Suomen ja Ruotsin välinen poliisiyhteistyösopimus

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen tasavallan hallituksen ja Ruotsin kuningaskunnan hallituksen välillä raja-alueen poliisiyhteistyöstä tehdyn sopimuksen. Sopimuksen tarkoituksena on tehostaa maiden välistä poliisiyhteistyötä ja siten edelleen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä sekä rikosten ehkäisemistä, paljastamista ja tutkintaa maiden välisellä raja-alueella. Sopimusta sovellettaisiin Suomessa Enontekiön, Kolarin, Muonion, Pellon, Tornion ja Ylitornion kuntien alueilla. Ruotsissa sopimusta sovellettaisiin Haaparannan, Kiirunan, Pajalan ja Ylitornion kuntien alueilla. 

Esitys sisältää myös ehdotuksen sekamuotoiseksi voimaansaattamislaiksi, jossa ehdotetaan säädettäväksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisen lisäksi sopimuksen toimeenpanosta (1. lakiehdotus). Ampuma-aselakiin (1/1998) ehdotetaan tehtäväksi sopimuksen mukaisen yhteistyön edellyttämät muutokset (2. lakiehdotus). 

Sopimuksessa määrätään toisen osapuolen poliisin toiminnasta kohdevaltiossa kahdenlaisessa kiiretilanteessa. Ensinnäkin apua tarvitsevan maan poliisi voi pyytää apua toiselta osapuolelta, kun on kyse kiireellisestä tilanteesta raja-alueella, jossa on ryhdyttävä toimiin sellaisen vakavan rikollisuuden torjumiseksi, johon liittyy ihmisen elämää, terveyttä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vaara. Tavoitteena on, että tällöin lähin poliisipartio menee paikalle ja hoitaa tilannetta siihen asti, kunnes isäntävaltion poliisi ehtii paikalle. Tämän jälkeen vastuu tilanteesta siirtyy isäntävaltion virkamiehille. Avunantaminen on aina vapaaehtoista. 

Toiseksi poliisiyhteistyösopimus mahdollistaa avunantamisen ilman toisen osapuolen pyyntöä. Kiireellisissä tilanteissa osapuolen toimivaltaiset virkamiehet voivat ilman isäntäosapuolen esittämää pyyntöä ylittää valtioiden välisen rajan ja ryhtyä raja-alueella sellaisiin väliaikaisiin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen ihmisen henkeä, terveyttä tai ruumiillista koskemattomuutta välittömästi uhkaavan vaaran torjumiseksi. Tämä on mahdollista vain, jos on olemassa riski, että vaara toteutuu ennen kuin isäntäosapuolen virkamiehet saapuvat paikalle ja ryhtyvät toimiin. 

Sopimuksessa on kyse uudenlaisesta yhteistyöstä Suomen ja Ruotsin poliisien välillä. Yhteistyö eroaa Prüm-päätöksenNeuvoston päätös 2008/615/YOS rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumisesta nojalla tehtävästä yhteistyöstä, kuten yhteisistä operaatioista, siten, että sopimus koskee välitöntä, ei ennalta suunniteltua ja sovittua toimintaa. Kyse on pääsääntöisesti toisen sopijapuolen pyynnöstä tehtävästä yhteistyöstä, ja suoritettavat tehtävät kuuluvat poliisin kiireellisiin hälytystehtäviin. 

Toinen muutos nykytilaan on se, että suomalainen tai ruotsalainen poliisimies voi ylittää valtakunnan rajan hoitaakseen kiireellistä poliisitehtävää toisessa valtiossa ilman, että kyseessä on tilanne, joka on alkanut jo poliisimiehen kotivaltiossa. Esimerkiksi takaa-ajon jatkaminen valtakunnan maarajan yli on jo nykyisin mahdollista Schengenin säännöstön (SopS 23/2001) mukaan. Poliisiyhteistyösopimukseen kirjatut avun antamisen tilanteet on rajattu koskemaan kaikkein kiireellisimpiä hälytystehtäviä pohjoisen maarajan tuntumassa. 

Prümin sopimus (SopS 53 ja 54/2007), johon Suomi on liittynyt, sisältää määräyksiä rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta. Prümin sopimuksen 25 artikla koskee toimenpiteitä välittömän vaaran uhatessa. Ruotsi ei ole Prümin sopimuksen osapuoli. Näin ollen 25 artiklan mukainen toiminta Suomen ja Ruotsin välisellä raja-alueella edellyttää, että asiasta sovitaan kahdenvälisellä sopimuksella. 

Hallintovaliokunta toteaa, että Lapin poliisilaitoksella, jonka toimialueeseen sopimuksessa nimetyt Suomen kunnat kuuluvat, on pitkät perinteet kahdenvälisestä yhteistyöstä Ruotsin poliisin kanssa. Poliisiyhteistyösopimus tuo lisää työkaluja jo käytössä oleviin Prüm-päätökseen ja Schengenin säännöstöön nähden. Sopimuksen soveltamisen arvioidaan kuitenkin tulevan eteen harvoin. Olennainen lähtökohta sopimukselle on, että kunkin maan poliisi vastaa jatkossakin oman maansa poliisitehtävistä, minkä lisäksi avun antaminen on vapaaehtoista. Hallintovaliokunta korostaa, että sopimuksen soveltaminen edellyttää sen varmistamista, että yhteistyöhön osallistuvilla virkamiehillä on tehtävään tarvittavat taidot, tiedot, varusteet ja riittävät resurssit. Valiokunta käsittelee täytäntöönpanovalmisteluja tarkemmin jäljempänä. 

Perustuslakivaliokunta esittää lausunnossaan, että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun sopimuksen hyväksymiseen, että hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä ja että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 5 §:stä sekä virka-aseen käyttöä ja muuta voimankäyttöä koskevasta sääntelystä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon (PeVL 4/2024 vp). 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Taidot, tiedot ja varusteet

Poliisiyhteistyösopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan kummankin osapuolen vastuulla on varmistaa omien toimivaltaisten virkamiestensä osalta, että yhteistyöhön osallistuvilla virkamiehillä on tehtävään tarvittavat taidot, tiedot ja varusteet. Artiklan 2 kohdan mukaan osapuolet toimivat yhteistyössä sovittaakseen yhteen ja järjestääkseen yhteistä koulutusta mahdollisuuksien mukaan. Osapuolet tukevat toisiaan saattamaan käyttöön asianmukaista koulutusaineistoa, joka käsittelee tämän sopimuksen kannalta olennaista kansallista lainsäädäntöä. 

Hallintovaliokunta pitää virkamiehen vapaaehtoisuuteen perustuvaa riittävää koulutusta ehdottomana edellytyksenä sille, että sopimuksen mukainen yhteistyö voidaan aloittaa. Poliisin tulee tuntea keskeisin Ruotsin lainsäädäntö sekä osata ruotsin kieltä riittävästi, jotta esimerkiksi kohdehenkilön pakkokeinoja edellyttävä puhuttelu tapahtuu hänen omalla kielellään. Kouluttajana tulee olla henkilö, jolla on ajankohtaiset tiedot Ruotsin poliisia velvoittavasta lainsäädännöstä ja määräyksistä. Myös Oulun johtokeskuksen koulutus on huomioitava. Koulutuksessa on tarpeen huomioida sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvä peruskoulutus, ylläpitokoulutus ja tarvittava täydennyskoulutus säädösmuutosten varalta. Kyse ei siten ole kertaluonteisesta koulutuksesta. 

Huomionarvoista on, että osaamisvaatimukset ovat vastavuoroisia. Lainsäädännön, toimintatapojen ja kielen tuntemus vaaditaan myös ruotsalaiselta poliisimieheltä Suomessa. Suomen viralliset kielet ovat suomi ja ruotsi, mutta Lapin poliisilaitoksen alue on yksikielinen, mikä käytännössä tarkoittaa, että Ruotsin virkamiesten tulee osata suomea. Kiiretilanteissa on erityisen tärkeää, että vieraan valtion virkamiehen mahdollisesti antamat kehotukset ja käskyt ymmärretään oikein. Valiokunta toteaa, että tehtävien vaativuus, kiireellisyys sekä tehtävien tiheys edellyttää vaadittavan kielitaidon osalta käytännössä kaksikielisyyttä tai siihen verrattavaa kielitaitoa. 

Suomen poliisin ammattitaito vaativissa tilanteissa perustuu erinomaiseen koulutukseen, harjoitteluun ja yksilöiden sisäiseen motivaatioon kyseisiä tehtäviä kohtaan. Näiden lisäksi osaamiseen vaikuttaa olennaisesti myös tehtävien tiheys. Sopimuksen kattamien tilanteiden arvioidaan tulevan eteen vain harvoin, minkä vuoksi käytännön harjoitusten tärkeys korostuu, jotta mahdolliset tilanteet voidaan hoitaa vaaditulla tavalla. 

Koulutuksen lisäksi on kiinnitettävä huomiota erityisesti käytännön varustukseen, esimerkiksi siihen, mitä viestivälineitä käytetään ja miten turvataan johtamisjärjestelmän toiminta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan koulutuksen sisältöä ei ole vielä määritelty, minkä vuoksi hallituksen esityksessä kustannusten arvioinnissa on hyödynnetty soveltuvin osin aikaisemmin Suomen ja Ruotsin välistä yhteispartiointia varten toteutetun ISEC-koulutuksen kustannuksia. Koulutettavien henkilöiden tarkkaa määrää ei myöskään ole voitu vielä arvioida. Selvityksen mukaan koulutettavien henkilöiden määrä arvioidaan yhteistyössä ja vastavuoroisesti Ruotsin poliisin kanssa ennen sopimuksen soveltamisen aloittamista. Koulutettavien henkilöiden määrästä ja ylläpitokoulutuksesta keskustellaan vuosittain toteutettavan arvioinnin yhteydessä. Hallintovaliokunta tähdentää, että koulutuksen toteuttamiseen tulee varata asianmukaiset voimavarat. Myös mahdollisuudet EU-rahoitukseen on syytä selvittää. 

Asiantuntijakuulemisen perusteella valiokunta korostaa, että poliisiyhteistyösopimuksen mukaisia tehtäviä tulevat käytännössä hoitamaan ainoastaan sellaiset poliisimiehet, jotka ovat hakeutuneet vapaaehtoisesti tehtäviä vastaavaan koulutukseen, antaneet ennalta suostumuksensa hoitaa sopimuksessa tarkoitettuja kiireellisiä tehtäviä ja joilla on käytännössä osoitettu kyky suoriutua vaativista tehtävistä toisen valtion alueella. Työnantajan vastuulla on varmistaa, että yhteistyöhön osallistuvalla poliisimiehellä on riittävä koulutus ja kielitaito. 

Oikeusturva ja työturvallisuus

Hallintovaliokunta toteaa yleisellä tasolla, että poliisin toimenpiteet ovat suurelta osin sellaisia, joihin ei ole mahdollista hakea muutosta valittamalla tai muita muutoksenhakukeinoja käyttäen. Poliisitoimet kohdistuvat usein yksityisiin näiden toimintaa rajoittavina tai estävinä. Poliisin toiminnasta voidaan kannella ylimmille laillisuusvalvojille, toisin sanoen valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle, sekä poliisiorganisaation sisäisesti poliisilaitoksille tai Poliisihallitukselle. 

Vieraan valtion viranomaisten on mahdollista jo nykyisin toimia ja käyttää julkista valtaa Suomen alueella, siten kuin niistä on erikseen säädetty ja sovittu vieraan valtion kanssa. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että laillisuusvalvonnassa ei juurikaan ole käsitelty sellaisia kanteluasioita, joissa arviointi olisi kohdistunut Suomen alueella toimivaan ulkomaiseen poliisimieheen. 

Poliisiyhteistyösopimuksen 6 artiklan mukaan isäntäosapuoli on vastuussa vieraan valtion virkamiesten toiminnasta. Kansalaisten oikeusturvan kannalta voidaan pitää yksinkertaisimpana, että ruotsalaisen poliisimiehen toiminnasta voi kannella samalla tavalla kuin suomalaisen poliisin toiminnasta. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tällöin perusteltua on, että näihin tilanteisiin liittyvät kantelut käsitellään Suomessa lähtökohtaisesti ylimpien laillisuusvalvojien toimesta. Ruotsin lainsäädännön mukaan Ruotsin oikeusasiamies ja oikeuskansleri ovat oikeutettuja valvomaan ruotsalaisia poliisimiehiä näiden toimiessa myös ulkomailla. Maiden viranomaisten välinen yhteistyö kanteluasian käsittelyssä olisi tärkeää. 

Hallituksen esitykseen ei sisälly nimenomaisia sopimusmääräyksiä tai säännösehdotuksia esimerkiksi ylimpien laillisuusvalvojien toimivallan rajoittamisesta erikseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä ei näin ollen ole välttämätöntä käsitellä ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltaa ennakolta kategorisin määrittelyin (ks. myös PeVL 1/2024 vp, kappale 20). Laillisuusvalvonnan ala määräytyy perustuslain säännösten tulkinnalla soveltamistilanteessa kunkin tilanteen erityispiirteet huomioiden (ks. myös PeVL 2/2024 vp, kappale 24). 

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia poliisien oikeusturvaan siitä, miten se on järjestetty kansainvälisissä tehtävissä. Sopimuksessa on erikseen määräykset rikosoikeudellisesta vastuusta, siviilioikeudellisesta vastuusta sekä palvelussuhteesta ja kurinpidollisesta vastuusta (9—11 artiklat). Laki eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta valtion varoista (269/1974) määrittää oikeudenkäyntikulujen taloudellisen tuen reunaehdot. 

Sopimuksen voimaansaattamislaissa ehdotetaan säädettäväksi suomalaiselle poliisimiehelle Ruotsin alueella sattuneen työtapaturman korvaamisesta. Sopimuksessa ei asiasta ole määräyksiä. Ehdotetun voimaansaattamislain 2 §:n mukaan työtapaturman korvaamisesta on voimassa, mitä työtapaturma- ja ammattitautilaissa (459/2015) säädetään. Suomalaisen poliisimiehen työtapaturmaturva on siten sama kuin Suomessa työskenneltäessä. 

Työturvallisuuteen liittyvät olennaisesti poliisipartioiden yhtenäiset toimintatavat ja yksiselitteinen johtamisjärjestelmä, jossa päätöksenteko ja sen tuoma vastuu kohdentuvat oikealle henkilölle. Myös koulutus, isäntäosapuolen kanssa yhteensopiva ja viranomaiskäyttöön soveltuva viestintävälineistö sekä kielitaito ovat työturvallisuuden edellytyksiä. Hallintovaliokunta korostaa, että partioiden yhteiset toimintatavat, johtamisjärjestelmä ja kaikki sopimuksen käytännön täytäntöönpanoon liittyvät kysymykset tulee sopia Suomen ja Ruotsin poliisien kesken ennen sopimuksen soveltamisen aloittamista. 

Ilman pyyntöä tapahtuva valtakunnan rajan ylittäminen

Poliisiyhteistyösopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan kiireellisissä tilanteissa osapuolen toimivaltaiset virkamiehet voivat ilman isäntäosapuolen esittämää pyyntöä ylittää valtionrajan ja ryhtyä raja-alueella sellaisiin väliaikaisiin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen ihmisen henkeä, terveyttä tai ruumiillista koskemattomuutta välittömästi uhkaavan vaaran torjumiseksi. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että 4 artiklan 1 kohdan määräys poikkeaa sanamuodoltaan sopimuksen 3 artiklasta, jossa määrätään pyynnöstä tapahtuvasta valtakunnan rajan ylittämisestä ja jonka mukaan toimiin voidaan ryhtyä ainoastaan sellaisten vakavien rikosten torjumiseksi, joihin liittyy ihmisen elämää, terveyttä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vaara. Sanamuotonsa osalta sopimuksen 4 artiklan määräys ei kiinnity nimenomaisesti rikosten torjuntaan vaan vaaran välttämiseen. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös esityksen perusteluihin sisältyviin kirjauksiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan sopimuksen 4 artiklan täsmällinen sisältö jää hallituksen esityksen valossa epäselväksi ja valiokunta katsoo, että hallintovaliokunnan tulee selventää 4 artiklassa määrättyjä edellytyksiä. 

Hallintovaliokunta toteaa, että sopimuksen 3 artikla koskee rikosten torjuntaa ja 4 artikla vaaran välttämistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös 4 artiklassa tarkoitetuissa tilanteissa on käytännössä yleensä kyse sopimuksen soveltamisalaan kuuluvan vakavan rikoksen torjunnasta. Kyse on esimerkiksi tilanteesta, jossa poliisimies näkee vakavaa rikosta koskevan tilanteen tai hänelle tullaan kertomaan raja-alueen läheisyydessä tapahtuvasta vakavasta rikoksesta. Artiklan sanamuoto on kuitenkin tätä laajempi ja kyse voi olla myös muusta yksilön henkeä, terveyttä tai fyysistä koskemattomuutta uhkaavasta välittömästä vaarasta kuin vakavasta rikoksesta. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi konkreettinen ja välitön itsemurhan uhka. 

Terminologia

Ehdotetun voimaansaattamislain 3 §:n mukaan ruotsalaisen poliisimiehen toimivaltuuksiin rikoksen ennalta estämistä ja paljastamista varten sovelletaan, mitä poliisilain 2 luvun 1—3, 6 ja 6 a, 7—11, 12, 13—15 sekä 20 §:ssä säädetään. Sopimuksessa käytetään termejä rikosten ehkäiseminen ja paljastaminen. Poliisilain 1 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan poliisin tehtävänä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, kansallisen turvallisuuden suojaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Valiokunnan saamassa selvityksessä sillä, että lakiehdotuksessa on käytetty eri termiä kuin sopimuksessa, ei ole katsottu olevan käytännön vaikutusta. Hallintovaliokunta pitää johdonmukaisena ja selkeänä ratkaisuna, että lakiehdotuksessa käytetään samoja termejä kuin poliisilaissa.