Yleistä

EU:n tutkija- ja opiskelijadirektiivi (EU) 2016/801) on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan 1.9.2018 voimaan tulleella kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annetulla lailla (719/2018, tutkija- ja opiskelijalaki). Kaikki opiskelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa ja suurelta osin myös tutkijoiden maahantuloa koskeva sääntely on tuolloin siirretty ulkomaalaislaista (301/2004) mainittuun erillislakiin. Tutkija- ja opiskelijalaissa tarkoitettujen kolmansien maiden kansalaisten maahantuloon, maastalähtöön, oleskeluun ja työntekoon sovelletaan kuitenkin lain 3 §:n mukaan ulkomaalaislain säännöksiä, jollei tutkija- ja opiskelijalaissa toisin säädetä. 

Hallituksen esityksessä ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus toteuttaa osaltaan hallitusohjelman tavoitteita kolmansien maiden kansalaisten tutkijoiden, Suomessa opiskelevien ja korkeakoulututkinnon suorittaneiden sekä heidän perheidensä maahan jäämisen helpottamisesta uudistamalla lupakäytäntöjä, sujuvoittamalla oleskelulupaprosesseja sekä vahvistamalla korkeakoulujen ja työelämän vuorovaikutusta. Hallitusohjelman tavoitteen mukaan opiskelijoille myönnetään oleskelulupa koko tutkinnon suorittamisen ajaksi ja valmistumisen jälkeistä lupaa pidennetään kahteen vuoteen. Hallituksen tavoitteena on kolminkertaistaa uusien kansainvälisten tutkinto-opiskelijoiden määrä vuoteen 2030 mennessä nykyisestä noin 5 000 opiskelijasta 15 000 opiskelijaan. Tavoitteena on myös, että 75 prosenttia kansainvälisistä tutkinto-opiskelijoista työllistyy valmistumisensa jälkeen Suomeen. Vuonna 2018 tutkinnon suorittaneista kansainvälisistä opiskelijoista 53 prosenttia oli seuraavana vuonna työllistynyt Suomeen. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että vuoden 2021 elokuun lopussa kaikkien opiskelun perusteella tehtyjen oleskelulupahakemusten keskimääräinen käsittelyaika on ollut 18 päivää ja mediaanikäsittelyaika 12 päivää, kun vuotta aiemmin vastaavat ovat olleet 73 ja 15 päivää. Valiokunta pitää myönteisenä, että oleskelulupahakemusten käsittelyaikoja on tehtävään kohdennettujen lisäresurssien ja erilaisten kehittämistoimenpiteiden avulla saatu viime aikoina lyhennettyä merkittävästi. Niiden pitäminen nykyisellä tasolla edellyttää kuitenkin, että Maahanmuuttovirastolla on pysyvästi riittävät resurssit tämänkin tehtävän hoitamiseen.  

Hallintovaliokunta on pitänyt esillä olevaa tutkija- ja opiskelijalakia (HaVM 7/2018 vp —HE 21/2018 vp) sekä ns. kausityölakia (laki kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten) ja ns. ICT-lakia (laki kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä) säädettäessä (HaVM 19/2017 vp — HE 80/2017 vp) direktiivien täytäntöönpanon kannalta selkeänä ratkaisuna, että niistä on säädetty erilliset lait. Voimassa oleva ulkomaalaislaki on muodostunut lukuisten muutosten vuoksi siinä määrin laajaksi ja vaikeaselkoiseksi kokonaisuudeksi, ettei mainitun sääntelyn sisällyttäminen siihen ole ollut valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista. Valiokunta tähdentää, että lainsäädännön tulee olla mahdollisimman selkeää sekä lakia soveltavien viranomaisten että luvan hakijoiden näkökulmasta. Tästä tulee huolehtia myös ulkomaalaislain ja erillislakien muodostamassa kokonaisuudessa. Valiokunta pitää tästä näkökulmasta myönteisenä, että tutkijoita ja opiskelijoita koskeva EU-direktiivistä johtuva ja kansallinen sääntely kootaan aiempaa kattavammin tutkija- ja opiskelijalakiin.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaalaislain kokonaisuudistukseen tähtäävä esiselvitystyö on käynnistetty. Valiokunta korostaa, että kokonaisuudistuksen tekeminen vaatii pitkää, mahdollisesti yli vaalikauden kestävää valmistelutyötä ja hyvin merkittäviä henkilövoimavaroja.  

Hallintovaliokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina ja puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.  

Opiskelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan pituus ja oleskeluluvan laji

Oleskelulupa opiskelua varten myönnetään nykyisin tilapäisenä enintään kahdeksi vuodeksi. Jos lupaa haetaan lyhyemmäksi ajaksi tai jos opinnot kestävät alle kaksi vuotta, lupa myönnetään enintään sille ajalle. Opiskelijan on voimassa olevan lainsäädännön mukaan näin ollen haettava uutta oleskelulupaa, jos opinnot kestävät yli kaksi vuotta. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että oleskelulupa myönnetään jatkossa opiskelijalle koko tutkinnon tai opintojen suorittamisen ajaksi. Muutoksen tavoitteena on, että opiskelija voi keskittyä opintoihinsa ilman velvollisuutta hakea jatko-oleskelulupaa opintojen suorittamisen aikana. Ehdotettu muutos oleskeluluvan myöntämisestä koko opintojen suorittamisen ajaksi koskee kaikkia opiskelijoita. Oleskeluluvan myöntämisestä tutkija- ja opiskelijadirektiivissä tarkoitetuille opiskelijoille säädetään jatkossa tutkija- ja opiskelijalain 7 §:ssä ja kansallisen oleskeluluvan myöntämisestä opiskelua varten uudessa 7 a §:ssä. 

Ulkomaalaislain 33 §:n mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää joko tilapäisenä (B-lupa) tai jatkuvana (A-lupa). Kaikki opiskelun perusteella myönnetyt oleskeluluvat ovat olleet tähän asti tilapäisiä, koska opiskelun on aiemmin katsottu olevan tilapäinen maassaolon peruste. Nyttemmin on korostunut tavoite kouluttaa osaajia suomalaisten työmarkkinoiden tarpeisiin ja kannustaa Suomessa opiskelevia jäämään maahan opintojen suorittamisen jälkeen. Oleskeluluvan lajilla on merkitystä erityisesti pysyvän oleskeluluvan myöntämisen sekä Suomen kansalaisuuden saamiseksi edellytetyn asumisajan kannalta. Pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaislain 56 §:n mukaan ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan. 

Korkeakouluopiskelijoille myönnetään ehdotuksen mukaan jatkuva oleskelulupa. Muiden opiskelijoiden oleskeluluvat myönnetään edelleen tilapäisinä. Muutoksella tavoitellaan sitä, että aiempaa useammalla korkeakouluopiskelijalla on paremmat edellytykset jäädä maahan pysyvästi. Oleskelulupalajin muutoksella on vaikutusta myös opiskelijan perheenjäsenten oleskelulupiin, sillä ulkomaalaislain mukaan perheenjäsenelle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos perheenkokoajan lupa on jatkuva tai pysyvä. Tutkijoille oleskelulupa myönnetään jatkuvana jo nykyisin.  

Valiokunta toteaa, että pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä muun ohella on, että opiskelija on suorittanut sen korkeakoulututkinnon, jota varten oleskelulupa on myönnetty (2. lakiehdotuksen 56 §:n 5 momentti). Lisäksi valiokunta tähdentää, ettei opiskelun perusteella haetun oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiin korkeakoulun vaatiman maksun suorittamisesta ja sairaanhoidon kustannukset kattavasta vakuutuksesta ehdoteta muutoksia. 

Edellytys turvatusta toimeentulosta

Ulkomaalaislainsäädännössä edellytetään eräin laissa säädetyin poikkeuksin, että ulkomaalaisen toimeentulon tulee olla turvattu sen ajan, jolle oleskelulupa myönnetään. Voimassa olevan tutkija- ja opiskelijalain 7 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on, että opiskelijan toimeentulo on turvattu siten kuin ulkomaalaislain 39 §:ssä säädetään. Myös nyt ehdotetaan säädettäväksi, että toimeentulon on oltava turvattu koko oleskeluluvan voimassaolon ajan. Merkittävä muutos nykytilaan on kuitenkin se, että selvitys turvatusta toimeentulosta on esitettävä vain ensimmäisen vuoden osalta, vaikka oleskelulupa myönnetäänkin jatkossa koko opiskeluajaksi. Jos oleskelulupaa haetaan lyhyemmäksi ajaksi kuin vuodeksi, selvitys tulee esittää koko tältä ajalta. Esityksen mukaan korkeakoulututkintoa suorittaville opiskelijoille myönnetyn jatkuvan oleskeluluvan perusteella myös heidän perheenjäsenilleen myönnettäisiin jatkuva oleskelulupa. Näille perheenjäsenille syntyisi jatkuvan oleskeluluvan myötä oikeus työmarkkinatukeen, mikä olisi muutos nykytilanteeseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että toimeentuloedellytyksen täyttymistä tulee edelleen valvoa opintojen aikana.  

Hallituksen esityksen perusteluissa esitettyjen tilastotietojen mukaan vuonna 2019 opiskelijoille on myönnetty yhteensä 5 246 oleskelulupaa ja kielteisiä päätöksiä on tehty 825. Oleskeluluvista 82 prosenttia on myönnetty (tutkinto-opiskelijat 64 %) enintään yhdeksi vuodeksi ja 18 prosenttia (tutkinto-opiskelijat 36 %) yli yhdeksi, mutta enintään kahdeksi vuodeksi. Tilastoista ei ilmene, miksi suurin osa luvista on myönnetty alle kahdeksi vuodeksi, mutta hallituksen esityksessä arvioidaan, että osaltaan tämä voi johtua siitä, että turvatun toimeentulon osoittaminen yhtä vuotta pidemmäksi ajaksi on vaikeaa. Samalla perusteluissa tuodaan kuitenkin esiin, että opiskelijoiden jatko-oleskelulupahakemuksista vain hyvin pieni osa on kielteisiä (3 % vuonna 2019 ja 4 % vuonna 2020), mistä voi tehdä sen johtopäätöksen, että useimmilla opiskelijoilla ei ole ollut vaikeuksia osoittaa turvattua toimeentuloa jatkolupaa haettaessa. Kaikista jatkolupahakemuksiin tehdyistä kielteisistä päätöksistä noin 10 prosenttia arvioidaan tehdyn sillä perusteella, että toimeentulo ei ole ollut turvattu. 

Ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentin mukaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia, joita ovat esimerkiksi lapsilisä, vammaistuet, elatustuki, asumistuki, opintotuki, sairauspäivärahat, lastenhoidon tuet, kuntoutusraha ja eläkkeet. Jatkolupaa myönnettäessä sekä oleskeluluvan peruuttamista ja luvan edellytysten olemassaoloa muutoin harkittaessa toimeentulon on oltava turvattu samalla tavoin. Tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei kuitenkaan ole jatkoluvan myöntämisen esteenä. Hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan. 

Opiskelijan toimeentulo perustuu saadun selvityksen mukaan yleensä oleskelun alkuvaiheessa omiin säästöihin ja vasta myöhemmin mahdollisiin osa-aikatyöstä saataviin ansioihin. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia myös opiskelijan työnteko-oikeuteen, mikä saattaa osaltaan helpottaa turvatun toimeentulon ylläpitämistä. Maahanmuuttoviraston toimeentuloedellytyksen soveltamista koskevassa ohjeessa annetaan ohjeelliset euromäärät sen toteamiseksi, kuinka paljon oleskeluluvan hakijalla tulisi yleensä olla varoja käytössään, jotta hän voisi selviytyä jokapäiväisen elämänsä kuluista. Maahanmuuttovirasto pitää opiskelijan toimeentuloa lähtökohtaisesti turvattuna, jos hänellä on käytössään vähintään 560 euroa kuukaudessa ja 6 720 euroa vuodessa. Esimerkiksi stipendit ja apurahat otetaan toimeentuloedellytyksen täyttymistä arvioitaessa huomioon siten, että ne alentavat vaadittavan muun rahoituksen määrää.  

Saadun selvityksen mukaan Kansaneläkelaitos (Kela) ei nykyisellään tuota suoraan tilastotietoa oleskeluluvan perusteella myönnetystä perustoimeentulotuesta, joten tietoa siitä, kuinka paljon esimerkiksi ulkomaalaiset opiskelijat ovat saaneet toimeentulotukea, ei ole saatavissa. Valiokunta toteaa, että tämä vaikeuttaa sen arviointia, tulevatko toimeentulotukimenot jatkossa kasvamaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että tilastointia tältäkin osin kehitetään. Samoin tulisi tarkemmalla tasolla tilastoida, miten esitys vaikuttaa esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen ja muun sosiaaliturvan käyttöön. Valiokunta kiinnittää lainsäädännön arviointineuvoston tavoin erityistä huomiota siihen, ettei hallituksen esityksessä ole arvioitu riittävällä tavalla esitetyistä muutoksista aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia. 

Maahanmuuttoviraston valvontatehtävä

Oleskelulupiin liittyvä valvonta on yleensä luvan hakemisvaiheessa tapahtuvaa luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen ennakkovalvontaa. Opiskelijoiden osalta pääpaino Maahanmuuttoviraston valvonnassa ajoittuu nykyisin jatko-oleskeluluvan hakemisvaiheeseen, jolloin valvonta kohdistuu sen arviointiin, miten myönnetyn oleskeluluvan edellytykset ovat sen voimassaoloaikana täyttyneet ja täyttyvätkö jatko-oleskeluluvan myöntämisedellytykset.  

Koska selvitys turvatusta toimeentulosta on lupaa haettaessa jatkossa esitettävä vain ensimmäisen vuoden osalta, Maahanmuuttoviraston valvonta tulee opiskelijoiden oleskelulupien osalta painottumaan jälkivalvontaan eli luvan voimassaoloaikaan. Maahanmuuttovirasto tulee kohdistamaan valvontaa sekä opiskelijan toimeentuloon että opintojen etenemiseen, jotta voidaan varmistua oleskeluluvan voimassaolon edellytysten täyttymisestä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saaman selvityksen mukaan valvonnan toteuttaminen on sitä ongelmallisempaa, mitä pidempiä oleskeluluvat ovat. Ulkomaalaisen saadessa pysyvän oleskeluluvan säännöllistä lupaharkintaa ei enää tehdä. Tällöin viranomaisten tosiasialliset keinot puuttua oleskeluun vähenevät tilanteissa, joissa perusteita maassa oleskeluun ei enää ole. Viranomaisten keinoja suorittaa valvontaa tulee edistää turvaamalla riittävät resurssit sekä varmistamalla lainsäädännön ajantasaisuus. 

Maahanmuuttovirastolla on valvontatehtävän suorittamiseksi laajat tiedonsaantioikeudet, ja se saa tietoja mm. opintojen etenemisestä oppilaitoksista rekisteriyhteyden avulla. Maahanmuuttovirastolla on henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain (615/2020) 13 §:n 1 momentin mukaan oikeus salassapitosäännösten estämättä saada maksutta muilta viranomaisilta välttämättömiä tietoja ulkomaalaisen maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua koskevien asioiden käsittelyä sekä niitä koskevien päätöksenteko- ja valvontatehtävien hoitamiseksi. Lisäksi Maahanmuuttovirastolla on saman pykälän 4 momentin mukaan oikeus saada tehtäviensä suorittamista varten tarpeellisia tietoja, muun ohella Kelalta tulo-, etuus- ja perhesuhdetiedot ristiriitaisiksi epäiltyjen tietojen selvittämiseksi tai työ- ja perhesuhteiden aitouden selvittämiseksi.  

Kelalla on kansaneläkelain (568/2007) 90 §:n 4 kohdan mukaan oikeus antaa salassapitosäännösten ja muiden tietojen saantia koskevien rajoitusten estämättä Maahanmuuttovirastolle välttämättömiä tietoja Kelan toimeenpantavaksi säädetyistä etuuksista kansalaisuuslaissa ja ulkomaalaislaissa säädettyjen tehtävien hoitamista varten. Sosiaalihuollon asiakasta koskevat tiedot ovat pääosin salassa pidettäviä arkaluonteisia henkilötietoja. Muun muassa toimeentulotukitietojen luovuttamisesta säädetään sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 18 §:ssä, joka sisältää muun ohella säännökset velvoitteesta antaa tieto salassa pidettävästä asiakirjasta pyydettäessä esimerkiksi poliisille eräissä vakavia rikoksia koskevissa asioissa ja tietyissä tilanteissa oma-aloitteisestikin. 

Viranomainen voi tiedonhallintalain (906/2019) 23 §:n mukaan avata katseluyhteyden toiselle viranomaiselle tietovarannon sellaisiin tietoihin, joihin katseluoikeuden saavalla viranomaisella on tiedonsaantioikeus. Maahanmuuttovirasto voi saadun selvityksen mukaan lupa-asian yhteydessä jo nykyisin tehdä ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmän (UMA-järjestelmä) kautta rekisterihaun Kelan rekistereihin. Haku valmistuu välittömästi, eikä Maahanmuuttoviraston tarvitse kyselyn tehdäkseen olla erikseen yhteydessä Kelaan. Haku on tällöin rajattu yksittäistä henkilöä koskeviin tietoihin. Maahanmuuttovirasto on myös yksittäisissä tapauksissa tarkistanut Kelasta mahdollisen toistuvan toimeentulotuen maksamisen. 

Kuten edellä on todettu, sekä voimassa olevassa että ehdotetussa sääntelyssä edellytetään, että opiskelijalla on käytössään riittävät varat toimeentulonsa turvaamiseksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saaman selvityksen mukaan jo nykyisin tulee esiin tilanteita, joissa ulkomaalaisella ei tällaisia riittäviä varoja myönnetystä oleskeluluvasta huolimatta käytössään ole. Opiskelijalla ei ole oikeutta yleiseen asumistukeen tai opintoetuuksiin, jos hänen pääasiallinen oleskeluperusteensa Suomessa on opiskelu. Ulkomaalaiselle opiskelijalle voi tietyissä tilanteissa syntyä oikeus perustoimeentulotukeen, joka on tarkoitettu viimesijaiseksi ja tilapäiseksi ja jolla voidaan turvata ulkomaalaisten opiskelijoiden oikeus riittävään toimeentuloon tavanomaisten elinkustannusten, asumisen ja terveydenhuollon menojen osalta, jos oleskelun katsotaan olevan muuta kuin tilapäistä. Oikeus perustoimeentulotukeen arvioidaan tapauskohtaisella kokonaisharkinnalla.  

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että vaikka ulkomaalaisella opiskelijalla itsellään ei ole Suomessa oikeutta opintotukeen tai esimerkiksi yleiseen asumistukeen, hänen perheenjäsenillään on opiskelun aloittaessaan oikeus opintotukeen, koska perheenjäsenen maassa oleskelun peruste on perhesyy eikä opiskelu. Perheelle voidaan myös myöntää yleistä asumistukea, mutta tällöin opiskelijaa ei katsota ruokakunnan jäseneksi.  

Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty siihen, että Kelalla ei ole edellä mainitusta sosiaalihuollon asiakkaan asemaa ja oikeuksia koskevasta sääntelystä johtuen oikeutta oma-aloitteisesti ilmoittaa Maahanmuuttovirastolle esimerkiksi siitä, että ulkomaalainen on muutoin kuin satunnaisesti hakenut perustoimeentulotukea. Saadun selvityksen mukaan oikeus tietojen antamiseen syntyy myönnetyn perustoimeentulotuen osalta vain Maahanmuuttoviraston osatessa yksilöidysti kysyä näitä tietoja. Valiokunta pitää säädettävän lainsäädännön kannalta keskeisenä, että Maahanmuuttovirastolla on riittävän tehokkaat keinot jälkivalvontatehtävänsä toteuttamiseen. Tämä tarkoittaa sitä, että virastolla on oltava myös käytössään riittävät tiedot arvioidakseen, täyttyvätkö säädetyt oleskeluluvan myöntämisen ja maassa oleskelun edellytykset myös luvan voimassaolon aikana. Valiokunta pitää tärkeänä, että Kelalla on tarvittaessa oma-aloitteisestikin mahdollisuus antaa yksittäistapauksissa tietoja Maahanmuuttovirastolle, jotta viranomaisyhteistyö on tehokkaan ja toimivan valvonnan kannalta riittävää.  

Tutkija- ja opiskelijalain 12 §:ssä säädetään oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä. Pykälän voimassa olevan 1 momentin mukaan esimerkiksi opiskelun perusteella myönnetty oleskelulupa on peruutettava tai jätettävä uusimatta muun muassa silloin, jos kolmannen maan kansalainen ei enää täytä sen myöntämiseksi säädettyjä edellytyksiä. Tämä koskee myös toimeentuloedellytystä. Pykälän 2 momentissa säädetään tilanteista, joissa on kyse oleskeluluvan harkinnanvaraisesta peruuttamisesta ja uusimatta jättämisestä, mikä eroaa 1 momentin ehdottomasta sääntelystä. Oleskelulupa voidaan pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan nykyisin peruuttaa, jos opiskelija ei noudata taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevia aikarajoja tai hänen opiskelunsa ei edisty riittävällä tavalla. Viimeksi mainittuun kohtaan ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että lupa voidaan peruuttaa myös, jos opiskelijan toimeentulo ei ole turvattu tai hänen vakuutuksensa ei ole voimassa. Näin ollen opiskelijan oleskeluluvan peruuttaminen on jatkossa näiltä osin harkinnanvaraista, jolloin luvan peruuttamista arvioidaan kokonaisharkinnassa ja sovellettavaksi tulee pykälän 4 momentin direktiiviin pohjautuva säännös, jonka mukaan tapauksen erityiset olosuhteet kokonaisuudessaan on otettava huomioon ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Perustelujen mukaan oleskeluluvan peruuttamiseen ei tulisi ryhtyä, jos opiskelijan laiminlyönnit ovat kokonaisuudessaan arvioiden vähäisiä. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että nykyisin maassa oleskelun edellytysten täyttymistä arvioidaan pääosin jatkoluvan myöntämistä harkittaessa. Valiokunta pitää perusteltuna, että oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos valvonnassa havaitaan, että sen myöntämisen edellytykset eivät enää täyty. Valiokunta pitää tärkeänä, että jos kokonaisharkinnassa päädytään siihen, ettei toimeentuloedellytyksen laiminlyönti ole vähäinen, oleskelulupa peruutetaan.  

Hallituksen esityksessä todetaan, että manuaalisen jälkivalvonnan merkitys korostuu toimeentuloedellytyksen valvonnassa ainakin alkuvaiheessa. Maahanmuuttovirasto tulee valvomaan toimeentuloedellytyksen täyttymistä esimerkiksi pistotarkistuksin, rekisteritarkistuksin ja hakemusvaiheessa saatujen tietojen perusteella. Valiokunta pitää selvänä, ettei jälkivalvontaa voida tehokkaasti toteuttaa eikä Maahanmuuttoviraston hallinnollista taakkaa vähentää, jollei valvonta perustu pääosin automaatioon ja erilaisiin rekisterihakuihin. Valiokunnan käsityksen mukaan automaatiota voidaan hyödyntää valvontatehtävässä voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. 

Maahanmuuttoviraston lupaprosessien sujuvoittamisessa hyödynnetään muutoinkin laajasti osa-automaatiota, jossa osa lupaedellytyksistä pystytään tarkastamaan automaation avulla. Kaikki päätökset vahvistetaan kuitenkin manuaalisessa käsittelyssä. Säännöksiä automaattisista yksittäispäätöksistä ei ole tarvittavan yleislainsäädännön puuttuessa voitu sisällyttää esimerkiksi Maahanmuuttoviraston päätöksentekoa koskevaan erityislainsäädäntöön. Automaattiseen päätöksentekoon liittyvää yleislainsäädäntöä valmistellaan parhaillaan oikeusministeriön johdolla. Valiokunta on pitänyt oikeusministeriön hanketta välttämättömänä niin maahanmuuttohallinnon päätöksenteon kuin yleisemminkin hallinnon yleislainsäädännön kehittämisen kannalta ja kiirehtinyt valmistelutyön etenemistä (HaVM 10/2020 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että mainittu lainsäädäntökokonaisuus tulee eduskunnan käsittelyyn mahdollisimman pian.  

Työnhakulupa

Tutkija- ja opiskelijalain 10 §:n nojalla kolmannen maan kansalaiselle voidaan myöntää tutkimustoiminnan loppuunsaattamisen tai tutkinnon suorittamisen jälkeen oleskelulupa työnhakua tai yritystoimintaa varten. Tämän ns. työnhakuluvan voimassaoloaikaa ehdotetaan pidennettäväksi yhdestä vuodesta kahteen vuoteen. Luvan käyttömahdollisuutta ehdotetaan samalla joustavoitettavaksi siten, että lupaa voi hakea viiden vuoden sisällä edellisen oleskeluluvan päättymisestä ja että sen voi käyttää enintään kolmessa osassa. Valiokunta pitää muutosta perusteltuna. Tavoitteena on edistää koulutettujen ja osaavien maahanmuuttajien jäämistä ja kotoutumista Suomeen. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että tällä hetkellä keskimäärin vain hieman yli puolet Suomessa korkeakoulututkinnon suorittaneista työllistyy Suomeen valmistumisen jälkeen. Aiheellista olisi jatkoselvittää, mistä ulkomaalaisten opiskelijoiden heikko työllistyminen johtuu ja miten sitä voitaisiin parantaa. Valiokunta korostaa suomen tai ruotsin kielen osaamisen keskeistä merkitystä ulkomaalaisten työllistymisessä ja yhteiskuntaan kotoutumisessa. 

Kansainvälistä suojelua hakeneet ja karkottamispäätöksen saaneet

Kansainvälistä suojelua, toissijaista suojelua tai tilapäistä suojelua hakeneet ja saavat sekä ne henkilöt, joiden karkottamista on lykätty tosiseikkoihin perustuvista tai oikeudellisista syistä, on rajattu EU:n tutkija- ja opiskelijadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tutkija- ja opiskelijalain 2 §:ssä säädetty lain soveltamisala vastaa direktiivin soveltamisalaa. Suomessa tai muussa EU:n jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua hakeva tai saanut taikka karkotuspäätöksen saanut kolmannen maan kansalainen ei näin ollen voi nykyisin saada direktiivin mukaista oleskelulupaa opiskelun perusteella. Näillä henkilöillä on kuitenkin mahdollisuus hakea oleskelulupaa esimerkiksi työnteon perusteella. Ennen tutkija- ja opiskelijalain voimaantuloa edellä mainituille henkilöille on voitu myöntää oleskelulupa opiskelun perusteella tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain 46 §:n perusteella, jos luvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet. 

Saadun selvityksen mukaan jäsenvaltiot voivat tehdä kansallisia poikkeuksia tutkija- ja opiskelijadirektiivin sääntelystä, kun oleskelulupaan ei liity oikeutta liikkua toiseen jäsenvaltioon. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi erikseen kansallisen oleskeluluvan myöntämisestä opiskelua varten, jolloin oleskelulupa voitaisiin myöntää myös henkilölle, joka on hakenut kansainvälistä suojelua tai joka on saanut karkottamispäätöksen. Kansallinen oleskelulupa ei sisällä tutkija- ja opiskelijadirektiivin mukaista oikeutta liikkua toiseen jäsenvaltioon. 

Valiokunta toteaa, että saadakseen oleskeluluvan kolmannen maan kansalaisen tulee olla hyväksytty Suomen koulutusjärjestelmän mukaiseen oppilaitokseen, hänellä tulee olla hyväksytty ja voimassa oleva matkustusasiakirja, hänen toimentulonsa on oltava turvattu, hänellä tulee olla sairaanhoidon kustannukset kattava vakuutus sekä eräissä tilanteissa velvollisuus maksaa lukuvuosimaksu. Lisäksi valiokunta painottaa, että ulkomaalaislain 36 §:n mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos on perusteltua aihetta epäillä hakijan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen tai jos hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta. 

Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan vuosien 2016—2018 tilastoihin, joista ilmenee, että puheena oleville kolmannen maan kansalaisille on myönnetty opiskelun perusteella vuosittain vain 8—14 oleskelulupaa. Valiokunta tähdentää, että turvapaikkajärjestelmää ei ole tarkoitettu työvoiman tai opiskeluperusteisen maahanmuuton väyläksi. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei ehdotetulla muutoksella ole vaikutusta turvapaikkajärjestelmän toimivuuteen. Lisäksi on syytä korostaa, että hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia ulkomaalaislain 9 luvun maasta poistamista koskeviin säännöksiin. Esityksellä ei näin ollen ole vaikutusta esimerkiksi karkottamista koskevaan päätöksentekoon tilanteissa, joissa perusteet karkottamiselle ovat painavammat kuin sitä vastaan puhuvat seikat, tai jo tehdyn karkottamispäätöksen täytäntöönpanoon. Esimerkiksi ulkomaalaisen tekemät rikokset otetaan maasta poistamista koskevassa päätösharkinnassa huomioon kuten nykyisinkin. Valiokunta korostaa saamansa selvityksen perusteella, että tehokas maasta poistaminen on koko lupaprosessin uskottavuuden kannalta tärkeää. Asiantuntijakuulemisessa esitetyn arvion mukaan mahdollisuutta myöntää oleskelulupa opiskelun perusteella karkottamispäätöksen saaneelle henkilölle sovelletaan harvinaisissa yksittäistapauksissa. Tältäkin osin valiokunta huomauttaa, että esitettyjen muutosten vaikutuksia tulee seurata aktiivisesti ja turvapaikkajärjestelmän toimivuutta heikentäviin tekijöihin tulee lainsäädännön keinoin puuttua tarvittaessa.  

Tutkijat

Valiokunta toteaa, että esityksessä ei ehdoteta muutoksia tutkijan oleskelulupaan, vaan tutkijoiden osalta muutokset kohdistuvat lähinnä tutkimustoiminnan päättymisen jälkeen myönnettävän oleskeluluvan pituuteen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin, että myös yliopistojen jatko-opiskelijoille tulisi myöntää jatkuva oleskelulupa koko opintojen ajaksi sen sijaan, että oleskeluluvan kesto rajataan kahteen vuoteen ja enintään työsuhteen kestoon.  

Sivistysvaliokunnan lausunnossa (SiVL 4/2022 vp) pidetään tärkeänä, että myös tutkijoiden ja heidän perheenjäsentensä lupakäytäntöjä muutetaan jatko-opintojen keston ja tutkimustyön ajalta joustavammiksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan jatkotutkintoja suorittavien opiskelijoiden asemaa koskevien ehdotusten toteuttamismahdollisuutta ryhdytään selvittämään nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvien lainmuutosten tultua voimaan. Sivistysvaliokunta pitää lausunnossaan välttämättömänä, että jatkotutkinto-opiskelijoiden ja tutkijoiden oleskeluluvan kestoon liittyvä säädösmuutosvalmistelu aloitetaan viipymättä ja että asiaa koskeva hallituksen esitys saatetaan eduskunnan käsittelyyn siten, että asia voidaan käsitellä kuluvien valtiopäivien aikana. Hallintovaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että tarkoituksena on antaa mainittu hallituksen esitys eduskunnalle syysistuntokaudella 2022, jos lainsäädännön muuttaminen katsotaan selvityksen perusteella aiheelliseksi. 

Seuranta

Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun lainsäädännön vaikutuksia seurataan. Erityisesti on syytä seurata opiskelijan oleskeluluvan edellytyksenä olevaan turvattuun toimeentuloon kohdistuvan jälkivalvonnan toimivuutta. Valvontatehtävään on myös varattava riittävät resurssit.  

Valiokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy tulevaisuudessa tarvittaviin toimenpiteisiin opiskelun perusteella myönnettävien oleskelulupien edellytyksiä koskevan jälkivalvonnan toimivuuden varmistamiseksi, tehostamiseksi ja resursoimiseksi tavalla, jolla varmistetaan oleskeluluvan edellytysten olemassaolo myös luvan myöntämisen jälkeen (Valiokunnan lausumaehdotus). 

Valiokunta pitää perusteltuna, että ehdotettu lainsäädäntö tulee voimaan mahdollisimman pian sen hyväksymisen jälkeen, jotta sitä voidaan soveltaa jo kuluvan kevään aikana opiskelun perusteella jätettäviin oleskelulupahakemuksiin. Ennen säännösten voimaantuloa on kuitenkin varmistuttava siitä, että tarvittavat tietojärjestelmämuutokset on tehty.