Kansalaisaloite avioliiton säilyttämisestä aidosti tasa-arvoisena, miehen ja naisen välisenä liittona ja sukupuolineutraalin avioliittolain kumoamisesta
Eduskunta hyväksyi viime vaalikaudella 28.11.2014 avioliittolain muutoksen (156/2015), joka mahdollistaa avioliiton solmimisen myös samaa sukupuolta oleville pareille. Muutoksen myötä aviopareja koskevat oikeudet, kuten adoptio-oikeus ja oikeus ottaa yhteinen sukunimi, koskevat myös samaa sukupuolta olevia pareja. Avioliittolain muutos tulee voimaan 1.3.2017.
Käsiteltävänä oleva kansalaisaloite pyrkii kumoamaan edellä mainitun avioliittolain muutoksen. Sen tarkoituksena on säilyttää avioliitto vain miehen ja naisen välisenä. Aloitteeseen sisältyvä kumoamissäädös ehdotetaan tulevan voimaan mahdollisimman pian ja joka tapauksessa ennen avioliittolain muuttamisesta annetun lain voimaantuloa 1.3.2017.
Kansalaisaloite avioliittolain muuttamisesta sukupuolineutraaliksi
Eduskunnan hyväksymä avioliittolain muutos perustui sekin kansalaisaloitteeseen (M 10/2013 vp). Kyseisen kansalaisaloitteen käsittelyssä lakivaliokunta kuuli yhteensä noin kuuttakymmentä asiantuntijaa saadakseen mahdollisimman laaja-alaisen ja monipuolisen kuvan aloitteesta ja sen vaikutuksista (LaVM 14/2014 vp, s. 6). Asiantuntijoina kuultiin paitsi eri ministeriöitä ja viranomaisia, uskonnollisia yhdyskuntia, eri alojen järjestöjä (mm. Adoptioperheet ry, Mannerheimin Lastensuojeluliitto, Pelastakaa Lapset ry, Sateenkaariperheet ry, SETA ry ja Väestöliitto ry), perhe-, lapsi- sekä valtiosääntöoikeuden professoreja samoin kuin lastenpsykiatreja. Asiantuntijoiden näkemykset kansalaisaloitteesta jakaantuivat kolmeen ryhmään: aloitetta kannattaviin ja sitä vastustaviin sekä niihin, joissa ei otettu kantaa aloitteen puolesta tai sitä vastaan. Lapsen asemaan ja etuun vetosivat sekä aloitetta kannattavat että sitä vastustavat.
Arvioidessaan kyseisen aloitteen suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin lakivaliokunta katsoi perustuslakivaliokunnan aiempiin lausuntoihin viitaten, ettei tuolloista oikeustilaa eli sitä, että avioliitto on vain miehen ja naisen välinen, voitu pitää perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta ongelmallisena, sillä avioliiton ja rekisteröidyn parisuhteen asettamiselle eri asemaan oli olemassa erityiset perusteet, ja parisuhteiden sääntely oli jätetty kansalliseen harkintavaltaan (LaVM 14/2014 vp, s. 6, 7 ja 11). Toisaalta lakivaliokunta totesi, ettei perustuslaista tai Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtunut kansalaisaloitteessa ehdotettujen muutosten säätämiselle estettä edellyttäen, että uskonnollisten yhdyskuntien asema huomioidaan. Perus- ja ihmisoikeudet eivät siten asettaneet estettä säätää avioliittolakia sukupuolineutraaliksi, vaan myös tällainen muutos mahtui kansallisen lainsäätäjän harkintavaltaan.
Lakivaliokunta päätyi ehdottamaan, että kansalaisaloite avioliittolain muuttamisesta sukupuolineutraaliksi hylätään. Eduskunta päätyi kuitenkin hyväksymään mietintöön sisältyvään vastalauseeseen perustuvan ehdotuksen kansalaisaloitteeseen sisältyvän avioliittolain muutoksen hyväksymisestä muutettuna. Koska kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyssä oli ilmennyt, että avioliittolain muuttamisella sukupuolineutraaliksi on muuhun lainsäädäntöön heijastusvaikutuksia, joita oli tarpeen vielä selvittää, eduskunta hyväksyi samassa yhteydessä myös lausuman, jossa se edellytti, että hallitus valmistelee viivytyksettä esityksen tasa-arvoisen avioliittolain edellyttämistä muutoksista tarvittaviin muihin lakeihin. Tarkoituksena oli, että tällaiset myöhemmin hyväksyttävät lainmuutokset tulevat voimaan samaan aikaan avioliittolain muutoksen kanssa 1.3.2017.
Eduskunta on kuluvalla vaalikaudella hyväksynyt kyseiset avioliittolain muutokseen perustuvat muut lainmuutokset kahdessa eri yhteydessä. Hallituksen esityksen HE 65/2015 vp pohjalta on 17.2.2016 hyväksytty muutokset avioliittolakiin (249/2016), rekisteröidystä parisuhteesta annettuun lakiin (250/2016), väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annettuun lakiin (251/2016), transseksuaalin sukupuolen vahvistamisesta annettuun lakiin (252/2016), uskonnonvapauslakiin (253/2016) ja hedelmöityshoitolakiin (254/2016). Lisäksi hallituksen esityksen HE 232/2016 vp pohjalta on 13.12.2016 hyväksytty tarvittavat muutokset sosiaaliturvalainsäädäntöön ja siten muutettu sairausvakuutuslakia (6/2017), asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annettua lakia (8/2017), työttömyysturvalakia (9/2017), kansaneläkelakia (10/2017), eläkkeensaajan asumistuesta annettua lakia (11/2017), yleisestä asumistuesta annettua lakia (12/2017) ja toimeentulotuesta annettua lakia (13/2017). Kyseiset lainmuutokset tulevat voimaan samanaikaisesti avioliittolain muutoksen kanssa.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Lakivaliokunta on pyytänyt aloitteen perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta ihmisoikeussopimuksiin perustuslakivaliokunnalta lausunnon, koska asiasta ilmeni valiokunnan kuulemisissa epäselvyyttä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut nyt käsiteltävänä olevaa kansalaisaloitetta erityisesti perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n kannalta (PeVL 1/2017 vp, s. 3—4). Lausunnosta ilmenee, että perustuslakivaliokunta on pitänyt arvion lähtökohtana sitä, että kansalaisaloitteessa kumottavaksi esitetty lainsäädäntö ei ole vielä voimassa. Tällaisessa tilanteessa kyse ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole sellaisista lainsäädäntöön perustuvista perustelluista odotuksista, joita pitäisi ehdottomasti suojata.
Perustuslakivaliokunta kuitenkin korostaa, että eduskunta on hyväksyessään kansalaisaloitteen pohjalta 1.3.2017 voimaantulevat avioliittolain muutokset ja hallituksen esityksen perusteella siihen asiallisesti liittyvät muut lait tehnyt ratkaisun edistää yhdenvertaisuutta yhteiskunnassa perustuslain 22 §:n mukaisesti. Näin ollen kansalaisaloitteeseen sisältyvä lakiehdotus ei perustuslakivaliokunnan mukaan ole ongelmaton perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen kannalta. Perustuslain 6 §:n 2 momentista ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mukaan aiheudu sellaisia ehdottomia vaatimuksia, jotka estäisivät kansalaisaloitteen mukaisen lain säätämisen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä lakivaliokunnan on kuitenkin perustuslaista johtuvista syistä varmistettava, että lakiehdotus ei johtaisi taannehtiviin heikennyksiin oikeuteen solmia avioliitto, rekisteröidä parisuhde tai näiden oikeuksien käyttämisen oikeusvaikutuksiin. Tämä on edellytys sille, että laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakivaliokunnan johtopäätökset
Eduskunta on edellä kuvatuin tavoin viime vaalikaudella hyväksynyt avioliittolain muuttamisen siten, että myös samaa sukupuolta olevat parit voivat solmia avioliiton. Tällä vaalikaudella eduskunta on kahdessa eri yhteydessä hyväksynyt avioliittolain muutokseen asiallisesti perustuvia lainmuutoksia, jotka tulevat samanaikaisesti voimaan aiemmin hyväksytyn avioliittolain muutoksen kanssa. Nämä päätökset edistävät yhdenvertaisuutta yhteiskunnassa. Nyt käsiteltävänä oleva kansalaisaloite pyrkii kumoamaan eduskunnan aiemmin tekemän päätöksen avioliittolain muuttamisesta. Lainmuutos kumottaisiin juuri ennen sen voimaantuloa.
Lakivaliokunta katsoo, että kansalaisaloitteessa on kyse samasta asiasta, jossa eduskunta on tehnyt päätöksen aivan vastikään. Kyseessä on siten eräänlainen vasta-aloite aiemmin käsitellylle sukupuolineutraalia avioliittoa koskevalle kansalaisaloitteelle. Vaikka kansalaisaloitteesta säädetään perustuslain tasolla suhteellisen väljästi, on perustuslakivaliokunta lausunnossaan katsonut (PeVL 1/2017 vp, s. 2—3), että vastikään eduskunnassa hyväksytyn lain muutosehdotuksen sisältävä kansalaisaloite ei hyvin sovi yhteen sen kansalaisaloitteen säätämisvaiheessa esitetyn tarkoituksen kanssa, että kansalaisaloitteella tuodaan uusia aiheita poliittiseen keskusteluun. Toisaalta perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjälle kuuluu harkintavaltaa muuttaa lainsäädäntöä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimalla tavalla. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota myös siihen, että eduskunnan valiokunnat voivat esimerkiksi hallituksen esitysten käsittelystä poiketen itsenäisesti päättää siitä, ryhtyvätkö ne käsittelemään kansalaisaloitetta ja miten sitä käsitellään (ks. PeVP 103/2016 vp). Lakivaliokunta katsoo, että eduskunnan aiemmin hyväksymän avioliittolain muutoksen kumoaminen nyt käsillä olevan kansalaisaloitteen pohjalta johtaisi mitä ilmeisimmin uuteen kansalaisaloitteeseen, jossa avioliitto pyrittäisiin taas muuttamaan sukupuolineutraaliksi. Mahdollista siten olisi, että syntyisi eräänlainen samaa asiaa koskevien toisilleen vastakkaisten aloitteiden ja lakiehdotusten kierre. Edellä esitetyn vuoksi lakivaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että vastikään eduskunnassa hyväksytyn lain muutosehdotuksen sisältävä kansalaisaloite ei hyvin sovi yhteen edellä mainitun kansalaisaloitteen säätämisvaiheessa esitetyn tarkoituksen kanssa.
Lakivaliokunnan mukaan eduskunnan aiempi päätös muuttaa avioliitto sukupuolineutraaliksi perustuu asian perusteelliseen ja asianmukaiseen valiokunta- ja täysistuntokäsittelyyn, jossa ovat tulleet laaja-alaisesti ja monipuolisesti esiin sekä asiaa kannattavien että vastustavien näkökohdat. Myöskään yhteiskunnallisissa tai muissa olosuhteissa ei valiokunnan mielestä ole asian käsittelyn jälkeen tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden vuoksi eduskunnan aiempaa päätöstä olisi perusteltua arvioida uudestaan.
Eduskunnan hyväksymien ja tasavallan presidentin vahvistamien lainmuutosten johdosta on jo ryhdytty toimeenpanotoimiin, muun muassa viranomaisten tietojärjestelmien muutoksiin, joista on aiheutunut kustannuksia. Nyt käsiteltävänä olevan kansalaisaloitteen hyväksyminen ei siten merkitsisi sitä, että vältyttäisiin kustannuksilta, jotka aiheutuvat avioliittolain muuttamisesta sukupuolineutraaliksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lakimuutosten voimaantuloon on viranomaistoiminnassa valmistauduttu myös muulla tavoin, muun muassa ohjeistuksessa ja koulutuksessa.
Nyt tarkoitettujen lainmuutosten kumoaminen juuri ennen niiden voimaantuloa olisi poukkoilevaa lainsäädäntötyötä. Se olisi myös kohtuutonta niiden yksilöiden kannalta, joita ne koskevat. Lakivaliokunta korostaa, että eduskunnan lainsäädäntötyössä tulee pyrkiä johdonmukaisuuteen, vakauteen ja ennustettavuuteen, etenkin säädettäessä keskeisiä oikeudellisia instituutioita, kuten avioliittoa, koskevaa lainsäädäntöä.
Edellä esitettyihin perusteluihin viitaten lakivaliokunta ei tue aloitteeseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä.
Tässä yhteydessä lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että kansalaisaloitteessa ehdotetaan kumottavaksi vain avioliittolain muutos 156/2015. Tämä ei ole lainsäädännön selkeyden eikä samaa sukupuolta olevien parien oikeudellisen aseman turvaamisen kannalta riittävää, koska kumota tulisi myös ne eduskunnan hyväksymät muutoslait, jotka asiallisesti liittyvät avioliittolain muutokseen. Jos näin ei tehtäisi, johtaisi tämä muun muassa siihen, että samaa sukupuolta olevat parit eivät voisi 1.3.2017 jälkeen solmia avioliittoa, mutta he eivät voisi myöskään rekisteröidä parisuhdettaan. Tämä johtuu siitä, että samaa sukupuolta olevien parien mahdollisuus rekisteröidä parisuhteensa ei maaliskuun alusta alkaen ole enää mahdollista (lainmuutos 250/2016). Edellä esitetty merkitsee sitä, että avioliittolain muutoksen kumoamisen lisäksi tulisi kumota kaikki ne siihen asiallisesti liittyvät myöhemmin hyväksytyt lainmuutokset, jottei syntyisi perustuslakivaliokunnan tarkoittamia taannehtivia heikennyksiä oikeuteen solmia avioliitto, rekisteröidä parisuhde tai näiden oikeuksien käyttämisen oikeusvaikutuksiin.