Yleistä

Esityksessä ehdotetaan muun muassa muutettavaksi rikoslain terrorismirikoksia koskevaa 34 a lukua (1. lakiehdotus). Keskeisimmät ehdotetut muutokset ovat terroristiryhmiin liittyvien säännösten soveltamisalan laajentaminen säätämällä rangaistavaksi yleisesti se, että henkilö hoitaa terroristiryhmän terroristisen rikollisen toiminnan kannalta olennaista tehtävää, ja terrorismirikoksiin liittyvän julkisen kehottamisen säätäminen rangaistavaksi. 

Esityksessä ehdotettujen lainsäädäntömuutosten valmistelun taustalla on suomalaisten kotiuttamiseen al-Holin leiriltä liittyvä hallituksen joulukuussa 2019 tekemä linjaus terrorismirikoslainsäädännön tarkastelusta ja tarpeellisten lainsäädäntömuutosten tekemisestä. Tuolloin oli herännyt erityisesti kysymys terroristijärjestöihin ja -ryhmiin liittyvän sääntelyn kattavuudesta ja vertailukelpoisuudesta muiden valtioiden lainsäädäntöihin verrattuna. 

Hallituksen linjauksen johdosta asetettu työryhmä luovutti kesäkuussa 2020 yksimielisen työryhmämietinnön, jossa arvioitiin terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten olevan kansainvälisten velvoitteiden mukaisia sekä muutenkin laajoja ja kattavia myös vertailtaessa keskeisten eurooppalaisten vertailuvaltioiden kanssa. Tarkasteltavina olivat Ruotsin, Norjan, Tanskan, Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Alankomaiden, Belgian ja Ranskan rangaistussäännökset. 

Työryhmä ehdotti kuitenkin sääntelyn riittävän kattavuuden varmistamiseksi ja vertailuvaltioidenkin lainsäädännöt huomioon ottaen lainsäädäntömuutoksia, jotka sisältyvät myös nyt käsiteltävään hallituksen esitykseen. Rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan muuttamista koskeva työryhmän ja nyt käsiteltävän hallituksen esityksen sisältämä ehdotus tietyn olennaisen tehtävän hoitamisen säätämisestä rangaistavaksi liittyy siihen, että koska ryhmän toiminnan edistämistavat on nykyisin lueteltu tyhjentävästi momentissa, se on soveltamisalaltaan useiden vertailuvaltioiden sääntelyä suppeampi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työryhmämietintöön verrattuna hallituksen esityksessä on lausuntopalautteen perusteella täsmennetty ja täydennetty kohdan perusteluita. Esimerkiksi omaa perhettä palvelevissa kotitaloustehtävissä ja lasten hoitamisessa toimimista sekä terroristiryhmän hallitsemalla alueella oleskelua koskevat rangaistavuuden rajaukset sisältyivät kuitenkin jo työryhmämietinnön perusteluihin.  

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen rakentaminen työryhmämietinnölle on perustunut siihen, että mietinnön lausuntopalautteessa ei asetettu kyseenalaiseksi työryhmän johtopäätöstä sääntelyn kattavuudesta, ei myöskään suhteessa vertailuvaltioiden lainsäädäntöihin. Työryhmän mietintöä koskevassa lausuntopalautteessa ei myöskään esitetty näkemyksiä työryhmän ehdottamia lainsäädäntömuutoksia pidemmälle menevien muutosten tekemisen puolesta. 

Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen mukaan (HE, s. 22) tavoitteena on, että rikoslain 34 a lukuun ehdotettavilla muutoksilla edistetään sitä, että säännökset ovat kattavia suhteessa sääntelyn tavoitteeseen eli ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavan rikollisuuden torjumiseen. Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävien tekojen rangaistavaksi säätämisellä estetään sellaisten rikosten tekemistä. Samaan tavoitteeseen liittyvät myös muut esityksessä ehdotettavat lainsäädäntömuutokset. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 34/2021 vp, s. 2) todennut, että terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet. Toiminnan poikkeuksellisen vakava luonne on otettava huomioon myös arvioitaessa sitä vastaan käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta. Sääntely on tärkeää perusoikeuksien suojelun kannalta. 

Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että Suomen terrorismirikoksia koskevaa lainsäädäntöä ja sen kattavuutta on arvioitu edellä todetun hallituksen linjauksen myötä perusteellisessa lainvalmisteluprosessissa. Valiokunta korostaa, että terrorismirikoksia koskevien säännösten on tärkeää olla kattavia suhteessa sääntelyn tavoitteeseen eli ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavan rikollisuuden torjumiseen. Edellä todetun valossa lakivaliokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina ja asianmukaisina. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että ehdotetulle sääntelylle on painava yhteiskunnallinen tarve ja hyväksyttävät perusteet. 

Hallituksen esityksessä ilmenevistä syistä sekä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin. 

Terroristiryhmän toimintaan osallistuminen

Terroristiryhmän toiminnan edistämistä (terroristiryhmän toimintaan osallistumista) koskevaa rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että kohdan mukaan rangaistaan sitä, joka edistääkseen terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa taikka tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, hoitaa terroristiryhmän mainitun rikollisen toiminnan kannalta olennaista tehtävää (1. lakiehdotus). Kohdan nykyinen sääntely koskee vain terroristiryhmän tärkeiden taloudellisten asioiden hoitamista ja ryhmän toiminnan kannalta erittäin tärkeiden taloudellisten tai oikeudellisten neuvojen antamista. Momentin muissa kohdissa säädetään edelleen rangaistavaksi muita terroristiryhmän toiminnan edistämistekoja (terroristiryhmän toimintaan osallistumistekoja). 

Edellä todetuin tavoin lakivaliokunta pitää terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskevaa säännösehdotusta perusteltuna. Lakivaliokunta on kuitenkin arvioinut ehdotettua säännöstä erityisesti siltä kannalta, onko se rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta riittävän täsmällinen. Ehdotettu säännös on melko avoin, sillä se kattaa sanamuotonsa mukaan terroristiryhmän rikollisen toiminnan kannalta olennaisen tehtävän hoitamisen. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 34/2021 vp, s. 3) todennut, että ehdotettu rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen tunnusmerkistö on valiokunnan aikaisempi terrorismirikoksia koskeva tulkintakäytäntö huomioiden (ks. esim. PeVL 1/2021 vp) kuvattu säännöksessä perustuslain 8 §:ssä turvatun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen vähimmäisvaatimukset täyttäen. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä on sen soveltamisen kannalta kuitenkin syytä täsmentää niin, että siitä nyt ehdotettua paremmin käyvät ilmi edes keskeisimmät ryhmän rikollisen toiminnan kannalta olennaiset tehtävät. 

Nyt ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuja tehtäviä ei esityksen perusteluiden (HE, s. 36—37 ja 54) mukaan voi luetella tyhjentävästi, mihin vaikuttaa myös se, että tällaiset toimet voivat ajan kulumisen myötä muuttua (s. 37). Esityksen perusteluissa (s. 54) lisäksi katsotaan, että kohdassa tarkoitettuja tehtäviä rajataan hyväksyttävällä tavalla kohdan perusteluissa. Perustelujen mukaan (HE, s. 37—38) pykälän 1 momentissa tarkoitettujen edistämistehtävien kirjo voi olla laaja. Perusteluissa mainitut esimerkit liittyvät muun muassa tärkeiden taloudellisten asioiden hoitamisen ja erittäin tärkeiden taloudellisten tai oikeudellisten neuvojen antamisen lisäksi esimerkiksi osallistumiseen terroristiryhmän aseelliseen toimintaan. Perusteluissa tuodaan esiin esimerkiksi aseellinen partiointi tai vartiointi terroristijärjestön hallussa olevan paikan tai alueen turvaamiseksi taikka järjestön aseellisen voiman osoittaminen paikallisen väestön alistamiseksi tai uusien henkilöiden värväämiseksi järjestöön. Perustelujen mukaan olennainen tehtävä on myös terroristiryhmän aseistuksen toimintakunnosta tai muusta varustehuollosta huolehtiminen taikka muu vastaava ryhmän toimintavalmiudesta huolehtiminen. Terroristiryhmän terroristisen rikollisen tavoitteen saavuttamista olennaisesti edistävä tehtävä voi myös olla ryhmän toimintaan liittyvä ideologinen tai uskonnollinen koulutus, jolla oikeutetaan terrorismirikosten tekemistä ja kannustetaan niiden tekemiseen. 

Edelleen perustelujen mukaan (HE, s. 38) pykälän 1 momentin 4 kohdan piiriin kuuluu myös terroristiryhmän sisällä tapahtuva huolehtiminen yleisistä terroristiryhmän rikollisen toiminnan ylläpitämiseen ja käynnissä pitämiseen liittyvistä toimista, jotka voivat muun ohessa liittyä terroristiryhmän hallintoon, varojen hankinnan organisoimiseen tai logistiikkaan (esimerkiksi terroristiryhmän ruoka- ja vesihuollosta huolehtiminen). Kysymys voi olla myös esimerkiksi terroristiryhmän viestintä- tai yhteydenpitopalveluiden luomisesta, ylläpidosta ja salausteknologiasta huolehtimisesta sekä tietoteknologian käyttöön tarvittavien salasanojen ja käyttäjätunnusten oikeudettomasta hankkimisesta terroristiryhmälle. 

Perustelujen mukaan kohdassa tarkoitetun olennaisen tehtävän hoitaminen voi ilmetä myös muiden rikosten kuin terrorismirikosten tekemisenä tarkoituksessa edistää terroristiryhmän 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa. Tällaisina rikoksina voisivat tulla kysymykseen esimerkiksi terroristiryhmän terroristista rikollista toimintaa palvelevat väärennysrikokset, tietoverkkorikokset ja erilaiset terroristiryhmän varainhankintaa palvelevat varallisuuteen kohdistuvat rikokset. 

Esityksen perusteluissa tuodaan esiin toisaalta myös esimerkkejä tilanteista, joita ei voi pitää olennaisena tehtävänä (HE, s. 38—39). Perusteluissa tuodaan esiin myös rajat, joita kansainvälinen humanitaarinen oikeus asettaa terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten soveltamiselle. 

Lakivaliokunta pitää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen noudattamista rangaistussäännösten valmistelussa olennaisen tärkeänä. Hallituksen esitystä sekä saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että ehdotettu rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohta on sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen liittyvien vähimmäisvaatimusten kannalta asianmukainen. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että säännöksen soveltamisen tai laillisuusperiaatteen kannalta ei ole saavutettavissa merkittävää lisäarvoa sisällyttämällä esimerkkitapauksia ehdotettuun säännökseen. Lisäksi siihen, mitä kohdan perusteluissa mainittuja tekotapoja ja miten kuvattuina sisällytettäisiin säännökseen, liittyy merkittäviä rajanvetokysymyksiä. Edellä todetun valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua säännöstä perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana. Valiokunta kuitenkin esittää eräitä huomioita säännöksen perusteluihin liittyen jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin. 

Omaa perhettä palvelevat kotitaloustehtävät, lasten hoitaminen ja oleskelu tietyllä alueella

Esityksen perustelujen (HE, s. 38) mukaan 1. lakiehdotuksen 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna olennaisena tehtävänä ei voida pitää esimerkiksi pelkästään oleskelua terroristiryhmän hallitsemissa tiloissa tai hallitsemalla alueella tai avioitumista terroristiryhmään kuuluvan kanssa taikka sitä, että henkilö ainoastaan toimii tavanomaisissa omaa perhettään palvelevissa kotitaloustehtävissä taikka huolehtii lapsista. Mainitulla perustelujen kirjauksella ja rajanvedolla on liityntä edellä Yleistä-jaksossa todettuun valmistelun taustalla olevaan suomalaisten kotiuttamiseen al-Holin leiriltä liittyvään hallituksen linjaukseen terrorismirikoslainsäädännön tarkastelusta. Tietyllä alueella oleskelua koskeva kysymys liittyy myös hallituksen esityksen yhteydessä käsiteltävään toimenpidealoitteeseen TPA 158/2020 vp. 

Esityksen perustelujen mukaan (HE, s. 38) perusteluissa mainitun kaltaisessa toiminnassa on kyse henkilön yksityiselämän piiriin kuuluvasta ja muusta tavanomaisesta rankaisemattomasta toiminnasta, josta on erotettava terroristiryhmää ja sen useita jäseniä laajemmin palvelevat rikollisen toiminnan kannalta olennaiset tehtävät, joiden voidaan katsoa merkitsevän terroristiryhmän jäsenten toimintavalmiudesta huolehtimista. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan olennaista tehtävää koskeva rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 4 kohdan muutosehdotus ja sen soveltamisalan rajaukset perustuvat Suomessa noudatettaviin rikosoikeuden käytön yleisiin edellytyksiin, joista erään keskeisimmän mukaan rikosoikeutta on perusteltua käyttää sellaiseen toimintaan, joka on oikeusjärjestelmän suojelemille oikeushyville (esimerkiksi henki ja terveys) vahingollista tai vaarallista. Mainitussa terroristiryhmän toiminnan edistämistä (terroristiryhmän toimintaan osallistuminen) koskevassa pykälässä tekojen merkityksellisyyttä terroristiryhmän terroristisen rikollisen toiminnan kannalta ja tekojen vakavuutta korostaa se, että niistä on säädetty ankara rangaistusasteikko, jonka mukaan teosta tuomitaan vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kahdeksaksi vuodeksi. Rikosoikeudessa noudatettava suhteellisuusperiaate edellyttää tekojen vakavuuden ja sovellettavan rangaistusasteikon vastaavuutta. 

Rikosoikeuden käytön yleisiin edellytyksiin liittyy se, että myöskään pelkkä oleskelu tietyllä alueella ei sellaisenaan vielä loukkaa tai vaaranna mitään oikeushyviä. Oleskeluun tietyllä alueella liittyy rikoslain 34 a luvun 5 c §:ssä rangaistavaksi säädetty matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten, jonka Suomi on säätänyt rangaistavaksi laajemmin kuin kansainväliset velvoitteet edellyttävät koskien matkustamisen tarkoituksena olevaa rikollista toimintaa. Myös nyt käsiteltävän hallituksen esityksen myötä matkustamisrikoksen rangaistavuus laajenee entisestään, kun rangaistavaksi tulee esimerkiksi matkustaminen rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin muutettavassa 4 kohdassa rangaistavaksi säädettävän olennaisen tehtävän hoitamista varten. 

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan tekoja rangaistavaksi säädettäessä merkittävät reunaehdot tulevat perustuslaista ja kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjasta. Kun kyse on kodin piirissä tapahtuvasta toiminnasta, perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattu yksityiselämän suoja asettaa rajansa tekojen rangaistavaksi säätämiselle. Perustuslain 8 §:n edellyttämästä rikostunnusmerkistön tarkkarajaisuusvaatimuksesta seuraavia varteenotettavia ongelmia liittyy pelkästään tietyllä alueella oleskelun säätämiseen rangaistavaksi. Ne koskevat erityisesti sen määrittelemistä, minkä alueiden katsotaan kulloinkin olevan terroristijärjestöjen hallinnassa ja millä perusteilla hallinnassa oleminen todetaan. Hallinnassa olemisen suhteen tilanteet muuttuvat ja voivat olla hyvin tulkinnanvaraisia. 

Saadun selvityksen mukaan edellä todettuun perustuen hallituksen esityksessä henkilön ei kotitaloustehtävien ja lasten hoitamiseen sekä oleskeluun tietyillä alueilla liittyvissä tilanteissa katsota pelkästään niillä toimilla syyllistyvän terroristiryhmän rikollisen terroristisen toiminnan kannalta olennaisen tehtävän hoitamiseen. Kysymyksessä oleva henkilö voi kuitenkin kodin hoitamisen ja alueella olemisen lisäksi samalla syyllistyä myös rikoslain 34 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun olennaisen tehtävän hoitamiseen. Tämä voi toteutua hallituksen esityksen perusteluissa mainittujen esimerkkien mukaisella tai niihin rinnastuvalla terroristiryhmää hyödyttävällä toiminnalla. Tällaista toimintaa voi olla esimerkiksi terroristiryhmän toimintavalmiudesta huolehtiminen, terroristiryhmän toimintaan liittyvä ideologinen tai uskonnollinen koulutus, jolla oikeutetaan terrorismirikosten tekemistä ja kannustetaan niiden tekemiseen, sekä terroristiryhmän ruokahuollosta huolehtiminen. 

Hallituksen esityksen perusteluissa esitetyillä rajauksilla ei suljeta pois muuta rikosoikeudellista vastuuta, joka voi syntyä tilanteissa, joissa henkilö on yhteistoiminnassa terroristiksi katsottavan henkilön kanssa tai oleskelee terroristiryhmän hallinnassa olevalla alueella. Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten (terrori-iskujen) tekemistä koskevien rangaistaviksi säädettyjen edistämistekojen kirjo rikoslain 34 a luvussa on laaja ja terroristisessa tarkoituksessa tehdystä rikoksesta osittain hyvinkin etäälle ulottuva käsittäen esimerkiksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun (2 §). 

Rikosoikeudellisen vastuun osalta on syytä korostaa rikokseen osallisuutta koskevien rikoslain 5 luvun säännösten merkitystä. Mainitun luvun 6 §:ssä säädetään esimerkiksi rangaistavaksi avunanto tavalla, josta seuraa laajalle ulottuva rangaistusvastuu toisen rikoksen edistämisestä. Mainitun säännöksen mukaan avunannosta tuomitaan rangaistukseen se, joka ennen rikosta tai sen aikana neuvoin, toimin tai muilla tavoin tahallaan auttaa toista tahallisen rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisessä. Avunannon rangaistavuus voi tulla kysymykseen esimerkiksi perheenjäsenen tekemän terrorismirikoksen edistämisessä terroristiryhmän toiminnassa tai ilman yhteyttä terroristiryhmäänkin. Tällaiset avunannolla edistettävät rikokset voivat olla myös muita rikoksia kuin terrorismirikoksia. 

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan kotitaloustehtäviin, lasten hoitamiseen ja tietyllä alueella oleskelemiseenkin liittyen tässä lainsäädäntöhankkeessa on arvioitu sitäkin, pitäisikö rangaistavaksi säätää terroristijärjestöön tai -ryhmään kuuluminen tai sen jäsenyys. Niiden rangaistavaksi säätämiseen ei valmistelussa päädytty useastakaan perustellusta syystä. Epäselvää on jo se, mitä kuulumisella tai jäsenyydellä tarkoitetaan ja miten se ilmenee. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää rikostunnusmerkistön tarkkarajaisuutta. Terroristiryhmän toimintaan osallistumisen voi osaltaan katsoa ilmentävän sellaiseen ryhmään kuulumista. Vasta aktiivinen toiminta ilmentää oikeusjärjestelmän suojelemille aiheutuvaa vaaraa. Merkityksellistä on myös se, että saadun selvityksen perusteella kansainvälisen vertailun tietojen mukaan vertailuvaltioidenkin lainsäädännöissä rangaistavia ovat nimenomaan aktiiviset terroristiryhmän rikollista tavoitetta palvelevat osallistumisteot. 

Rikoslain 34 a luvun rangaistussäännökset soveltuvat kaikenlaiseen terrorismiin. Luvussa rangaistaviksi säädetyt terrorismirikokset ovat rikoslain 1 luvun 7 §:n 3 momentin mukaan kansainvälisiä rikoksia eli ne voidaan käsitellä Suomessa tekijästä, tekopaikasta ja tekopaikan lainsäädännöstä riippumatta. Näin ollen säännökset soveltuvat samalla tavalla niin Suomessa kuin muuallakin tehtyihin terrorismirikoksiin. 

Edellä selostetun sekä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa ja hallituksen esityksessä on kattavasti arvioitu terroristiryhmän toimintaan ja toiminnan edistämiseen liittyvät kriminalisointitarpeet ja se, miten niihin on perusteltua vastata säännösmuutoksilla. Valiokunta pitää myös esityksen perustelujen sisältämiä kotitöiden tekemiseen, lasten hoitamiseen ja pelkkään oleskeluun liittyviä rangaistavuuden rajauksia asianmukaisina. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen perustana olleessa lainvalmisteluhankkeessa on tehty tavanomaista laajempi ja perusteellisempi kansainvälinen vertailu, josta ensinnäkin ilmenee, että rangaistussäännökset ovat vertailuvaltioissa pääosin varsin pelkistettyjä ja yleisesti muotoiltuja. Nyt käsiteltävän lainsäädäntömuutoksen kannalta merkitykselliset tiedot on selostettu myös tiivistettyinä hallituksen esityksessä (HE, s. 32—34). Yleisenä huomiona kyseisten valtioiden lainsäädännöistä voidaan todeta rangaistavuuden edellyttävän aktiivista osallistumista terroristiryhmän toimintaan, Tanskan osalta ryhmän toiminnan edistämistä. 

Suomessa noudatettaviin kriminalisointiperiaatteisiin ja rikosoikeuden käytön yleisiin edellytyksiin ei kuulu se, että jokin teko on säädetty rangaistavaksi jossakin valtiossa tietyllä tavalla. Kun tietyn rikoksen rangaistavaksi säätämiseen päädytään kansallisesti noudatettavien edellytysten ja periaatteiden perusteella, muiden valtioiden lainsäädännöllä on kuitenkin ohjaavaa merkitystä. 

Kansainvälisten vertailujen hyödynnettävyyttä kuitenkin heikentävät useat seikat. Lainsäädäntötekniikat ja säännösten kirjoitustavat vaihtelevat. Merkitystä ei useinkaan ole pelkästään yksittäisellä säännöksellä, vaan huomioon on otettava tiettyä rikostyyppiä koskevien säännösten kokonaisuus. Lisäksi terrorismirikoksia koskevissa tapauksissa sovellettaviksi voivat tulla myös yleiset muitakin rikoksia koskevat säännökset, esimerkiksi osallisuutta koskevat säännökset. 

Ulkomaisten tuomioistuinratkaisujen merkitystä arvioitaessa on myös otettava huomioon se, että Suomen tapaan oikeuskäytäntöä ohjaavaa merkitystä on nimenomaan korkeimman oikeuden ratkaisuilla. 

Suomelle vertailuvaltiona merkityksellisen Ruotsin rangaistussäännöksessä erikseen mainitaan tietyt ryhmän toiminnan edistämistavat sääntelytekniikan siis vastatessa Suomessa omaksuttua. Mainitusta säännöksestä tai sen perusteluista ei ilmene, että rangaistavaa yhteistoimintana terroristiorganisaation kanssa olisi pelkästään kotitaloustehtävien tai lasten hoitaminen taikka oleskelu tietyllä alueella.  

Työryhmämietinnön valmisteluvaiheessa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan käyty myös läpi rangaistussäännösten lisäksi Suomelle vertailuvaltioina tärkeiden Norjan ja Saksan korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntöä. Vuodelta 2018 olevan keskeisen Norjan korkeimman oikeuden ratkaisun perustelujen mukaan Norjan rikoslain 136 a §:n mukainen osallistuminen terroristiorganisaatioon kattaa aktiiviset terroristiorganisaation ylläpitämiseen liittyvät toimet, jotka eivät ole vähäisiä tai toisarvoisia. 

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukana norjalainen alioikeus tuomitsi 4.5.2021 norjalais-pakistanilaisen naisen kolmen ja puolen vuoden vankeusrangaistukseen osallistumisesta terroristiorganisaation toimintaan. Tuomio liittyi Syyriassa terroristijärjestön hallitsemalla alueella tapahtuneeseen kodin ja lasten hoitamiseen sekä kolmeen toisiaan seuranneeseen taistelutoimintaan osallistuneeseen aviomieheen. Saadun selvityksen mukaan kysymys on ratkaisusta, joka antamisensa yhteydessä herätti Norjassa suurta huomiota ja siihen liittyen kysymyksiä, josta tuomittu ilmoitti valittavansa ja jonka päätymistä myös korkeimman oikeuden käsiteltäväksi pidettiin ensiarvioissa mahdollisena. Alioikeuden ratkaisusta on valitettu hovioikeutta vastaavaan muutoksenhakutuomioistuimeen, ja asiaa käsitellään siellä helmikuussa 2022. 

Saadun selvityksen mukaan Saksan liittovaltion korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntöä voidaan esimerkiksi eräiden vuonna 2018 ja 2019 annettujen ratkaisujen perusteella tiivistää niin, että vaikka rangaistussäännöksessä mainitaan tekotapana myös jäsenyys, rangaistavaa siihenkin liittyen on toiminta terroristisen yhteenliittymän sisällä niin, että esimerkiksi riittävää ei ole pelkästään osallistuminen jokapäiväiseen elämään terroristijärjestön valtapiirissä. Rangaistavan terroristiryhmän tukemisen piiriin kuuluu puolestaan kaikki sellainen toiminta, joka välittömästi edistää terroristiryhmän sisäistä järjestystä ja koossapysymistä, helpottaa sen suunnittelemien rikosten toteuttamista tai muuten vaikuttaa positiivisesti sen toimintamahdollisuuksiin ja tavoitteenasetteluun ja näin vahvistaa sen vaarallisuutta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vertailuvaltioissa ei ole säädetty terrorismirikoksena rangaistavaksi pelkästään sitä, että henkilö oleskelee terroristijärjestön tai -ryhmän hallitsemalla alueella. 

Edellä selostetusta huolimatta valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että jäljempänä käsitellyssä kokonaisarvioinnissa arvioidaan lainsäädännön toimivuutta, ilmiöiden kehittymistä ja keskeisten verrokkimaiden lainsäädännön ja käytännön kehitystä myös perheenjäsenten mahdolliseen rikolliseen toimintaan liittyvien kysymysten osalta. 

Terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen

Rikoslain 34 a luvun uudessa 5 e §:ssä (1. lakiehdotus) ehdotetaan säädettävän rangaistavaksi terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen. Mainittuun rikokseen syyllistyy se, joka joukkotiedotusvälinettä käyttäen tai julkisesti väkijoukossa taikka yleisesti tietoon saatetussa kirjoituksessa tai muussa esityksessä kehottaa tai houkuttelee värväytymiseen terroristiryhmään tai kyseisessä luvussa rangaistavaksi säädetyn rikoksen tekemiseen siten, että kehotus tai houkuttelu on omiaan aiheuttamaan värväytymisen tai terrorismirikoksen tekemisen. Terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Mainitun rikoksen rangaistavuus ei edellytä konkreettista vaaraa sen suhteen, että joku kehotuksen seurauksena värväytyy terroristiryhmään taikka tekee terrorismirikoksen tai sen rangaistavan yrityksen. 

Julkinen kehottaminen terrorismirikosten tekemiseen on jo nykyisin rangaistavaa tapauksesta riippuen rikoslain 17 luvun 1 §:n 1 momentin tai 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Nyt ehdotettava rangaistussäännös poikkeaa nykyisestä sääntelystä siten, että siinä ei edellytetä rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisen vaaraa tai yleisen järjestyksen tai turvallisuuden selvää vaarantumista. Lisäksi terrorismirikoksiin liittyvä julkinen kehottaminen voi koskea värväytymistä terroristiryhmään. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 34/2021 vp, s. 4) todennut, että ehdotuksen seurauksena syntyvä tilanne, jossa hyvin samantyyppinen kehottamisteko voi tulla rangaistavaksi kahden eri säännöksen perusteella riippuen siitä, onko terroristinen tarkoitus kytkettävissä kehottamiseen vai kehottamisen kohteena olevaan tekoon ja aiheutuuko kehottamisteosta konkreettinen tai abstraktinen rikoksen vaara, on rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ja siihen liittyvän täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta varsin vaikeaselkoinen. Sääntelyä on perustuslakivaliokunnan mukaan syytä täsmentää ja selkeyttää. Perustuslakivaliokunta kuitenkin korostaa lausunnossaan sitä, että suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta rangaistavaksi säädettävän julkisen kehottamisen sisältö on erityisen moitittava ja puuttuminen siihen rikosoikeuden keinoin tärkeää myös ihmisten perusoikeuksien suojelemisen kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä rikoslain 34 a luvun uuteen 5 e §:ään ehdotettu säännös terrorismirikoksiin liittyvästä julkisesta kehottamisesta, johon liittyvät rikokset olisivat rangaistusasteikkojensakin perusteella pääosin hyvin vakavia rikoksia, ei muodostu hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimusten kannalta ongelmalliseksi. 

Lakivaliokunta on arvioinut ehdotettua rikoslain 34 a luvun uutta 5 e §:ää ja muita kehottamisrikoksia erityisesti sääntelyn mahdollisen selkeyttämis- ja täsmentämistarpeen kannalta. Hallituksen esitystä ja saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta toteaa, että hallituksen esityksessä on käsitelty jo nykyisin rangaistaviksi säädettyjen kehottamisrikosten ja nyt rangaistavaksi ehdotettavan kehottamisrikoksen suhdetta, mukaan lukien tarve säilyttää rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa oleva kehottamisrikosta (terroristisessa tarkoituksessa tehty julkinen kehottaminen rikokseen) koskeva sääntely (ks. HE, s. 24, 25, 36, 41, 42, 52 ja 53). Mainittu kohta koskee jatkossa terroristisessa tarkoituksessa tehtävää julkista kehottamista muiden rikosten kuin terrorismirikosten tekemiseen niin, että sen kohdan mukaan edellytetään, että aiheutuu kehotuksen kohteena olevan rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen konkreettinen vaara. Saadun selvityksen mukaan julkinen kehottaminen rikokseen on lisätty rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohtaan Euroopan neuvoston terrorismin ehkäisemistä koskevaan yleissopimukseen (SopS 48—49/2008) liittymisen yhteydessä, eikä tuolloin tehtyä lainsäädäntöratkaisua ole sen liittyessä jo tehtyyn kansainvälisen velvoitteen täytäntöönpanoon arvioitu tässä yhteydessä uudelleen. 

Lakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen perustelulausumista (mm. HE, s. 24, 36 ja 41) riittävän selkeästi ilmenee, että nimenomaan terrorismirikosten tekemiseen kehottavien julkisten kehottamistekojen rangaistavuus määräytyy jatkossa ainoastaan rikoslain 34 a luvun uuden 5 e §:n mukaan, eli kyse on erityissäännöksestä. Lainsäädännöllistä tilannetta selvennetään esityksessä lisäksi rikoslain kehottamisrikoksia yleisesti koskevan 17 luvun 1 §:n uudella 3 momentilla. 

Edellä todetun sekä saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää rikoslain 17 luvun 1 §:n, 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdan ja ehdotetun 34 a luvun uuden 5 e §:n soveltamisaloja ja suhteita riittävän selkeinä. Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana myös tältä osin. Lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että jäljempänä selostetun terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaisarvioinnin yhteydessä on syytä arvioida myös kehottamisrikoksia koskevan sääntelyn toimivuus ja selkeys. 

Valiokunta esittää eräitä huomioita 34 a luvun 5 e §:n perusteluihin liittyen jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin. 

Terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaisarvioinnin tarve

Terrorismirikoksia koskevat rangaistussäännökset ovat vuodesta 2002 lähtien lisääntyneet useassa vaiheessa erityisesti toisiaan seuranneiden kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisen vuoksi. Säännösten suhdetta toisiinsa ja rikoslain 34 a luvun sääntelyä ei ole missään vaiheessa kokonaisvaltaisesti arvioitu. Lakivaliokunta on jo aiempien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä kiinnittänyt huomiota sääntelyn kokonaisarvioinnin tarpeeseen (LaVM 4/2018 vp, s. 10 ja LaVM 2/2021 vp, s. 5 ja 6).  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan nyt hallituksen esityksessä ehdotettavat, hallituksen erikseen tekemään linjaukseen perustuvat muutokset ovat oletettavasti viimeiset yksittäiset muutokset ennen kokonaistarkastelun tekemistä. Valiokunta korostaa edelleen terrorismirikoksiin liittyvän sääntelyn kokonaisarvioinnin tarvetta. 

Valiokunta katsoo, että nyt käsiteltävässä lainsäädäntöhankkeessa on varsin perusteellisesti selvitetty Suomen terrorismirikoksia koskevan lainsäädännön kattavuutta. Tästä huolimatta valiokunta pitää tärkeänä, että myös tulevassa kokonaistarkastelussa varmistutaan siitä, että terrorismirikoksia koskeva lainsäädäntö on kattavaa suhteessa esimerkiksi vertailumaiden lainsäädännön, terrorismiin liittyvien ilmiöiden sekä muiden vastaavien seikkojen mahdolliseen kehittymiseen ja muuttumiseen. Mikäli aukkoja vielä ilmenee, on niiden osalta syytä ryhtyä tarvittaviin lainsäädäntötoimiin.  

Edellä mainitun kokonaisarvioinnin ja sen pohjalta valmistellun uuden lainsäädännön laatiminen tulee kuitenkin viemään aikaa. Valiokunta yhtyykin esityksessä (HE, s. 21) todettuun näkemykseen siitä, että tulevan kokonaisarvioinnin ei tule estää tarpeellisten ja perusteltujen lainsäädäntömuutosten tekemistä myös tätä ennen. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta pitää nyt esityksessä ehdotettuja muutoksia perusteltuina ja hyväksyttävinä myös tästä näkökulmasta.