillä tarkoitetaan rahapelejä, joita toimeenpannaan etäpalveluna, sähköisessä muodossa tai muun viestinnän mahdollistavan tekniikan avulla. Arpajaislain 14 a §:n mukaan Veikkaus Oy ei saa antaa alle 18-vuotiaan pelata rahapelejä. Sähköisesti välitettäviä rahapelejä koskevan arpajaislain 14 §:n mukaan pelitiliä avattaessa yhtiön on todennettava pelaajan henkilöllisyys ja hänen asuinpaikkansa pelaajan täysi-ikäisyyden sekä muun valtion tai alueen lainsäädännön alueellisen soveltamisalan kunnioittamisen varmistamiseksi. 

Veikkaus Oy käyttää pelaajan henkilöllisyyden, asuinpaikan ja täysi-ikäisyyden varmistamisessa vahvaa sähköistä tunnistautumista, josta säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009). Arpajaislakiin ei ole tarvetta lisätä sähköistä tunnistautumista koskevia säännöksiä.  

Koska tunnistautuneena pelaaminen fyysisillä raha-automaateilla ei ole jatkossa mahdollista ilman Veikkaus Oy:n asiakkaaksi rekisteröitymistä ja edellyttää siten henkilön täysi-ikäisyyttä, ehdotetuilla säännöksillä voidaan arvioida olevan alaikäisten raha-automaattipelaamista estävää vaikutusta. Lisäksi voimassa olevan arpajaislain 14 a §:n mukaisesti raha-automaattien sijoituspaikoissa tulee edelleen valvoa pelaamista. 

Seuranta

Valiokunta toteaa, että sen edellisessä arpajaislain muuttamista koskevassa mietinnössä (HaVM 25/2016 vp) edellyttämät konkreettiset toimenpiteet pelihaittojen ehkäisemiseksi jäävät ehdotuksessa varsin puutteellisiksi. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tunnistautuneena pelaamisen vaikutuksia rahapelihaittojen ehkäisemiseen ja vähenemiseen seurataan. Kuten valiokunta on aiemminkin todennut, pelihaittojen ehkäisyyn tulee panostaa ja siihen on myös varattava riittävät resurssit. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että arpajaislainlainsäännön uudistamista jatketaan aiemmin tehtyjen linjausten ja muun muassa käynnissä olevan esiselvityksen pohjalta yhteistyössä alan keskeisten toimijoiden kanssa. 

Muutosten vaikutuksia yleishyödyllistä toimintaa harjoittavien yhteisöjen rahoitukseen ja varainhankintaan on seurattava. Valiokunta painottaa, että yleishyödyllisten yhteisöjen taloudelliset toimintaedellytykset on kyettävä turvaamaan myös tulevaisuudessa. Veikkaus Oy:n kykyyn kanavoida rahapelikysyntää kotimaiseen lailliseen ja valvottuun rahapelitoimintaan tulee edellä mainittuja näkökulmia painottaen edelleen kiinnittää huomiota. 

Lakialoite LA 106/2016 vp

Valiokunta ehdottaa arpajaislain muutosten hyväksymistä hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Tämän vuoksi lakialoite LA 106/2016 vp on hylättävä.