Esityksen lähtökohtia
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kotoutumisen edistämisestä (kotoutumislaki). Samalla vuonna 2011 voimaan tullut kotoutumisen edistämisestä annettu laki (1386/2010) kumotaan. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettaviksi yhdeksää muuta lakia.
Uudella kotoutumislailla pyritään nopeuttamaan ja tehostamaan maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä. Tämä on tarkoitus toteuttaa parantamalla ohjauksen ja neuvonnan saatavuutta, nopeuttamalla palveluihin pääsyä, tavoittamalla maahanmuuttajia palveluihin nykyistä kattavammin maahanmuuton alkuvaiheessa sekä kehittämällä kotoutumisen alkuvaiheen palveluita kokonaisvaltaisesti ja työelämälähtöisesti. Tavoitteena on alkuvaiheen kotoutumisen tehostamisen lisäksi muun ohella edistää maahanmuuttajien osallisuutta sekä vahvistaa hyviä väestösuhteita ja kumppanuuksia esimerkiksi järjestöjen kanssa. Hallintovaliokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina.
Eduskunta on tarkastusvaliokunnan kotouttamisen toimivuutta koskevaan mietintöön (TrVM 6/2018 vp) perustuvassa kannanotossaan (EK 35/2018 vp) edellyttänyt hallituksen laativan kokonaisvaltaisen toimenpideohjelman kotouttamistoimien uudistamistarpeista ja toteutettavista uudistuksista sekä antavan sen eduskunnalle selontekona. Eduskunta on samalla edellyttänyt, että hallitus uudistaa selonteon eduskuntakäsittelyn pohjalta kotoutumisen edistämisestä annetun lain kokonaisuudessaan ja tekee tarvittavat muutokset muuhun lainsäädäntöön. Kannanotossa on yhteensä 11 kohtaa, joissa edellytetään edellä mainitun lisäksi muun muassa kotouttamisen merkittävää nopeuttamista sekä kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuuden lisäämistä ja niiden vaikuttavuuden parantamista.
Hallintovaliokunta on kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeita koskevasta valtioneuvoston selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 10/2022 vp — VNS 6/2021 vp) käsitellyt laajasti esimerkiksi kotoutumiseen liittyviä keskeisiä muutostekijöitä sekä arvioinut selonteon kehittä-misehdotuksia. Valiokunta on tähdentänyt erityisesti kielitaidon merkitystä suomalaiseen yhteiskuntaan kotoutumisessa. Eduskunta on hyväksynyt selonteon johdosta kannanoton, jossa edellytetään hallituksen tarkkaan seuraavan kotoutumiskoulutuksen, erityisesti kielikoulutuksen, vaikuttavuutta ja kieliopintojen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin sekä huolehtivan kieliopintojen kehittämisestä siten, että maahan muuttaneiden kielitaito vastaa nykyistä paremmin työelämän kielitaitovaatimuksia (EK 22/2022 vp).
Hallintovaliokunta pitää kotoutumista erittäin tärkeänä osana kokonaisvaltaista ja hallittua maahanmuuttopolitiikkaa. Valiokunta pitää myönteisenä, että ehdotetuilla muutoksilla panostetaan erityisesti kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuuteen. Oikein kohdennetuilla ja resursoiduilla alkuvaiheen toimenpiteillä on merkittävä rooli kotoutumisen onnistumisessa. Alkuvaiheen toimenpiteillä tulee tähdätä ennen kaikkea maahanmuuttajan mahdollisimman nopeaan työllistymiseen. Valiokunta korostaa erityisesti suomen tai ruotsin kielen osaamisen keskeistä merkitystä maahanmuuttajien työllistymisessä ja yhteiskuntaan kotoutumisessa. Valiokunta katsoo, että kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta tulee edelleen lisätä ja että maahanmuuttajilta tulee edellyttää suomalaisen yhteiskunnan toimintatapojen, sääntöjen sekä arvojen tuntemusta. Valiokunta korostaa lisäksi yksilön omaa aktiivisuutta ja vastuuta kotoutumisestaan.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että kotoutumislain uudistaminen kytkeytyy merkittäviin toimintaympäristön muutoksiin, joilla on vaikutusta myös kotoutumisen edistämisen viranomaisvastuiden määrittelyyn. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu on siirtynyt vuoden 2023 alusta kunnilta hyvinvointialueille. Hyvinvointialueiden, kuntien ja muiden viranomaisten toimiva yhteistyö on keskeisessä asemassa kotoutumisen edistämisessä. Ehdotetulla lainsäädännöllä on välitön yhteys myös työvoimapalvelujen järjestämistä koskevaan lainsäädäntöuudistukseen (HE 207/2022 vp), jolla työllisyys- ja elinkeinopalvelut siirretään pääosin työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille.
Hallintovaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että työvoima- ja yrityspalveluiden uudelleen järjestämistä ja kotoutumisen edistämistä koskevat laajat ja merkitykselliset lainsäädäntöuudistukset on jouduttu käsittelemään eduskunnassa niiden laajuuteen nähden hyvin lyhyessä ajassa vaalikauden lopulla. Tämä on vaikeuttanut eri esitysten yhteensovittamista. Toteutettaessa laajoja uudistuksia samanaikaisesti riskinä on, että kotoutumistoimien jatkuvuus vaarantuu. Kotoutumista tukevien erityistoimenpiteiden ja yleisen palvelujärjestelmän tulee muodostaa johdonmukainen palvelukokonaisuus, joka mahdollistaa asiakkaan palvelutarpeen mukaiset oikea-aikaiset palvelut ilman tarpeettomia viiveitä.
Hallintovaliokunta on saanut asiassa perustuslakivaliokunnan (PeVL 92/2022 vp), sivistysvaliokunnan (SiVL 26/2022 vp) ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 17/2022 vp) lausunnon. Sivistysvaliokunta keskittyy lausunnossaan erityisesti esityksen kotoutumiskoulutusta ja vapaata sivistystyötä koskevan osaan ja pitää esitystä näiltä osin kannatettavana. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa, että osallisuus heti kotoutumisen alkuvaiheesta alkaen on avainasemassa kotoutumisen onnistumisen kannalta, sekä painottaa kolmannen sektorin ja järjestöjen roolia.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus ja 2. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan rikosoikeudellisesta virkavastuusta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta viittaa lausunnossa esitettyjen valtiosääntöoikeudellisten ja muiden huomautusten osalta jäljempänä esitettyyn.
Hallintovaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Valiokunta kuitenkin toteaa, että edellä mainituissa tarkastusvaliokunnan kotouttamisen toimivuutta ja hallintovaliokunnan kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeita koskevissa mietinnöissä esitetyt näkökohdat ovat suurelta osin edelleen ajankohtaisia ja niissä edellytettyjen toimenpiteiden toteuttamista tulee määrätietoisesti jatkaa.
Kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuus
Kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuutta ehdotetaan selkeytettäväksi uudella kunnan kotoutumisohjelmalla, joka on perustelujen mukaan eräänlainen palvelutarjotin, josta valitaan kullekin maahanmuuttajalle laadittavaan yksilölliseen kotoutumissuunnitelmaan hänen palvelutarpeensa mukaiset palvelut. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että palveluja voidaan räätälöidä yksilöllisesti.
Kunnan kotoutumisohjelma sisältää vähintään osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnin, kotoutumissuunnitelman laadinnan, monikielisen yhteiskuntaorientaation, kotoutumiskoulutuksen, omaehtoiset opinnot sekä ohjausta ja neuvontaa. Kotoutumisohjelman tulee sisältää myös kielitaidon päättötestaus. Lisäksi kunta voi kehittää omia palveluitaan osaksi kotoutumisohjelmaa. Kunnan kotoutumisohjelma voi sisältää myös esimerkiksi kolmannen sektorin toimintaa.
Kotoutumisohjelman avulla on määrä edistää muun muassa maahanmuuttajien työllisyyttä, osaamista ja työelämävalmiuksia sekä kielitaitoa, yhteiskunnan tuntemusta ja osallisuutta. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että kotoutumisohjelma lisää kotoutumisen alkuvaiheen suunnitelmallisuutta ja että erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutuminen tehostuu nykyisestä. Kotoutumista edistäviä toimenpiteitä tulee kuitenkin olla tarjolla myös työssä oleville ja muille Suomeen muuttaneille, joiden tarkoituksena on olla maassa pidempään. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös työn ja opiskelun perusteella Suomeen muuttaneiden kotoutumisen edellytyksiä parannetaan. Esimerkiksi mahdollisuuksia suomen tai ruotsin kielen opiskeluun työn tai opiskelun ohessa sekä perheenjäsenten kotoutumista tulee edistää.
Palveluihin tavoittaminen, palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelma
Voimassa olevan lain mukaan kunnalla on velvollisuus laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma työttömille työnhakijoille ja toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti saaville henkilöille. Nykyisen alkukartoituksen sijaan ehdotetussa laissa puhutaan osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnista. Kunnan vastuuta kotoutumisen edistämisestä laajennetaan ehdotuksen mukaan niin, että sen tehtävänä on laatia mainittu arviointi ja kotoutumissuunnitelma sekä työttömille työnhakijoille että laissa määritellyille työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille, kuten kansainvälistä suojelua saaville, kotivanhemmille ja ihmiskaupan uhreille. Osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelma voidaan laatia myös muulle maahanmuuttajalle, jos tämän katsotaan sitä tarvitsevan. Valiokunta pitää tärkeänä, että kunta saa muilta viranomaisilta tiedon kotoutumista edistävien palvelujen tarpeessa olevista maahanmuuttajista.
Hallintovaliokunta pitää keskeisenä, että maahanmuuttajan osaaminen tunnistetaan heti kotoutumisen alkuvaiheessa. Osaamisen tunnistaminen on olennaista työllistymisessä ja sen tueksi tarvittavan osaamisen kehittämisessä ja ammatillisten tutkintojen suorittamisessa. Aiemmin hankitun osaamisen tunnistamisella on merkitystä myös maahanmuuttajan oman motivaation kannalta.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutuminen käynnistyy mahdollisimman pian maahantulon jälkeen. Kotoutumisen onnistumisen kannalta on keskeistä, että osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa tunnistetaan nykyistä paremmin yhtäältä ne maahanmuuttajat, joilla on valmius siirtyä nopeasti työelämään, ja toisaalta ne, jotka tarvitsevat työllistymisen tueksi esimerkiksi ammatillisen osaamisen kehittämistä tai sosiaali- ja terveyspalveluita. Osaamiseltaan vahvempien maahanmuuttajien nopeaa siirtymistä työelämään on tärkeää tukea ja samalla mahdollistaa hitaammat koulutuspolut niille, joille se on perusosaamisen vahvistamiseksi tarpeen.
Valiokunta pitää perusteltuna, että kotoutumista edistäviä palveluita pyritään kohdentamaan erityisen haavoittuvassa asemassa oleville ja niille, joilla on suurempi riski jäädä yhteiskunnan ulkopuolelle. Valiokunta korostaa erityisesti kotona lapsia hoitavien vanhempien tavoittamista ja pääsyä palveluihin. Tämä on tärkeää paitsi maahanmuuttajanaisten osallisuuden ja työllisyyden parantamiseksi myös perheen kotoutumisen näkökulmasta. Erityisesti kotona lapsia hoitavat naiset jäävät nykyjärjestelmässä helposti pitkäksi aikaa työelämälähtöisten palveluiden ulkopuolelle, vaikka työllistyminen voi tulla heille ajankohtaiseksi myöhemmin. Vanhempien kotoutumisella on keskeinen merkitys myös esimerkiksi lasten koulunkäynnin ja vapaa-ajanvieton tukemisessa.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota YK:n vammaisyleissopimuksessa turvattujen oikeuksien toteutumiseen ja vammaisten maahanmuuttajien palvelutarpeiden huomioimiseen viranomaispalveluissa, mikä on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä huomioida ehdotettavan sääntelyn tulkinnassa ja soveltamisessa. Saadun selvityksen mukaan erityiset palvelutarpeet huomioidaan yksilöllisesti laadittavassa osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arvioinnissa sekä kotoutumissuunnitelmassa, jotka laaditaan monialaisessa kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyössä silloin, kun edellytetään eri viranomaisten palvelujen yhteensovittamista. Tarkoituksena on, että ehdotetussa laissa säädetään nykyistä sääntelyä vastaavasti alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten palveluista ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien yksilöllinen tilanne otetaan huomioon lain soveltamisessa.
Ensimmäinen kotoutumissuunnitelma laaditaan ehdotetun lain mukaan enintään yhden vuoden ajaksi. Kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto, joka alkaa ensimmäisen kotoutumissuunnitelman allekirjoittamisesta, lyhennetään nykyisestä kolmesta vuodesta kahteen vuoteen. Enimmäisaikaa voidaan kuitenkin tiettyjen edellytysten täyttyessä pidentää enintään kahdella vuodella. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on korostettu, ettei kahden vuoden kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto ole kaikille riittävä. Asiaan kiinnitetään huomiota myös sivistysvaliokunnan lausunnossa. Kotoutumisen kesto vaihtelee yksilöllisesti, minkä vuoksi on tärkeää, että kotoutumista tukevia palveluita on tarjolla oikea-aikaisesti silloin, kun niille on tarve, eikä niitä kaikilta osin sidota ohjelman tai suunnitelman voimassaoloaikaan. Kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentyessä on huolehdittava siitä, että palveluihin pääsy on sujuvaa eikä asiakkaiden kotoutumisaika kulu palveluihin jonottamiseen.
Kotoutumiskoulutus, lukutaitokoulutus ja aikuisten perusopetus ovat jatkossakin kotoutumisen alkuvaiheen keskeisiä elementtejä. Niiden saatavuutta, laatua ja vaikuttavuutta kehitetään osana kotoutumisohjelman valmistelua. Valiokunta tähdentää, että kotoutumisohjelman vaikuttavuus riippuu kotoutumiskoulutuksen laadusta sekä siitä, missä määrin maahanmuuttajat toimenpiteisiin osallistuvat. Maahanmuuttajilla tuleekin olla riittävät kannustimet toimenpiteisiin osallistumiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumissuunnitelman ja kotoutumisohjelman noudattaminen on maahanmuuttajalle aidosti velvoittavaa. Oikeutta työttömyysetuuteen voidaan rajoittaa tai oikeutta toimeentulotukeen alentaa jo nykyisen lainsäädännön nojalla, jos maahanmuuttaja esimerkiksi kieltäytyy ilman pätevää syytä osallistumasta kotoutumissuunnitelmassa yksilöidysti sovittuun toimenpiteeseen. Valiokunta toteaa, että lainsäädäntöä, jolla pyritään lisäämään toimenpiteiden velvoittavuutta, tulee myös käytännössä soveltaa.
Monikielinen yhteiskuntaorientaatio, kotoutumiskoulutus ja omaehtoiset opinnot
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että maahanmuuttaja saa maahantulon perusteesta riippumatta heti alkuvaiheessa keskeiset perustiedot suomalaisesta yhteiskunnasta sellaisella kielellä, jota hän ymmärtää. Laissa ehdotetaan säädettäväksi uudesta monikielisestä yhteiskuntaorientaatiosta, jolla pyritään parantamaan maahanmuuttajien yhteiskunta- ja työelämätietoutta heti maahantulon alkuvaiheessa. Monikielinen yhteiskuntaorientaatio pyritään tarjoamaan kotoutuja-asiakkaille mahdollisuuksien mukaan heidän äidinkielellään tai muutoin hyvin osaamillaan kielillä kunnassa esiintyvät palvelu- ja kielelliset tarpeet huomioiden.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on pidetty tärkeänä, että yhteiskuntaorientaatio järjestetään asiakkaan omalla äidinkielellä lähiopetuksena, mikä takaa parhaiten keskeisen suomalaista yhteiskuntaa sekä yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan sisällön välittämisen maahanmuuttajalle. Hallituksen esityksen liitteenä olevan asetusehdotuksen mukaan monikielinen yhteiskuntaorientaatio on toteutettava lähiopetuksena, ellei etäyhteyden käyttäminen ole osallistujien maantieteellisestä etäisyydestä tai muusta perustellusta syystä tarpeen. Valiokunta pitää tätä linjausta perusteltuna ja korostaa, että etäyhteyttä tai tulkkausta voidaan käyttää yhteiskuntaorientaation toteuttamisessa vain poikkeuksellisesti. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että yhteiskuntaorientaation opetuksen laadusta huolehditaan ja sitä myös valvotaan.
Kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä vastaa jatkossa kunta. Kotoutumiskoulutusta järjestetään pääasiallisesti työvoimakoulutuksena, mutta sitä voidaan järjestää myös omaehtoisena opiskeluna. Eduskunta on tarkastusvaliokunnan mietintöön (TrVM 6/2018 vp) perustuen edellyttänyt, että hallitus lisää oleskeluluvan saaneen maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuutta siten, että kielikoulutukseen sisältyy kielitaitoa mittaava koe. Kotoutumiskoulutukseen lisätäänkin suomen tai ruotsin kielen päättötestaus, jonka kehittämisestä ja toteuttamisesta vastaa Opetushallitus. Sivistysvaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä, että kielitaidon päättötestausta valmisteltaessa ja sitä toteutettaessa huolehditaan siitä, että testaukset ovat yhdenmukaisia kaikissa oppilaitoksissa. Hallintovaliokunta pitää kielitaidon päättötestausta hyvänä uudistuksena. Valiokunnan käsityksen mukaan kielitaidon päättötestaus ei kuitenkaan suoraan lisää koulutuksen velvoittavuutta. Kotoutuja-asiakkaan velvollisuudesta noudattaa kotoutumissuunnitelmaa säädetään ehdotetun kotoutumislain 24 §:ssä. Velvollisuuksien laiminlyöminen voi vaikuttaa työttömyysetuuteen tai toimentulotukeen samalla tavoin kuin nykyisessä lainsäädännössä. Valiokunta huomauttaa, ettei näitä mahdollisuuksia ole saadun selvityksen mukaan käytännössä juurikaan sovellettu.
Hallintovaliokunta korostaa, että suomen tai ruotsin kielen osaaminen on edellytys suomalaisessa yhteiskunnassa toimimiselle ja usein myös työllistymiselle. Valiokunta tähdentää, että kotoutuminen ei voi täysimääräisesti toteutua ilman riittävää kielitaitoa eikä maahanmuuttaja voi myöskään omaksua suomalaisen yhteiskunnan toimintatapoja ja kulttuuria, jos hän ei osaa suomen tai ruotsin kieltä. Kielitaidon kehittämisen tulee olla kotoutumisen edistämiseen tähtäävien toimenpiteiden keskiössä. Valiokunta painottaa, että kotoutumiskoulutuksen kielikoulutuksen laatua ja vaikuttavuutta on parannettava niin, että mahdollisimman moni saavuttaa tavoitetason niin, että kielitaito vastaa työelämän vaatimuksia. Kielitaidon yhdenmukainen päättötestaus helpottaa osaltaan tavoitteiden toteutumisen seurantaa. Mahdollisesti tarvittavia tukitoimia on tarjottava oikea-aikaisesti, jotta maahanmuuttajan kotoutuminen ei viivästy koulutuksen puutteiden vuoksi. Mahdollisimman nopean työllistymisen rinnalla on syytä kiinnittää huomiota myös maahanmuuttajien osaamisen kehittämiseen Suomen työmarkkinoita vastaavaksi. Maahanmuuttajien koulutuksella on keskeinen rooli kotoutumisen edistämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutuminen on mahdollista molemmilla kansalliskielillä, sillä merkittävä määrä maahanmuuttajia asuu kaksikielisillä alueilla.
Kuntien rooli ja toimijoiden välinen yhteistyö
Ehdotetulla kotoutumislailla vahvistetaan kuntien roolia ja vastuuta kotoutumisen edistämisessä. Työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityneiden osalta esitys kytkeytyy työvoimapalvelu-uudistukseen (HE 207/2022 vp), jossa ehdotetaan työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtymistä kunnille. Näiden esitysten yhteisvaikutus tehostaa palveluiden yhteensovittamista ja tarjoamista, kun kunnan käytössä on kotoutumisen edistämisen, osaamisen kehittämisen ja työllistymisen edistämisen palveluita. Esityksellä pyritään myös siihen, että palveluja voidaan kohdistaa aikaisempaa paremmin ja räätälöidä vastaamaan asiakkaan tarpeita.
Ehdotuksen mukaan kunnilla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien ja kotoutuja-asiakkaiden kotoutumisen suunnittelusta, kehittämisestä ja seurannasta paikallistasolla, kuten nykyisinkin. Kunnan kotouttamisohjelma on ollut edellytys kotoutumislaissa säädetyille valtion korvauksille. Uudessa laissa käsitteestä luovutaan, mutta kunnan suunnitteluvelvollisuudesta säädetään edelleen. Kunta voi toteuttaa kotoutumisen edistämisen suunnittelua erillisenä asiakirjana tai osana muuta suunnitteluaan, esimerkiksi kuntastrategiaa.
Kotoutumisen edistämistä on jatkossakin välttämätöntä tehdä eri toimialojen ja muiden toimijoiden yhteistyönä. Esityksessä on arvioitu erityisesti työvoimapalveluiden ja elinkeinotoimen vastuun kasvavan nykyisestä. Vuoden 2023 alusta sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu siirtyi kunnilta hyvinvointialueille, mikä on merkinnyt suurten taloudellisten ja organisatoristen muutosten lisäksi myös uusien yhteistyömallien luomista. Valiokunta toteaa, että hyvinvointialueiden roolin selkeyttäminen ja erityisesti pakolaisten vastaanotto ja maahanmuuttajien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestäminen vaativat selkeät yhteistyörakenteet. Valiokunta korostaa, että kuntien ja hyvinvointialueiden välisen rajapinnan tulee toimia saumattomasti. Esimerkiksi haavoittuvassa asemassa oleville, kuten kiintiöpakolaisille ja yksin tulleille alaikäisille, laadittava monialainen palvelutarpeen arviointi edellyttää tiivistä yhteistyötä kunnan ja hyvinvointialueen välillä. Valiokunta painottaa myös yhteistyötä muiden viranomaisten, elinkeinoelämän ja kolmannen sektorin kanssa.
Kotoutumislakiehdotus velvoittaa toimijoita yhteistyöhön. Lakiehdotuksen 47 §:n mukaan kunnan on tarvittaessa yhteistyössä hyvinvointialueen, muun viranomaisen ja palveluntuottajan kanssa huolehdittava kotoutumista edistävien palveluiden yhteensovittamisesta siten, että yhteensovitettuja palveluita tarvitsevat kotoutuja-asiakkaat, maahanmuuttajat ja maahanmuuttajaryhmät tunnistetaan ja heidän tarvitsemansa palvelut määritetään. Lakiehdotukseen sisältyy myös voimassa olevaa lakia vastaava säännös paikallistason monialaisesta yhteistyöryhmästä, jollainen kunnan on perustettava, jos kunnassa esiintyvä maahanmuuttajien palvelutarve sitä edellyttää (48 §). Ehdotetussa laissa säädetään hyvinvointialueen velvoitteesta huomioida kotoutumisen edistäminen hyvinvointialueen toiminnan suunnittelussa ja kehittämisessä (49 §) sekä hyvinvointialueen kotoutumista edistävistä tehtävistä (50 §). Laissa säädetään myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävistä kotoutumisen edistämiseksi (55 §).
Kuntiin ohjaaminen ja ohjautuminen
Kuntiin ohjaaminen tapahtuu pääosin samoin kuin aiemminkin. Kuntapaikoille ohjataan erityisesti suoraan kuntiin saapuvat kiintiöpakolaiset ja haavoittuvassa asemassa olevat luvan saaneet turvapaikanhakijat, jotka eivät pysty siirtymään vastaanottokeskuksesta kuntaan vastaanottokeskuksen ohjaamina tai itsenäisesti, vaan tarvitsevat enemmän tukea ja kunnan järjestämän asunnon. Kunta sopii jatkossakin kuntapaikoista ja kuntapaikalle ohjattavista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Kunnan tulee kuulla myös hyvinvointialuetta näissä prosesseissa ja tehdä yhteistyötä alkuvaiheen palveluiden yhteensovittamiseksi.
Suurin osa oleskeluluvan saaneista siirtyy kuitenkin kuntiin itsenäisesti. Esityksen perustelujen mukaan vuonna 2020 vain 11 prosenttia oleskeluluvan saaneista turvapaikanhakijoista muutti kuntapaikoille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osoittamina. Valiokunta toteaa, että kuntien on tämän vuoksi vaikea ennakoida tulevaa palvelutarvetta. Lisäksi monet aluksi muualle sijoittuneet kotoutujat muuttavat myöhemmin pääkaupunkiseudulle ja kasvukeskuksiin, mutta heillä on edelleen tarvetta kotoutumispalveluille. Kustannukset maahanmuuttajien kotoutumisesta ja palvelujen järjestäminen laajassa mittakaavassa jäävät viime kädessä pitkälti suurten kaupunkien harteille.
Kotoutumisen edistämisen rahoitus
Kuntien rahoitus kotoutumisen edistämiseen koostuu useammasta lähteestä. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestetään osana kunnan järjestämisvastuulla olevia työvoimapalveluita, ne rahoitetaan osana niitä palveluita siten kuin työvoimapalvelu-uudistuksen yhteydessä rahoituksesta säädetään. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestetään osana kunnan peruspalveluita, rahoitus järjestetään valtionosuusjärjestelmän kautta, jossa yhtenä määräytymistekijänä on vieraskielisten määrä. Kunnille maksetaan kotoutumislain 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esim. kansainvälistä suojelua saavat) vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä sekä laskennallisia korvauksia että todellisten kustannusten mukaisia korvauksia. Kunnille erikseen maksettava laskennallinen korvaus ja peruspalvelujen valtionosuus ovat laskennallisia ja yleiskatteellisia.
Valiokunta toteaa, että maahanmuutto ja näin ollen myös kotoutumiseen liittyvät tarpeet keskittyvät Suomessa voimakkaasti kasvukeskuksiin ja erityisesti pääkaupunkiseudulle. Asiantuntijakuulemisissa on katsottu, ettei rahoitus huomioi riittävästi kuntien erilaisia tilanteita maahanmuuton suhteen ja isojen kaupunkien rahoitus pienenee nykyiseen rahoitukseen verrattuna, minkä katsotaan liittyvän vieraskielisyyskriteeriin toimivuuteen. Pienillä kunnilla on puolestaan haasteita tarjota vastaavaa palvelutuotantoa kuin isot kaupungit. Lisäksi sote-uudistukseen liittyvät rahoitusjärjestelmän muutokset kaventavat kuntien ja kaupunkien taloudellista liikkumavaraa. Kunnilla on mahdollisuus tehdä yhteistyötä palvelujen järjestämiseksi alueilla, mutta yleiskatteellisesta rahoituksesta on vaikeaa yksilöidä riittävää panostusta yhdessä tuotettavien palveluiden järjestämiseen. Lisäksi palvelujen järjestämisestä sovittaessa tulee hahmottaa työvoimapalvelu-uudistuksen kautta kohdentuva yleiskatteellinen rahoitus ja kotoutumislain kautta kohdentuva valtionosuusrahoitus.
Selvityksen mukaan rahoitus kotoutumislain kokonaisuudistukseen liittyviin lisäehdotuksiin on sisällytetty vuosia 2023—2026 koskevaan julkisen talouden suunnitelmaan. Uudistuksen suunnitellun voimaantulon siirtyminen vuoden 2025 alkuun on tarkoitus huomioida teknisessä julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2024—2027. Kustannusten kehitystä ja rahoitusjärjestelmää on tarkoitus arvioida vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Tavoitteena on selvittää tarkoituksenmukaisimmat ja kustannustehokkaimmat tavat korvata kunnille ja hyvinvointialueille niiden kotoutumista edistävien palveluiden järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Samalla arvioidaan rahoituksen riittävyyttä niin, että kotoutumisen edistämisen palveluita olisi yhdenvertaisesti saatavilla eri puolilla Suomea, myös kasvukeskusten ulkopuolella.
Onnistunut kotouttamispalvelujen kokonaisvastuun siirto kunnille edellyttää sitä, että palvelujen järjestämiseen on riittävät resurssit. Edellä rahoituksesta todetun lisäksi valiokunta huomauttaa, että laskennallisten korvausten taso on jäänyt jälkeen kustannuskehityksestä. Valiokunta korostaa, että annettaessa kunnille tehtäviä on rahoitusperiaatteen mukaisesti huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset taloudelliset edellytykset suoriutua tehtävistään. Valiokunnan mielestä on myös tärkeää, että uudistusten yhteisvaikutuksia arvioidaan. Rahoitukseen liittyvien kysymysten lisäksi tulevissa lainsäädäntöuudistuksissa on valiokunnan mielestä syytä arvioida, voidaanko kuntien toimintaympäristön erilaisuus ottaa myös sääntelyssä nykyistä paremmin huomioon. Valiokunta painottaa, että arviointi on tehtävä hyvässä yhteystyössä kuntien ja kaupunkien kanssa.
Tietojärjestelmät
Ehdotetun kotoutumislain 9 luvussa säädetään henkilötietojen käsittelystä ja valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista. Valiokunta tähdentää tiedonsaannin ja tiedonvaihdon merkitystä. Kotoutumisen edistäminen on laaja-alainen tehtävä, ja on tärkeää, että kotoutumisen kokonaisuus asianomaisen henkilön osalta on sujuvaa ja edistää hänen joustavaa siirtymistään työmarkkinoille.
Ehdotetun kotoutumislain 74 §:n mukaan kehittämis- ja hallintokeskus vastaa kotoutumisen edistämisen valtakunnallisen tietovarannon ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden kehittämisestä ja ylläpidosta. Ehdotuksen mukaan kunnilla on velvollisuus käyttää valtakunnallista tietovarantoa ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta kotoutumisen edistämisen toimeenpanossa.
Esityksen perusteluissa viitataan työvoimapalvelu-uudistukseen ja yhdyspintoihin työllisyyspalveluihin ja työllisyyspalveluiden asiakastietojärjestelmiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työllisyyspalveluiden asiakastietojärjestelmät, tietovarannot ja palvelualusta ovat kehitysvaiheessa eivätkä vielä käytössä työ- ja elinkeinotoimistoissa tai kunnissa. Sosiaali- ja terveyspalveluiden siirryttyä hyvinvointialueille monessa kunnassa käytössä oleva kotoutumisasiakkaiden asiakastietojärjestelmä poistuu kuntien käytöstä. Kunnille aiheutuu kustannuksia asiakkuudenhallinnan järjestämisestä ainakin siihen saakka, kunnes valtakunnallinen asiakkuudenhallinnan järjestelmä on saatavilla. Selvityksen mukaan läheskään kaikissa kunnissa ei ole olemassa asiakkuudenhallintaa vuodesta 2023 alkaen ja kunnat joutuvat ratkomaan asiakkuudenhallintatarpeet omalla kustannuksellaan.
Ehdotetun lain 75 §:n mukaan kunta voi hankkia valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta täydentäviä lisäosia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lisäosalla tarkoitetaan esimerkiksi kunnalla muutoin käytössä olevan tietojärjestelmän tai sen käyttöliittymän tai esimerkiksi palautekanavan hyödyntämistä kotoutumispalvelujen toteuttamisessa. Selvityksen mukaan kunnille mahdollisesti aiheutuvia vaikutuksia on tarkoitus täydentää tietojärjestelmäpalvelujen käyttöönoton yhteydessä ja toisaalta kuntien tulee arvioida omalta osaltaan tällaisten lisäosien hankintaan liittyvät tiedonhallinnan muutosvaikutukset.
Valiokunnan mielestä valtakunnallista kotoutumisen asiakkuudenhallintajärjestelmää kehitettäessä on keskeistä kuulla kuntien tarpeita ja rakentaa järjestelmää kuntien lähtökohdista. Kuntien omat järjestelmät voivat poiketa suurestikin valtion järjestelmäratkaisuista. Kunnissa on halua ja kyvykkyyttä hyödyntää asiakasdataa toiminnan kehittämiseen ja kotoutumisen vaikuttavuuden arviointiin sekä maahanmuuttajien työllistymisen edistämiseen, jolloin nämä tietotarpeet ja tiedonsaanti sekä hyödynnettävyys tulisi huomioida uudistuksen yhteydessä.
Valiokunta pitää yleisemminkin tärkeänä, että kotouttamistoimenpiteiden vaikuttavuutta ja kotoutumisen onnistumista voidaan arvioida riittävän kattavien ja säännönmukaisesti tuotettavien kotoutumisen eri osa-alueita koskevien tietojen avulla. Työ- ja elinkeinoministeriön kotouttamisen osaamiskeskus ylläpitää kotoutumisen seurantajärjestelmää, jonka indikaattoritiedot perustuvat erilaisiin rekisteri- ja kyselytietoihin. Kotoutumisen edistämisen tietopohjaisuutta tulee vahvistaa niin, että seurantajärjestelmä kattaa nykyistä laajemmin eri viranomaistoimijoiden kotouttamistoimenpiteitä koskevat tiedot.
Tietojärjestelmäpalveluiden riskien hallinta
Hallintovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että hallituksen esityksen tietoyhteiskuntavaikutuksia koskevissa perusteluissa on kuvattu riskeihin vastaamiseksi tarkoitettuja suojatoimia. Henkilötietojen käsittelyyn ja tiedonhallintaan liittyvistä riskienhallintatoimista ja suojatoimista säännellään EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa (EU) 2016/679, sitä kansallisesti täsmentävässä ja täydentävässä tietosuojalaissa (1050/2018) sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019). Näiden lisäksi kotoutumislakiehdotuksen 78—81 §:n säännökset täydentävät ja tarkentavat henkilötietojen käsittelyyn ja tiedonhallinnan vastuisiin liittyvää sääntelyä. Näillä säännöksillä täsmennetään erityisesti käyttöoikeushallinnan sekä tiedonhallinnan ja lokitietojen käsittelyn menettelyjä ja vastuita. Ehdotetun sääntelyn mukaan muun muassa KEHA-keskuksen on viipymättä ilmoitettava kunnalle käyttöoikeuksien lokitiedoissa havaitsemistaan poikkeamista. Kunnan on viipymättä selvitettävä, mistä havaitut poikkeamat johtuvat ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin, jos poikkeamat ovat seurausta käyttöoikeuksien väärinkäytöstä. Lakiehdotuksessa säädetään käyttöoikeuksien muuttamisesta ja poistamisesta, myös väärinkäytösten vuoksi. Tietojärjestelmän lainmukaisen käytön valvonnassa olennaisia suojatoimia ovat lokitietojärjestelmä ja siihen liittyvä käytönvalvonta. KEHA-keskuksen ja kunnan väliseen käytännön vastuunjakoon liittyviä potentiaalisia riskejä pyritään vähentämään siten, että laissa ehdotetaan säädettäväksi yhteisrekisterinpitäjyydestä ja rekisterinpitäjien välisestä vastuunjaosta. Määrittelemällä rekisterinpitäjien välinen vastuunjako ja siten rekisteröityjen oikeuksista vastaavat tahot lainsäädännössä turvataan myös rekisteröityjen oikeusasemaa. Tietosuojalaissa säädetään muun ohella myös vaitiolovelvollisuudesta (35 §). Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettu laki sisältää säännökset tiedonhallintayksikön tietoturvallisuuden varmistamiseen liittyvistä velvollisuuksista. Rekisteröidyn kannalta keskeisiä suojatoimia ovat myös hallintolaissa (434/2003) säädetyt oikeusturvatakeet sekä muut hallinnon yleislait ja virkavastuusääntely. Lisäksi tietosuoja-asetus ja tietosuojalaki sisältävät yksityiskohtaiset säännökset muun muassa henkilötietojen käsittelyn yleisistä periaatteista, rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja rekisteröidyn oikeuksista, tietoturvallisuudesta ja henkilötietojen käsittelyn valvonnasta sekä lainvastaisen henkilötietojen käsittelyn seuraamuksista.
Ehdotuksen mukaisen tietovarannon ja tietojärjestelmäkokonaisuuden perustamisvaiheessa riskejä hallitaan ennen käyttöönottoa toteutettavan tietosuojavaikutusten arvioinnin ja siihen sisältyvän riskiarvion perusteella. Selvityksen mukaan kotoutumisen asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon osalta yleisen tietosuoja-asetuksen mukainen tietosuojavaikutusten arviointi on tarkoitus tehdä siinä vaiheessa, kun ratkaisun tekniset suunnitelmat ja käyttömallit tarkentuvat. Siinä yhteydessä arvioidaan suunnitellut toimenpiteet riskeihin puuttumiseksi, mukaan lukien suoja- ja turvallisuustoimet ja mekanismit, joilla varmistetaan henkilötietojen suoja. Tällöin arvioidaan myös organisaatioiden välinen vastuunjako ja ohjaussuhteet sekä rekisterinpitäjien ja -käsittelijöiden tehtävät käytännössä. Lisäksi ennen käyttöönottoa tullaan huolehtimaan tiedonhallintalaissa säädetyllä tavalla tietoaineistojen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuuteen liittyvistä toimista, kuten riskiperustaisten tietoturvallisuustoimenpiteiden toteuttamisesta, järjestelmän vikasietoisuutta ja käytettävyyttä koskevasta testauksesta ja tietoturvallisuuden varmistavista toimenpiteistä. Tietosuojavaikutusten arviointi kattaa suunnitellut toimenpiteet riskeihin puuttumiseksi, mukaan lukien suoja- ja turvallisuustoimet ja mekanismit, joilla varmistetaan henkilötietojen suoja. Uusien järjestelmien käytön opetteluun sisältyy aina myös riskejä virheisiin henkilötietojen käsittelyssä. Näihin tulee varautua muun muassa varaamalla KEHA-keskukseen riittävästi resursseja kotoutumisen asiakastietojärjestelmän ja tietovarannon käyttäjien perehdyttämiseen ja käytön tukeen.
Lakialoite
Lakialoitteessa ehdotetaan, että kotoutumisen edistämisestä annettu laki (1386/2010) kumotaan. Koska tässä mietinnössä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kotoutumisen edistämisestä, jolla kumotaan voimassa oleva samanniminen laki, valiokunta ehdottaa, että lakialoite hylätään.
Toimenpidealoite
Toimenpidealoitteessa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin, jotta kotoutumiskoulutukselle laaditaan valtakunnalliset, velvoittavat laatukriteerit ja suositukset yhteistyössä sidosryhmien kanssa ja tehdyn selvitystyön pohjalta niiden toteutumista edistetään koulutuksin ja toimeenpanoa seurataan säännöllisesti.
Valiokunta toteaa, että kotoutumiskoulutuksessa noudatetaan Opetushallituksen antamia Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteita, jotka on uudistettu 1.3.2022 lähtien. Kotoutumiskoulutuksen hankintaprosessissa laadunvarmistusta tehdään muun muassa määriteltäessä hankintojen sisältö-, soveltuvuus- ja vähimmäiskriteereitä, vertailtaessa tarjouksia ja seurattaessa hankintojen laatua. Kotoutumiskoulutusten kilpailuttaminen on jatkossa kuntien tehtävä. Opetushallitukselle ehdotetaan säädettäväksi vastuu kotoutumiskoulutuksen kielitaidon päättötestauksen valtakunnallisesta kehittämisestä ja ylläpidosta. Opetushallitus määrää kotoutumiskoulutuksen sisällöstä, ja kotoutumiskoulutuksen laadullista kehittämistä toteutetaan valtakunnallisissa hankkeissa. KEHA-keskuksen tehtävänä puolestaan on valtakunnallinen kotoutumisen edistämisen tukeminen esimerkiksi osaamista tai palvelumalleja kehittämällä. Lisäksi KEHA-keskuksella on kotoutumisen seurantaan ja arviointiin sekä tietojärjestelmiin liittyviä tehtäviä. Esitykseen sisältyy myös useita seurantavelvoitteita. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi kotoutumispalveluiden laatua ja ehdotetun lain aikaansaamia muutoksia kotoutumiskoulutuksessa tulisi seurata työ- ja elinkeinoministeriön toimesta soveltuvin erillisselvityksin. Lain oltua voimassa kolme vuotta toteutettaisiin lain kokonaisuudistuksen toimeenpanon toteutumisen ja toimivuuden arviointi erillisselvityksellä, jonka perusteella kartoitettaisiin mahdolliset kotoutumislain jatkokehittämisen tarpeet. Valiokunta ehdottaa edellä todetut seikat huomioon ottaen, että toimenpidealoite hylätään.