Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetuilla rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain (577/2005) ja rajavartiolain (578/2005) muutoksilla pyritään turvaamaan Rajavartiolaitoksen henkilöstöresurssit ja toimintakyky erilaisissa normaaliolojen häiriötilanteissa, valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja tällaisiin tilanteisiin varauduttaessa. Tarkoituksena on myös ottaa huomioon Rajavartiolaitoksen asema valmiusorganisaationa sekä Rajavartiolaitokselle säädetyt sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävät ja sodan ajan vaatimukset niiden kannalta keskeisiä siviilivirkoja täytettäessä. Tavoitteena on ehkäistä viranhakuprosessin hyödyntämistä turvallisuusviranomaisiin kohdistuvassa tiedustelussa. 

Hallintovaliokunta pitää etenkin nykyisessä turvallisuusympäristössä tärkeänä, että Rajavartiolaitoksella on riittävät valmiudet hybridiuhkien torjuntaan. Hybridivaikuttaminen voi sisältää esimerkiksi informaatiovaikuttamista, maahantulon välineellistämistä, viranomaisten maalittamista tai kyberoperaatioita. Valiokunta korostaa, että sisäisen turvallisuuden viranomaiset, etenkin poliisi ja Rajavartiolaitos, ovat ensivasteen viranomaisia useimmissa hybriditilanteissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että Rajavartiolaitos on toimintakykyinen kaikissa turvallisuustilanteissa. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 7/2024 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Rajavartiolaitoksen eräisiin siviilivirkoihin nimittäminen

Rajavartiolaitoksessa on sekä sotilasvirkoja että siviilivirkoja, kuten Puolustusvoimissakin. Suurin osa Rajavartiolaitoksen henkilöstöstä on sotilasvirassa (sotilasvirka 84,6 %, siviilivirka 15,4 %). Rajavartiolaitoksen sotilasvirat voidaan rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole vastaavaa sääntelyä Rajavartiolaitoksen siviiliviroista, joten ne täytetään valtion virkamieslain (750/1994) 6 a §:n mukaisessa julkisessa hakumenettelyssä.  

Puolustusvoimia koskeva sääntely mahdollistaa tietyin poikkeuksin sekä sotilas- että siviilivirkojen täyttämisen ilman julkista hakumenettelyä. Poliisin hallinnosta annettua lakia (110/1992) on hiljattain muutettu niin, että tiettyjä suojelupoliisin, keskusrikospoliisin ja paikallispoliisin virkoja täytettäessä voidaan poiketa julkisesta hakumenettelystä (HaVM 25/2022 vp). Viimeksi mainittu sääntely koskee sekä poliisi- että siviilivirkoja. 

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 12 a §, jonka mukaan Rajavartiolaitoksen siviilivirka, jonka tehtävät muodostuvat rajaturvallisuuden ylläpitämisen tai sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävistä taikka niihin välittömästi liittyvistä teknisistä tukitehtävistä, voidaan täyttää sitä haettavaksi julistamatta, jos tehtävän luonne sitä välttämättä edellyttää. Välttämättömyyttä arvioitaessa otetaan ehdotetun säännöksen mukaan huomioon muun muassa Rajavartiolaitoksen henkilöstö- ja organisaatioturvallisuus, täytettävä virka ja sen tehtäviin liittyvät uhkat sekä Rajavartiolaitoksen suorituskyvyn suojaaminen.  

Ehdotettu sääntely merkitsee poikkeusta valtion virkamieslain pääsääntöön, jonka mukaan virka on julistettava haettavaksi ennen sen täyttämistä. Mahdollisuus poiketa julkisesta hakumenettelystä ei koske virkoja, joihin valtioneuvosto nimittää (hallitusneuvos ja lainsäädäntöneuvos), joten ne on jatkossakin julistettava haettaviksi. Valiokunta toteaa, että poikkeaminen hakumenettelyn julkisuudesta edellyttää yksittäistapauksellista arviointia siitä, että se on välttämätöntä tehtävän luonteen kannalta. Julkinen hakumenettely on siis edelleen Rajavartiolaitoksen siviilivirkoja täytettäessä pääsääntö. Valiokunta korostaa välttämättömyyden arviointia ja kokonaisharkintaa viran hakumenettelyä arvioitaessa. 

Ehdotetussa säännöksessä mainitut rajaturvallisuuden ylläpitämisen ja sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävät liittyvät keskeisesti Rajavartiolaitoksen rooliin valmiusorganisaationa. Niihin liittyvät johtotehtävät ja operatiiviset tehtävät ovat perustelujen mukaan sotilastehtäviä, kuten valtaosa asiantuntijatehtävistäkin. Kokonaisuuteen kytkeytyvät siviilitehtävät liittyvät tilannekuvaan, toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen, Rajavartiolaitoksen kaluston teknisiin ominaisuuksiin sekä tietojärjestelmiin ja johtamisjärjestelmiin. Saadun selvityksen mukaan ehdotettu sääntely koskee vain pientä osaa Rajavartiolaitoksen siviiliviroista. Tarve perustaa uusia siviilivirkoja mainitun kaltaisiin tehtäviin saattaa kuitenkin tulevaisuudessa lisääntyä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on kiinnitetty sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta huomiota siihen, ettei ehdotetussa 12 a §:ssä määritellä kovinkaan tarkasti niitä virkoja, joita sääntely koskee. Sääntely eroaa tältä osin esimerkiksi poliisin hallinnosta annetun lain keskusrikospoliisin ja paikallispoliisin virkoja ja virkasuhteita koskevasta sääntelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn soveltamisalaa on syytä täsmentää säädösperustaisesti esimerkiksi lainkohdan perusteluissa (s. 37) mainituilla tarkennuksilla.  

Hallintovaliokunta pitää perusteltuna hallituksen esityksen perusratkaisua, jonka mukaan ehdotetussa 12 a §:ssä määritellään siinä tarkoitetut virat tehtäväperusteisesti eikä esimerkiksi virkanimikkeiden perusteella. Virkanimikkeisiin perustuva sääntely olisi omiaan vanhentumaan virkanimikkeiden muuttuessa. Virkanimikkeet eivät myöskään kuvaa viran tehtäväalaa kovin täsmällisesti.  

Säännöksen soveltamisen kannalta ratkaisevia ovat viran tehtäväala ja konkreettiset työtehtävät. Viran tulee muodostua nimenomaan rajaturvallisuuden ylläpitämisen tai sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävistä taikka niihin välittömästi liittyvistä teknisistä tukitehtävistä. Säännöksen soveltamiseen ei näin ollen riitä, että virkatehtäviin vain kuuluu muiden tehtävien ohella tällaisia tehtäviä. Lisäksi valiokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen soveltamisalaan kuuluvat vain siinä lueteltuihin tehtäviin välittömästi liittyvät tekniset tukitehtävät. Esimiestehtävät ja esimerkiksi hallinnolliset ja viestinnälliset tukitehtävät on rajattu soveltamisalan ulkopuolelle. Ehdotettu sääntely on tältä osin rajatumpaa kuin edellä mainittu poliisin virkoja koskeva sääntely, joka koskee myös esimiestehtäviä ja jossa edellytetään, että viran tehtäviin kuuluu esimerkiksi tietolähdetoiminta- tai peitetoimintatehtäviä.  

Säännöksessä tarkoitetuilla virkamiehillä on pääsy valmiuden ja maanpuolustuksen kannalta tärkeään tietoon. Valiokunta tähdentää, että ehdotetun sääntelyn yhtenä tavoitteena on varautua ennakolta viranomaisiin kohdistuvaan tiedonhankintaan ja vaikuttamisyrityksiin. Tarkoituksena on varmistaa Rajavartiolaitoksen henkilöstön turvallisuus ja suojata Rajavartiolaitoksen kansallisen turvallisuuden kannalta merkityksellisiä tehtäviä. 

Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskevan huomion johdosta 1. lakiehdotuksen 12 a §:ää eräiltä osin täsmennettäväksi yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin.  

Hallintovaliokunta korostaa, että vaikka virka täytetään sitä auki julistamatta, on menettelyssä otettava huomioon perustuslain 125 §:n 2 momentissa säädetyt yleiset nimitysperusteet sekä asianomaista virkaa koskevat yleiset ja erityiset kelpoisuusvaatimukset. 

Kadettien käyttäminen Rajavartiolaitoksen toiminnan tukena

Rajavartiolaitoksen upseerit koulutetaan Maanpuolustuskorkeakoulussa. Kadetit jatkavat toisen opintovuotensa lopussa opintosuuntaisiin opintoihin, jotka annetaan Rajavartiolaitoksen toimialan osalta Raja- ja merivartiokoululla. Kaikille Raja- ja merivartiokoululla opiskeleville kadeteille annetaan rajavartiomieheltä vaadittava koulutus, sillä vain rajavartiomiehillä on rajavartiolainsäädännössä määritellyt ja useissa Rajavartiolaitoksen tehtävissä tarvittavat toimivaltuudet. Raja- ja merivartiokoululla aloittaa vuosittain 24—28 kadettia. 

Rajavartiolaitoksen esikunta voi jo nykyisin määrätä riittävän koulutuksen saaneen rajavartijan peruskurssin opiskelijan suorittamaan myös muita tehtäviä kuin koulutukseen liittyviä harjoituksia, jos se on tarpeen Rajavartiolaitoksen toimialaan kuuluvien vakavien erityistilanteiden hoitamiseksi. Myös Rajavartiolaitoksessa asevelvollisuuttaan tai naisten vapaaehtoista asepalveluksesta suorittavia voidaan tarvittaessa käyttää Rajavartiolaitoksen toiminnan tukena. Voimassa olevassa laissa ei sen sijaan säädetä siitä, että kadetit voisivat vastaavaan tapaan tukea Rajavartiolaitoksen toimintaa.  

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan esimerkiksi laajamittaisen maahantulon tai laajalle levinneen tartuntatautiepidemian tilanteissa voi olla välttämätöntä saada Rajavartiolaitoksen tehtäviin lisähenkilöstöä. Valiokunta pitää perusteltuna, että sääntelyä täydennetään niin, että kadetteja voidaan käyttää vakavissa erityistilanteissa Rajavartiolaitoksen tehtävissä vastaavaan tapaan kuin rajavartijan peruskurssin opiskelijoita. Käytännössä kyse on saadun selvityksen mukaan kolmannen eli viimeisen vuoden opiskelijoista. Kadeteilla on käytössään koulutuksen ulkopuolisissa tehtävissä samat rajavartiolain 34 d — 34 f §:ssä säädetyt suppeat ja tilapäiset toimivaltuudet kuin rajavartijan peruskurssin opiskelijoilla, asevelvollisilla ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavilla naisilla silloin, kun he tukevat Rajavartiolaitoksen toimintaa. 

Ehdotetun rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 9 §:n 3 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoululla upseerin koulutusohjelmassa opiskeleva kadetti voidaan nimittää nuoremman upseerin virkaan enintään kuudeksi kuukaudeksi rajaturvallisuuden häiriötilanteissa sekä tehostettaessa ja kohotettaessa valmiutta niihin varautumiseksi. Rajaturvallisuuden häiriötilanteilla tarkoitetaan säännöksessä Suomen turvallisuusympäristössä ilmeneviä poikkeamia, joiden seurauksena Rajavartiolaitos välttämättä tarvitsee lisähenkilöstöä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Ehdotettu säännös koskee kadetteja, jotka ovat suorittaneet valtioneuvoston asetuksessa tarkemmin määritellyt opinnot. Rajavartiolaitoksesta annettua valtioneuvoston asetusta on tarkoitus muuttaa niin, että säännöksessä tarkoitetuissa tilanteissa nimittämisen edellytyksenä on rajavartiomiehen toimivaltuuksia koskevien opintojen suorittaminen. 

Saadun selvityksen mukaan nuoremman upseerin virassa kadetit voivat tukea Rajavartiolaitoksen päällystöä ja toimia eri tehtävissä laajemmin kuin niissä tilanteissa, joissa heidät määrätään suorittamaan koulutuksen ulkopuolisia tehtäviä. Tämän vuoksi heiltä edellytetään pidemmälle edenneitä opintoja ja toimivaltuuskoulutusten suorittamista.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että Rajavartiolaitoksen henkilöstöresursseja kyetään tarvittaessa lisäämään nopeasti kulloisenkin tilanteen edellyttämällä tavalla. Valiokunta pitää perusteltuna, että kadetteja voidaan käyttää Rajavartiolaitoksen toiminnan tukena esityksessä ehdotetuin tavoin. Samalla on kuitenkin syytä huolehtia siitä, etteivät kadettien opinnot ja valmistuminen tarpeettomasti viivästy.