Määräaikaisen viran tilalle perustetun viran täyttö

Voimassa olevan valtion virkamieslain (750/1994) 6 b §:n 1 momentin mukaan yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies. Säännös ehdotetaan muutettavaksi siten, että yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen sijaan edellytetään, että määräaikainen virkasuhde on kestänyt yli kaksi vuotta. Hallituksen esityksestä ilmenevien perustelujen mukaan määräajan pidentämisellä varmistetaan, että lainsäädäntö ja asiaa koskevan muu ohjeistus muodostavat myös jatkossa kokonaisuuden, jonka mukaan vain sellainen määräaikainen virkasuhde, johon nimitys on tehty julkista hakumenettelyä käyttäen, voidaan myöhemmin vakinaistaa ilman julkista hakumenettelyä. 

Ehdotetun 6 b §:n 1 momentin muutosten tavoitteena on valtionhallinnon rekrytoinnin kehittäminen vastaamaan paremmin virastojen käytännön tarpeita, pidemmän ajanjakson suunnitelmallisuutta, tarvittaessa hanke- ja projektimuotoisuutta sekä myös ulkopuolisella rahoituksella toteutettavia hankkeita. Tavoitteena on, että aidosti määräaikaisia nimityksiä voidaan tarvittaessa tehdä entistä pidemmälle määräajalle myös ilman julkista hakumenettelyä. 

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta katsoo, että voimassa olevan lain yhden vuoden määräajan pidentämistä yli kahteen vuoteen voidaan pitää perusteltuna. 

Tuotannollisilla ja taloudellisilla perusteilla irtisanotun virkamiehen lakisääteisen muutosturvan täydentäminen

Virkamieslain 6 b §:ään ehdotetun uuden 5 momentin tavoitteena on lakisääteisen muutosturvan täydentäminen siten, että nimitys virkaan voidaan tehdä ilman julkista hakumenettelyä, jos virkaan nimitetään valtion toisen viraston virasta irtisanomisajan kuluessa henkilö, joka on irtisanottu tuotannollisilla tai taloudellisilla perusteilla. 

Uuden säännöksen tavoitteena on tukea ja turvata valtion henkilöstöä ja palvelussuhteen jatkuvuutta muualla valtionhallinnossa niissä tilanteissa, joissa virasto joutuisi irtisanomaan henkilöstöä tuotannollisilla tai taloudellisilla perusteilla. Tavoitteena on antaa virkamiehelle voimassa olevaa lainsäädäntöä laajemmat mahdollisuudet työllistyä suoraan irtisanomisen vaihtoehtona uusiin tehtäviin toisaalle valtionhallinnossa. Samalla tarkoituksena on tehostaa toisesta työstä toiseen siirtymistä nopeuttamalla ja yksinkertaistamalla prosessia siten, että se edellyttää vain nimittävän viraston päätöstä. 

Valiokunta toteaa, että tuotannollisilla tai taloudellisilla perusteilla irtisanotun virkamiehen työllistymismahdollisuuksien tukeminen ja palvelussuhteen jatkuvuus ovat hyviä tavoitteita. Valiokunta pitää kuitenkin ehdotettua säännöstä varsin laajana soveltamisalaltaan. Säännöksen mukaan virkamies voitaisiin ilman julkista hakumenettelyä nimittää mihin tahansa ja perustelujen mukaan myös olennaisesti toisenlaiseen valtion virkaan aivan ylimpiä virkoja lukuun ottamatta. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotettua säännöstä on syytä tarkentaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin. 

Sidonnaisuusilmoitukset

Virkamieslain 8 a §:ään ehdotettujen muutosten tavoitteena on toteuttaa Euroopan neuvoston korruption vastaisen toimielimen GRECO:n Suomelle antamat toimenpidesuositukset. Sidonnaisuusilmoituksen sisältöä ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ilmoitettavia tietoja säännöksen mukaan olisivat myös nimitettäväksi esitetyn henkilön velkojen ja muiden taloudellisten vastuiden määrä ja peruste sekä hänen luottamus- ja hallintotehtävänsä. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella vastaavia tietoja on kysytty jo nykyään sidonnaisuusilmoituslomakkeessa, mutta nyt ilmoitettavista tiedoista säädettäisiin tyhjentävästi lain tasolla, eikä asiaan liittyisi enää ilmoittajan omaa harkintaa.  

Sidonnaisuuksia koskeva selvitysvelvollisuus laajennettaisiin ehdotuksen mukaan koskemaan myös ministerin erityisavustajia. Erityisavustajilla on pääsy lähes kaikkiin samoihin tietoihin kuin heidän esimiehenään toimivalla ministerillä, ja heidän on avustettava ministeriä lähes yhtä laajassa asioiden kirjossa. Valiokunta pitää hallituksen esityksen mukaisia muutoksia lain 8 a §:ään perusteltuina. 

Karenssisopimuksen rajoitusajan pidennys

Voimassa olevan virkamieslain 44 a §:ssä säädetään valtion virkamiesten kanssa tehtävistä karenssisopimuksista, palvelussuhteen jälkeiseen aikaan kohdistuvasta erityisestä rajoitusajasta sekä sen ajalta maksettavasta korvauksesta. Virkamieslain 44 a §:n 3 momentin mukaan rajoitusajaksi voidaan sopia enintään kuusi kuukautta palvelussuhteen päättymisestä. Säännöksen mukaan rajoitusajalta maksetaan palkkaa vastaava korvaus ja sopimukseen voidaan ottaa määräys sopimussakosta, jonka enimmäismäärä saa olla rajoitusajalta maksettava korvaus kaksinkertaisena. Karenssisopimussääntelyn piirissä ovat voimassa olevan lain mukaan kaikki valtion virkamiehet. Karenssisopimuksen tekeminen kuitenkin edellyttää, että henkilöllä on virassaan, tehtävässään tai asemassaan pääsy sellaiseen salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon, jota voidaan olennaisella tavalla käyttää uudessa palvelussuhteessa tai toiminnassa omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Tämä edellytys luonnollisesti rajoittaa niiden henkilöiden piiriä, joille karenssisopimus nykyisin voidaan tehdä. 

Hallintovaliokunta on aiemmin kyseisestä virkamieslain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 17/2016 vp — HE 90/2016 vp) pitänyt tuolloin ehdotettua 12 kuukauden rajoitusaikaa liian pitkänä. Perustuslakivaliokunta on tuolloin antamassaan lausunnossa (PeVL 35/2016 vp — HE 90/2016 vp) todennut, että rajoitusten on siten oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia, ja on viitannut aiempiin lausuntoihinsa (esim. PeVL 10/2016 vp, s. 2 ja siinä viitatut lausunnot). 

Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin lausunnossaan, että rajoituksen ajallinen ulottuvuus oli lakiehdotuksessa määritelty suhteellisuusvaatimuksen kannalta asianmukaisesti ja että rajoitusajalta maksettaisiin palkkaa vastaava korvaus. Karenssisopimus ei myöskään sido virkamiestä, jos virkasuhde on päättynyt viranomaisesta johtuvasta syystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä olennaista oli, että karenssirajoitus olisi mahdollinen vain ehdotetun 44 a §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa, jotka sinänsä kiinnittyvät rajoituksen hyväksyttäviksi arvioituihin tarkoituksiin. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännös sovellettuna yhdessä sen hallintolain 6 §:n hyvän hallinnon perusteita määrittävän säännöksen kanssa, joka yleisesti edellyttää viranomaisen käyttävän toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, estää säännöksen kaavamaisen soveltamisen esimerkiksi kaikkiin tietojenkäsittelyä suorittaviin virkamiehiin. Lakiehdotus ei näin ymmärrettynä ollut perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosääntöisesti ongelmallinen. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tuolloin kuitenkin esityksen tavoitteet voitiin toteuttaa lyhyemmälläkin enimmäisrajoitusajalla, ja rajoitusajan enimmäisajaksi säädettiin hallintovaliokunnan mietinnön pohjalta kuusi kuukautta. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan nyt lain 44 a §:n 3 momenttiin karenssisopimuksen rajoitusajan pidennystä kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen. Käsiteltävänä olevassa esityksessä on vuoden 2016 esitykseen verrattuna huomattavasti täsmällisemmin rajattu 12 kuukauden karenssiaika mahdolliseksi ainoastaan tiettyihin virkoihin. Kyseistä 12 kuukauden enimmäisrajoitusaikaa voitaisiin soveltaa karenssisopimusta tehtäessä valtiohallinnon ylimmän johdon viroissa oleviin tai Puolustusvoimien niin sanottuihin erittelyviroissa oleviin taikka vastaaviin määräaikaisiin virkasuhteisiin nimitettyihin tai nimitettäviksi esitettäviin henkilöihin. Näitä henkilöitä arvioidaan olevan noin 140. Muihin valtion virkamiehiin sovellettaisiin edelleen kuuden kuukauden enimmäisrajoitusaikaa.  

Hallituksen esityksestä ilmenee, että karenssiajan pidentämisellä enintään 12 kuukauteen pystytään kyseisen virkamiesryhmän osalta paremmin varmistamaan, että näissä palvelussuhteissa saadut merkittävät, salassa pidettävät tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamat tiedot menettävät karenssiajan kuluessa merkityksensä siten, ettei niitä voida enää uudessa palvelussuhteessa hyödyntää. Karenssisopimuksen tarkoitus on samalla toimia ennalta ehkäisevästi siten, että karenssia edellyttävistä valtionhallinnon tehtävistä ei suoraan siirryttäisi tehtäviin, joissa karenssin suojaamaa tietoa voitaisiin hyödyntää. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tietyissä hankkeissa, kuten monivuotisissa ja taloudelliselta arvoltaan huomattavissa hankintaprosesseissa, kuuden kuukauden pituinen palvelussuhteen jälkeiseen aikaan ulottuva rajoitusaika ei ole riittävän pitkä. Kuuden kuukauden enimmäisaika ei myöskään vastaa niitä käytännön tarpeita, jotka liittyvät erityisesti ylimmän virkamiesjohdon puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen kohdistuvan luottamuksen ylläpitoon ja turvaamiseen, kun otetaan huomioon näiden virkamiesten mahdollisuus saada kansallisen turvallisuuden ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen kannalta keskeisiä tietoja.  

Kuten edellä on todettu, karenssisopimuksen tekeminen 12 kuukaudeksi voi tietyissä tilanteissa olla välttämätöntä, mutta hallintovaliokunta haluaa kiinnittää huomiota viranomaisessa suoritettavaan tapauskohtaiseen harkintaan karenssisopimusta ja siihen sisältyvää rajoitusajan pituutta määritettäessä. Viranomaisen tulee harkinnassa ottaa huomioon hallintolain 2 luvun hyvän hallinnon perusteet, kuten oikeasuhtaisuus, tarkoitussidonnaisuus, tasapuolisuus sekä yhdenvertaisuus. Valiokunta katsoo, että viranomaisen tulisi tapauskohtaisesti jokaisen henkilön kohdalla harkita hänen mahdollisesti saamansa käsiteltävän tiedon sisältöä ja toimintaympäristöä sekä arvioida näiden tietojen pohjalta karenssisopimuksen teon tarpeellisuutta ja sen sisältämän rajoitusajan pituutta. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että tapauskohtaisen harkintansa perusteella viranomainen voi myös päätyä olemaan asettamatta karenssisopimuksen mukaista rajoitusaikaa lainkaan tai se voi asettaa selvästi enimmäisrajoitusaikaa lyhyemmän karenssiajan. 

Hallintovaliokunta haluaa myös tähdentää, että vaikka jatkossa 12 kuukauden karenssisopimus voidaankin tehdä tämän kyseisen virkamiesryhmän kanssa, myös sopimusehdon soveltamisesta päätetään aina tapauskohtaisesti. Arvion sopimusehdon soveltamisesta tekee se viranomainen, jonka palveluksesta virkamies on siirtymässä toisiin tehtäviin. Jos virkamies aikoo siirtyä suoraan tai ilmoitusvelvollisuuden kestäessä sellaisiin tehtäviin, joissa hän ei voi hyödyntää saamiaan tietoja, tai viranomaisen toiminnan kannalta rajoitusaikaan ei muutoin ole tarvetta, viranomainen voi todeta, että karenssisopimuksen ehto karenssiajasta ei toteudu. 

Hallintovaliokunta pitää edellä esitetty huomioiden karenssisopimuksen enimmäisvoimassaoloajan pidennystä 12 kuukauteen perusteltuna. 

Seuranta

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun 44 a §:n 3 momentin sisältämä 12 kuukauden karenssi tarkoittaa varsin pitkää taukoa työelämästä, ja valiokunta pitääkin tärkeänä, ettei karenssisopimuksen tekeminen muodostu liialliseksi esteeksi työmarkkinoilla. Valiokunta nostaa esiin myös, ettei karenssiajan korvaus valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole palkkatuloa eikä se siten myöskään kartuta esimerkiksi eläkettä ja lomakorvauksia. 

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto säännöksen tultua voimaan seuraa tarkoin asetettujen karenssisopimusten määrää, kohderyhmää ja sopimuksen asettamisen perusteita. Valiokunta pitää aiheellisena, että valtioneuvosto seuraa lain toimeenpanoa esimerkiksi 2—3 vuoden välein virastoille tehtävällä kyselyllä karenssisopimusten rajoitusaikojen käytöstä ja sopimusten vaikutuksista esimerkiksi virkamiehen oikeudelliseen asemaan, korvauksiin ja urasuunnitteluun sekä ammatin ja elinkeinotoiminnan harjoittamiseen ja liikkuvuuteen työmarkkinoilla. 

Muut seikat

Määräaikaisen virkasuhteen hakumenettelystä (6 b §:n 1 momentti) ei ole laintasoisia säännöksiä. Määräaikaisen virkasuhteen haettavaksi julistaminen perustuu valtiovarainministeriön ohjeistukseen, ja siitä voidaan tarvittaessa säätää virkamieslain 6 a §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta katsoo, että ohjeistuksen nostamista säädöstasolle on aiheellista tarkastella lähemmin tulevissa virkamieslain muutoshankkeissa.