Yleistä
Hallituksen esitys on osa ulosoton rakenneuudistusta. Siinä ehdotetaan, että nykyisin keskushallintovirastona toimivasta Valtakunnanvoudinvirastosta ja 22 ulosottovirastosta muodostetaan yksi valtakunnallinen virasto, Ulosottolaitos. Uudistuksen yhteydessä ulosotossa tapahtuva täytäntöönpano jaetaan laajaan täytäntöönpanoon, erityistäytäntöönpanoon ja perustäytäntöönpanoon. Uusi henkilöstöryhmä, ulosottotarkastajat, hoitaa perustäytäntöönpanoa. Kihlakunnanulosottomiehen ja maakunnanulosottomiehen virkanimikkeet muuttuvat ulosottoylitarkastajiksi.
Esityksen taustalla on vuosille 2013—2025 laadittu oikeudenhoidon uudistamisohjelma. Sen keskeisenä tavoitteena on muuttaa ulosottolaitoksen organisaatiota ja toimintaa siten, että se mahdollistaa sopeutumisen myös tulevaisuuden mahdollisiin määrärahaleikkauksiin, menettelyn tehokkuus ja oikeudenhoidon laatu säilyttäen. Esityksellä on tarkoitus luoda rakenteet, jotka vastaavat taloudellisiin ja toiminnallisiin haasteisiin myös pitemmällä tähtäimellä. Sen tuloksena työtä tehtäisiin kevyemmässä organisaatiorakenteessa ja pienemmällä henkilökunnan määrällä, mutta tarkoituksenmukaisemmalla henkilöstörakenteella ja tehokkaammilla prosesseilla (HE, s. 5).
Hallituksen esityksessä selostetuista syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Organisaatiorakenne ja toimipaikat
Esityksen myötä luovutaan kaksiportaisesta ulosotto-organisaatiosta. Nykyisin keskushallintotasolla olevan operatiivisen johdon ja ohjauksen tehtävät siirretään perustettavaan uuteen virastoon, jossa näitä hoitaa keskitetysti Ulosoton keskushallinto. Ulosottolaitosta johtaa valtakunnanvouti apunaan apulaisvaltakunnanvouti. Oikeusministeriöllä säilyy ulosottotoimen strateginen suunnittelu ja ohjaus, talousarviosuunnittelu ja säädösvalmistelu.
Ulosottolaitoksessa on esityksen mukaan laajan täytäntöönpanon alueelliset toimintayksiköt, joiden aluejaosta säädetään valtioneuvoston asetuksella (1. lakiehdotuksen 1 luvun 11 §). Lisäksi Ulosottolaitoksessa on perustäytäntöönpanon ja erityistäytäntöönpanon valtakunnalliset toimintayksiköt. Ulosottolaitoksen toimipaikoista on tarkoitus säätää nykyistä vastaavasti oikeusministeriön asetuksella. Oikeusministeriön asetuksella on tarkoitus säätää myös niiden tehtävistä eli siitä, minkä toimintayksikön toimintoja kuhunkin toimipaikkaan olisi sijoitettuna. Lain tasolla ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi nimenomaisesti siitä, että Ulosottolaitoksella on toimipaikka Ahvenanmaan maakunnassa, jossa hoidetaan myös perustäytäntöönpanoon kuuluvat asiat.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhden viraston organisaatiossa voidaan keskittää tehtäviä sekä vastata joustavasti henkilöstöresurssien muutostarpeisiin. Tämä mahdollistaa nykyistä paremmin myös erikoistumisen ammatillista erityisosaamista vaativiin tehtäviin. Laajaa täytäntöönpanoa toimittavat ulosottomiehet erikoistuvat enemmän selvitystyötä edellyttävien ulosottoasioiden hoitamiseen, minkä arvioidaan tehostavan vaativissa ulosottoasioissa täytäntöönpanoa ja parantavan sen laatua. Laajaa täytäntöönpanoa toimittavia ulosottoylitarkastajia on tarkoitus sijoittaa lähtökohtaisesti kaikkiin Ulosottolaitoksen toimipaikkoihin siten, että palveluiden alueellinen saatavuus turvataan. Sen sijaan kaikissa toimipaikoissa ei toimiteta perustäytäntöönpanoa eikä erityistäytäntöönpanoa. Näiden toimintojen ja samalla niihin kuuluvien ulosottomiesten sijoittelussa on tarkoitus ottaa huomioon myös asianomaisen toimintayksikön toiminnalliset tarpeet ja samalla taloudelliset näkökohdat. Perustäytäntöönpanon keskittämisellä pyritään yhtenäistämään massaluonteisten ulosottoasioiden käsittelyä ja siten osaltaan edistämään oikeusvarmuutta. Tavoitteena on, että esimerkiksi käytäntö velallisille myönnettävissä helpotuksissa yhtenäistyy.
Lakivaliokunta pitää edellä selostettuja seikkoja hyväksyttävinä perusteina nyt ehdotettavalle organisaatiouudistukselle. Erityisesti yhtenäisten käytäntöjen turvaaminen on velallisten aseman kannalta tärkeää.
Lakivaliokunta kuitenkin korostaa, että toimintaa järjestettäessä on huolehdittava palveluiden alueellisesta saatavuudesta ja kielellisten oikeuksien toteutumisesta. On tärkeää, että ulosottokaareen ehdotetaan otettavaksi tätä koskeva nimenomainen säännös (1 luvun 11 §:n 4 mom.). Kuten esityksen perusteluissa todetaan (s. 45), palvelujen alueellisesta saatavuudesta huolehtiminen pitää sisällään sen, että kullekin muodostettavalle laajan täytäntöönpanon alueelle on järjestettävä asianmukaiset ja toiminnallisesti riittävät ulosottopalvelut kaikille ulosoton asiakkaille riippumatta siitä, missä toimintayksikössä heidän asioitaan hoidetaan.
Varsinaisista toimipaikoista säädetään edellä todetuin tavoin oikeusministeriön asetuksella. Valtakunnanvoudinvirasto on syksyllä 2017 tehnyt oikeusministeriölle esityksen ulosoton toimipaikkaverkoston uudistamisesta siten, että 19 toimipaikkaa lakkautetaan. Oikeusministeriöltä saadun tiedon mukaan oikeusministeri on päättänyt, että ulosoton toimipaikkaverkostoon ei tehdä nyt muutoksia. Toimipaikkaverkoston mahdollisia muutoksia tarkastellaan oikeusministeriön mukaan uudelleen vuoden 2019 lopulla, kun ulosottolaitoksen uudistus on edennyt pidemmälle. Lakivaliokunta painottaa sen tärkeyttä, että toimipaikkaverkko säilytetään suhteellisen tiheänä, jotta ulosoton asiakkaiden asiointimatkat ja virkamiesten toimitusmatkat eivät muodostu liian pitkiksi. Niin ikään on tärkeää, että organisaatiouudistuksesta huolimatta ulosoton käytännön rooli myös velallisia neuvovana ja esimerkiksi eteenpäin velkaneuvonnan palveluihin ohjaavana säilyy jatkossakin.
Täytäntöönpanon jakaminen
Organisaatiomuutoksen lisäksi keskeinen ehdotus ulosoton rakenneuudistuksen kannalta on ulosoton täytäntöönpanon jakaminen perustäytäntöönpanoon, laajaan täytäntöönpanoon ja erityistäytäntöönpanoon (ks. HE, s. 20—28 ja 1. lakiehdotuksen 1 luvun 2 a §).
Esityksen mukaan laajassa täytäntöönpanossa voidaan panna täytäntöön kaikkia ulosottokaaren 1 luvun 1 ja 2 §:ssä tarkoitettuja velvoitteita ja turvaamistoimia, ja sitä toimittavat ulosottoylitarkastajat eli nykyiset kihlakunnanulosottomiehet sekä kihlakunnanvoudit. Tarkoitus on, että laajaa täytäntöönpanoa toimittavat ulosottomiehet erikoistuvat enemmän selvitystyötä edellyttävien ulosottoasioiden hoitamiseen, jolloin laajassa täytäntöönpanossa voidaan keskittyä vaativiin ja laajaa tutkintaa edellyttäviin ulosottoasioihin, realisoitavan omaisuuden ulosmittauksiin ja myyntiin sekä paikkasidonnaisiin täytäntöönpanotoimiin (esimerkiksi häätöjen täytäntöönpano). Tämän arvioidaan tehostavan vaativien ulosottoasioiden täytäntöönpanoa. Laajassa täytäntöönpanossa vastaava ulosottomies määräytyy pääsääntöisesti vastaajan koti- tai asuinpaikan taikka toimipaikan mukaan.
Erityistäytäntöönpano vastaa nykyistä erityisperintää. Perustäytäntöönpano sen sijaan on uusi menettelymuoto, jossa toimitetaan massaluontoista maksuvelvoitteiden täytäntöönpanoa tapauksissa, jotka voidaan käsitellä nopeasti, velallista tapaamatta ja lähtökohtaisesti sähköisin menetelmin. Lisäksi edellytetään, ettei täytäntöönpanossa ole tarpeen ulosmitata sellaista omaisuutta, joka tulee muuttaa rahaksi. Velalliset, joiden ulosottoasiat ovat rutiiniluontoisia ja vähemmän selvittelytyötä vaativia, ovat jatkossa siten pääsääntöisesti perustäytäntöönpanossa. Perustäytäntöönpanoa toimittaa esityksen mukaan uusi virkamiesryhmä, ulosottotarkastajat, sekä heidän esimiehinään johtava kihlakunnanvouti ja kihlakunnanvoudit. Perustäytäntöönpano hoidetaan keskitetysti. Tällä pyritään yhtenäistämään massaluonteisten ulosottoasioiden käsittelyä ja siten osaltaan edistämään oikeusvarmuutta.
Tarkoitus on, että velallisen ulosottoasioita käsitellään joko perustäytäntöönpanossa tai laajassa täytäntöönpanossa sen mukaan, minkä laajuisia ja tyyppisiä toimenpiteitä täytäntöönpano edellyttää. Perustäytäntöönpanossa käsitellään vain maksuvelvoitteiden täytäntöönpanoa, kun taas laajassa täytäntöönpanossa käsitellään kaikkia täytäntöönpanolajeja. Käytännössä velallisista suurimman osan ulosottoasiat käsitellään perustäytäntöönpanossa. Yritysvelallisten ulosottoasioiden käsittely tapahtuu kuitenkin laajassa täytäntöönpanossa.
Hallituksen esityksen mukaan (s. 24, 25 ja 28) ehdotetulla täytäntöönpanon jaottelulla ei muuteta velalliskohtaista käsittelyä eikä vastaavan ulosottomiehen periaatetta. Lähtökohta on, että sama ulosottomies käsittelee velallisen kaikki ulosottoasiat. Samaa vastaajaa koskevia ulosottoasioita voidaan kuitenkin esityksen mukaan käsitellä yhteistyössä perintäryhmässä. Myös valtioneuvoston asetuksella säädettyjä erityisosaamista vaativia täytäntöönpanotoimia voidaan esityksen mukaan keskittää tietyille ulosottomiehille.
Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on kannattanut täytäntöönpanon jakamista laajaan täytäntöönpanoon ja perustäytäntöönpanoon ehdotetulla tavalla. Useat asiantuntijat ovat kuitenkin arvostelleet ehdotusta arvioiden sen aiheuttavan ongelmia, kuten työmotivaation vähentymistä ja sitä kautta perintätuloksen heikkenemistä. Lisäksi se voi aiheuttaa täytäntöönpanon viivästymistä ja päällekkäistä työtä. Myös velallisten oikeusturvan ja velkojien maksunsaantioikeuden on arvioitu vaarantuvan.
Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan täytäntöönpanon jakamisen etuna on, että se tukee erikoistumista ja lisää ulosottomenettelyn yhdenmukaisuutta. Pitkällä tähtäimellä sen voidaan arvioida myös parantavan mahdollisuuksia tehostaa toimintaa. Täytäntöönpanon jakamisen toimivuutta ja vaikutuksia tulee kuitenkin tarkoin seurata ja ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin, jos ongelmia ilmenee.
Keskeisenä valiokunta pitää sitä, että asiat jakautuvat velallisten ja velkojien sekä täytäntöönpanon toteuttamisen kannalta oikein ja tarkoituksenmukaisesti eri täytäntöönpanon lajeihin. Niin ikään on tärkeää, että oikeat asiat siirtyvät perustäytäntöönpanosta laajaan täytäntöönpanoon ja laajasta täytäntöönpanosta perustäytäntöönpanoon. Lisäksi tulee huolehtia muun muassa siitä, että perustäytäntöönpanon suorittajilla on asiantuntemusta tunnistaa ja arvioida siirtämisen edellytyksiä.
Valiokunta pitää vastaava ulosottomies -järjestelmän säilyttämistä tärkeänä. Kuten esityksestä ilmenee, velallisella ei aina kuitenkaan välttämättä ole käytännön mahdollisuutta päästä tapaamaan vastaavaa ulosottomiestä henkilökohtaisesti maantieteellisten etäisyyksien vuoksi. Valiokunta korostaakin, että uudistuksessa on erityistä huomiota kiinnitettävä sähköisten sekä muiden asiointipalvelujen kehittämiseen. Tärkeää on, että velallinen voi asioida henkilökohtaisesti missä tahansa Ulosottolaitoksen toimipaikassa, jättää sinne asiakirjoja tai keskustella päivystävän ulosottomiehen kanssa. Lisäksi tulee mahdollistaa asioiminen vastaavan ulosottomiehen kanssa puhelimitse, kirjeitse tai muun sähköisen yhteyden avulla.
Perustäytäntöönpanon sisällöstä säädetään 1. lakiehdotuksen 1 luvun 2 a §:n 3 momentissa, jossa on myös valtuus säätää perustäytäntöönpanon tehtävistä tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2018 vp, s. 2) katsonut, että perustäytäntöönpanosta tulee säätää laissa ehdotettua täsmällisemmin. Laista tulee käydä ilmi perusteet esimerkiksi perustäytäntöönpanon toimivallasta ja ulosottoasioiden siirtämisestä laajaan täytäntöönpanoon. Edellä esitettyyn ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen 1 luvun 2 a §:n 3 momentin täydentämistä sekä uuden 2 b §:n lisäämistä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla.
Palkkausjärjestelmä
Esityksestä ilmi käyvin tavoin (s. 23) organisaatiomuutoksen ja tehtävien uudelleen jakamisen ohella, osana rakenneuudistusta, on tarkoitus uudistaa ulosottolaitoksen palkkausjärjestelmät. Sähköisten ja automatisoitujen perintätehtävien siirtämisellä perustäytäntöönpanoon voidaan ohjata Ulosottolaitoksen palkkausrakennetta vastaamaan tehtävien laatua ja vaativuutta sekä vähentää palkkakustannuksia. Varsinainen palkkausjärjestelmien uudistaminen on kuitenkin virkaehtosopimusneuvotteluihin liittyvä asia, eikä siltä osin koske nyt käsiteltävää hallituksen esitystä. Oikeusministeriöltä saadun tiedon mukaan työnantajan ja virkamiehiä edustavien järjestöjen neuvottelut asiassa ovat käynnissä.
Esityksen mukaan (HE, s. 15—16) kihlakunnanulosottomiesten palkkauksessa noin kolmasosa palkasta tulee perimispalkkioina, jotka määräytyvät velallisten maksujen mukaan. Vaikka järjestelmä kannustaa hyviin työsuorituksiin, lainkäyttötoiminnassa on esityksen mukaan periaatteellisesti ongelmallista, että toimitusmiehen oma palkkaus määräytyy osaksi sen mukaan, minkälaisia ratkaisuja hän tekee. Käytetty maksukehotuksen laji, maksujen ajankohta ja jaksotus, velallisille annetut vapaakuukaudet, lykkäykset palkanulosmittaukseen työttömyysjakson johdosta tai pidätyksen alentaminen sairauden tai muun syyn perusteella palkanulosmittauksessa vaikuttavat toimitusmiehen oman palkkauksen suuruuteen.
Myös lakivaliokunnan mielestä nykyiseen palkkausjärjestelmään voidaan katsoa liittyvä periaatteellisia ongelmia ottaen huomioon, että ulosotossa on kyse lainkäytöstä ja ulosottomies on lainkäyttöviranomainen. Valiokunnan mielestä palkkausjärjestelmän kannustavuus voidaan toteuttaa muullakin tavoin kuin velallisten maksujen mukaan määräytyvällä provisiopalkalla, esimerkiksi henkilökohtaisella suorituslisällä. Joka tapauksessa on tärkeää, että palkkausjärjestelmä on motioiva ja kannustava, jotta perimistulos ei heikkene, mutta ottaa samalla huomioon velallisten ja velkojien edut.
Ulosottolaitoksen hallinto ja lainkäytön riippumattomuus
Ehdotetussa organisaatiouudistuksessa nykyinen hallintovirasto, Valtakunnanvoudinvirasto, lakkaa ja sulautuu 22 ulosottoviraston kanssa yhteen valtakunnalliseen virastoon eli Ulosottolaitokseen. Ulosottolaitoksen tehtäviin kuuluu lainkäyttö. Lakivaliokunta on esitystä käsitellessään arvioinut sitä, onko ehdotettu organisaatiorakenne lainkäytön riippumattomuuden kannalta asianmukainen. Valiokunta on arvioinut myös sitä, onko perusteltua, että valtakunnanvouti ja apulaisvaltakunnanvouti ovat esitetyn mukaisesti jatkossa ulosottomiehiä, joiden tehtäviin kuuluu lainkäyttö, vai onko perustellumpaa, että kyseisillä virkamiehillä on vain hallinnollisia tehtäviä.
Valtakunnanvoudilla on toimivalta Ulosottolaitoksen johtamisessa ja ohjauksessa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että myös voimassaolevan sääntelyn mukaan paikallisen ulosottoviraston lainkäyttäjäpäälliköllä on vastaavankaltaista toimivaltaa johtamisen ja ohjauksen osalta.Voimassa olevan ulosottotoimen hallinnosta annetun asetuksen (1321/2007) 9 §:n mukaan ulosottoviraston päällikön tehtävänä on muun muassa johtaa ja kehittää viraston toimintaa sekä seurata ja valvoa ulosottotoiminnan yhdenmukaisuutta. Vertailun vuoksi tuomioistuinlaitoksessa päällikkötuomarin tehtäväksi on asetettu tuomioistuinlain (673/2016) 8 luvun 2 §:n mukaan muun muassa valvoa oikeusperiaatteiden soveltamisen ja laintulkinnan yhdenmukaisuutta tuomioistuimen ratkaisuissa. Päällikkötuomari osallistuu kyseisen säännöksen mukaan lainkäyttöön siinä määrin kuin hänen muut tehtävänsä sen sallivat. Lakivaliokunnan mielestä lähtökohtaisesti se, että päällikköasemassa olevalla ja hallinnollisia tehtäviä hoitavalla virkamiehellä on myös lainkäyttötehtäviä, ei muodostu ongelmalliseksi.
Esitykseen on sisällytetty myös nimenomaiset säännökset, joiden tarkoitus on korostaa ja taata ulosottomiesten riippumattomuutta uudessa organisaatiossa. Itsenäisten lainkäyttöviranomaisten ratkaisuvapauden korostamiseksi sisällytetään nimenomainen säännös (1. lakiehdotuksen 1 luvun 7 §:n 4 mom.), jonka mukaan valtakunnanvouti tai apulaisvaltakunnanvouti eivät saa ottaa johtavan kihlakunnanvoudin tai kihlakunnanvoudin toimivaltaan kuuluvan yksittäisen velallisen ulosottoasioita itse hoitaakseen tai antaa niiden täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä eivätkä siirtää niitä toiselle (HE, s. 42). Edellä sanottu kielto koskee ehdotetun säännöksen mukaan myös johtavaa kihlakunnanvoutia suhteessa kihlakunnanvoutiin. Nykyisessä ulosottokaaressa ei ole vastaavaa säännöstä ulosottovirastojen päälliköiden osalta. Lisäksi esitykseen sisältyy säännös, jonka mukaan Ulosottolaitoksen keskushallinnon on otettava toiminnassaan huomioon ulosottomiesten asema riippumattomina lainkäyttöviranomaisina. (1. lakiehdotuksen 1 luvun 12 a §:n 4 mom.).
Edellä selostetun valossa sekä esitystä ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että ehdotettua organisaatiorakennetta voidaan pitää lainkäytön riippumattomuuden kannalta asianmukaisena.
Ulosottolaitos on lainkäyttöviranomainen, ja Ulosottolaitoksen päälliköillä, valtakunnanvouti mukaan lukien, on esityksen mukaan lainkäyttäjän asema muiden oikeuslaitokseen kuuluvien lainkäyttöviranomaisten päälliköitä vastaavasti. Esimerkiksi Syyttäjälaitoksessa päälliköt ovat lainkäyttäjiä. Tämä koskee Syyttäjälaitoksesta annetun lain (32/2019) mukaisesti myös valtakunnansyyttäjää. Lakivaliokunnalla ei ole huomauttamista siihen, että myös valtakunnanvoudilla ja apulaisvaltakunnanvoudilla on lainkäyttäjän asema. Saadun selvityksen mukaan esitetty mahdollistaa sen, että valtakunnanvouti ja apulaisvaltakunnanvouti voivat ottaa hoitaakseen asiakokonaisuuksia esimerkiksi kansainvälisen sidoksen omaavien asioiden osalta tai hoitaa muutoin ulosottoasioita ammattipätevyyden ylläpitämiseksi. Ulosottolaitoksen asianmukainen johtaminen, kanteluiden ratkaiseminen, lausuntojen antaminen, työnjakokysymyksien ratkaisu ja monet muut vastaavat työtehtävät edellyttävät, että sen päälliköllä on erinomainen perehtyneisyys ulosottotoimeen. Tätä perehtyneisyyttä voi ylläpitää osallistumalla lainkäyttöön mahdollisuuksien mukaan. Nykyisinkin suurimpien ulosottovirastojen päälliköt voivat johtamis- ja hallintotehtävien vuoksi itse tehdä ulosottotoimituksia vain vähäisissä määrin.
Ehdotettu ulosottolaitoksen organisaatiouudistus poikkeaa siitä, miten tuomioistuinlaitoksen keskushallintoa on vastikään uudistettu (HE 136/2018 vp — LaVM 13/2018 vp). Tuomioistuinvirasto perustetaan hallintovirastoksi, jollainen Valtakunnanvoudinvirasto on tällä hetkellä. Ylintä päätösvaltaa tuomioistuinvirastossa käyttää tuomarienemmistöinen johtokunta. Kuten lakivaliokunnan asiasta antamasta mietinnöstä (LaVM 13/2018 vp, s. 5) ilmenee, tuomioistuinviraston johtamisjärjestelmä on valtionhallinnossa poikkeuksellinen, mutta tämä liittyy tuomioistuinten perustuslailliseen erityisasemaan ja riippumattomuuteen.
Virkojen muuttuminen yhteisiksi ja henkilöstön asema
Esityksen mukaan (HE, s. 26) ulosottovirastojen ja Valtakunnanvoudinviraston virat muuttuvat Ulosottolaitoksen yhteisiksi viroiksi. Tästä ei esityksessä ole nimenomaista säännöstä. Taustalla on se, että organisaatiouudistuksessa on kyse valtion toimintojen uudelleen järjestelystä, johon sovelletaan virkamieslain (750/1994) 5 a—5 c pykäliä, eikä henkilöstön asemasta valtakunnallisessa Ulosottolaitoksessa ole syytä säätää virkamieslaista poikkeavasti. Organisaatiomuutos antaa mahdollisuuden Ulosottolaitoksen johdolle tehdä uudessa organisaatiossa erikseen päätöksiä henkilöstön sijoittumisesta sen mukaan, miten sijoittuminen luo parhaimmat edellytykset toiminnan johtamiselle. Tässä arvioinnissa päätöksiin vaikuttavia seikkoja tulisi esityksen mukaan (HE, s. 26) olla toiminnan yhtenäisyys, tehokkuus ja taloudellisuus sekä turvallisen työympäristön ylläpitäminen. Samalla olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että oikeusministeriön asetuksella säädetyissä toimipaikoissa on saatavilla riittävästi ulosoton palveluja.
Lakivaliokunnan käsityksen mukaan virkojen muuttuminen viraston yhteisiksi ei esityksessä tarkoitetussa organisaatiomuutoksessa edellytä nimenomaisen säännöksen sisällyttämistä ulosottoa koskevaan lainsäädäntöön. Viran muuttuminen viraston yhteiseksi ei myöskään edellytä esityksessä tarkoitetussa organisaatiomuutoksessa virkamiehen suostumusta. Selkeyssyistä valiokunta kuitenkin ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selostetuin tavoin, että 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännökseen sisällytetään uusi 5 momentti, jonka mukaan tämän lain tullessa voimaan ulosottovirastojen ja Valtakunnanvoudinviraston virat muuttuvat Ulosottolaitoksen yhteisiksi viroiksi. Tässä tarkoitettu viran muuttuminen ei edellytä virkaan nimitetyn virkamiehen suostumusta. Vastaavanlainen siirtymäsäännös sisältyy myös lakiin syyttäjälaitoksesta (32/2019), jolla toteutettiin syyttäjälaitoksen organisaatiouudistus.
Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että virkamieslain 5 a §:n 3 momentin säännöstä liittyen virkamiehen fyysiseen siirtämiseen valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä sovelletaan valiokunnan ehdottamasta selventävästä säännöksestä riippumatta. Kyseinen 3 momentti merkitsee, että siinä tarkoitetuin tavoin viran siirtäminen edellyttää virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään työssäkäyntialueen ulkopuolelle. Tämä vastaa hallituksen esityksessä (HE, s. 25) todettua.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan virkamieslain säännösten on katsottu muutoinkin turvaavan henkilöstön aseman uudistuksessa. Virkamieslain 5 a §:n mukaan valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät. Virkamiehet siirtyvät uuteen organisaatioon nykyiseen tai sitä vastaavaan tehtävään. Johtavan kihlakunnanvoudin tehtäviä ei ole kaikille nykyisistä vakinaisista johtavista kihlakunnanvoudeista osoittaa. Virkamiehille, jotka jäävät ilman johtavan kihlakunnanvoudin tehtävää uudessa organisaatiossa, osoitetaan vakinainen kihlakunnanvoudin tehtävä.
Hallituksen esityksen perusteluista (s. 25—26) ilmenee, että organisaatiouudistuksessa on kysymys valtion toimintojen uudelleen järjestelystä, johon sovelletaan virkamieslain 5 a—5 c §:ää. Pääsääntönä on, että virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät tehtäviensä mukana uuteen organisaatioon. Vakinaiset virkamiehet siirtyvät vakinaisina virkamiehinä ja määräaikaiset virkamiehet määräaikaisina virkamiehinä, jos määräaikaisen virkasuhteen kesto ulottuu lain voimaantulon jälkeiseen aikaan.
Syyttäjälaitoksen organisaatiouudistuksessa (HE 17/2018 vp) lähtökohdat ovat olleet erilaisia muun muassa sen vuoksi, että johtavien kihlakunnansyyttäjien virat lakkaavat, virkasuhteet päättyvät ilman irtisanomista ja johtavat kihlakunnansyyttäjät siirtyvät aluesyyttäjän virkaan. Johtavan aluesyyttäjän virat tulevat määräaikaisina haettaviksi. Ulosottolaitoksen rakenneuudistuksessa virkamiehet siirtyvät tehtäviensä mukana uuteen organisaatioon ja ilmoittautumismenettely käynnistetään, jos tehtäviä ei riitä kaikille. Johtavan kihlakunnanvoudin viran määräaikaisuus ei koske virkaa ensi kertaa täytettäessä siihen nimitettävää virkamiestä, jolla on johtavan kihlakunnanvoudin vakinainen virka (voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen 3 momentti).
Työjärjestys
Ulosottolaitoksen työjärjestyksestä ehdotetaan säädettäväksi ulosottokaaren 1 luvun 13 §:ssä (1. lakiehdotus). Työjärjestyksessä annetaan ehdotuksen mukaan tarkemmat määräykset muun muassa johtavien kihlakunnanvoutien tehtävistä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen johtavia kihlakunnanvouteja koskeva sääntely on varsin niukkaa (PeVL 30/2018 vp, s. 2—3). Sääntelystä ei esimerkiksi käy ilmi se perusteluissa (s. 44, 47) mainittu seikka, että johtavat kihlakunnanvoudit toimivat toimintayksiköiden päällikköinä ja vastaavat myös toimintayksikkönsä toiminnan tuloksellisuudesta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota myös siihen, että ehdotetussa sääntelyssä johtavien kihlakunnanvoutien tehtävät ovat käytännössä määriteltävissä valtakunnanvoudin vahvistamassa työjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä johtavan kihlakunnanvoudin tehtävien perusteista tulee niiden merkittävyyden vuoksi säätää laissa.
Myös lakivaliokunnan mielestä johtavan kihlakunnanvoudin asema ja tehtävät jäävät ehdotettujen säädöstekstien valossa osin epäselviksi. Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin, että 1. lakiehdotuksen 1 luvun 12 §:ään lisätään uudeksi 3 momentiksi säännös johtavan kihlakunnanvoudin asemasta ja tehtävien perusteista.
Edellä todetuin tavoin ulosottokaaren 1 luvun 13 § sisältää säännökset työjärjestyksistä. Pykälän 1 momentti sisältää säännökset Ulosottolaitoksen työjärjestyksestä. Momentin mukaan työjärjestyksen vahvistaa valtakunnanvouti. Pykälän 3 momentti sisältää säännökset Ulosottolaitoksen keskushallinnon työjärjestyksestä sekä toimintayksikön työjärjestyksestä. Viimeksimainittujen osalta pykälä ei kuitenkaan sisällä säännöstä siitä, kuka mainitut työjärjestykset vahvistaa. Lakivaliokunta katsoo, että työjärjestyksen vahvistavasta tahosta on tarpeen säätää lain tasolla. Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin 1. lakiehdotuksen 1 luvun 13 §:n 3 momentin tarkistamista tältä osin.
Kielelliset oikeudet
Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2018 vp, s. 4) kiinnittänyt huomiota siihen, ettei esityksen vaikutuksia arvioitaessa ole tarkasteltu ulostoton rakenneuudistuksen vaikutuksia kielellisten oikeuksien toteutumiseen.
Lakivaliokunta toteaa, että vaikutuksia kielellisten oikeuksien toteutumiseen on arvioitu esityksen yleisperustelujen jaksossa 4.4 koskien yhteiskunnallisia vaikutuksia. Perustelujen mukaan (HE, s. 28) sillä, että ulosottolaitoksesta muodostettaisiin yksi viranomainen ja että toimintoja voitaisiin järjestää nykyistä joustavammin koko maan alueella, voitaisiin parantaa kielivähemmistöihin kuuluvien henkilöiden palvelua. Puhelimitse tai muutoin sähköisesti toteutettavaa asiakaspalvelua on perustelujen mukaan tarkoitus kehittää siten, että tällaista asiakaspalvelua on nykyistä paremmin saatavilla.
Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman lisäselvityksen mukaan kielellisten oikeuksien toteutuminen ulosoton rakenneuudistuksessa tapahtuu pääsääntöisesti samalla tavalla kuin nykyisin eli rekrytoimalla kielitaitoisia ihmisiä niille paikkakunnille ja niihin toimintoihin, joissa on tarve osata muutakin kuin suomen kieltä. Selvityksen mukaan rakenneuudistuksen yhteydessä on kuitenkin mahdollisuus parantaa kielellisten oikeuksien toteutumista seuraavasti.
Perustäytäntöönpanossa, jossa hoidetaan arviolta 80 % ulosottoasioista, täytäntöönpano voidaan velalliskohtaisesti ohjata ulosottomiehelle, joka osaa velallisen äidinkielen. Näin myös ruotsinkieliset velalliset saavat palvelut omalla äidinkielellään. Vähintään yhden perustäytäntöönpanon kihlakunnanvoudeista tulisi täyttää ruotsin kielen taidon erityiset kelpoisuusvaatimukset (esityksen liitteenä oleva asetusluonnos). Perustäytäntöönpanoon tullaan rekrytoimaan tarvittava määrä (noin 10) ruotsinkielisiä ulosottotarkastajia.
Edelleen ruotsinkielisten kielellisten oikeuksien toteutuminen laajassa täytäntöönpanossa varmistetaan saadun selvityksen mukaan muun muassa kihlakunnanvoutien kielitaitoa koskevilla erityisillä kelpoisuusvaatimuksilla alueilla, joihin ruotsinkieliset ulosoton asiakkaat ovat keskittyneet (esityksen liitteenä oleva asetusluonnos), ja huolehtimalla siitä, että muidenkin virkamiesten kielitaito vastaa toimialueella olevia tarpeita. Ulosoton tietojärjestelmä mahdollistaa molemmilla kotimaisilla kielillä tulostettavat asiakirjat sekä vastaajalle että hakijalle. Tietyillä paikkakunnilla, kuten esimerkiksi Helsingissä ja Espoossa, on nykyisinkin huomioitu myös englannin kielen taidon osaamisvaatimus.
Ulosoton palveluita siirtyy yhä enemmän sähköisiksi ja niitä kehitetään myös kielelliset näkökohdat huomioon ottaen. Myös valtakunnallisia ruotsinkielisiä puhelinpalveluja kehitetään parhaillaan.
Edellä selostetun lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 11 §:n 4 momentin mukaan Ulosottolaitoksen toimintaa järjestettäessä on huolehdittava kielellisten oikeuksien toteutumisesta. Tämä tarkoittaa perustelujen mukaan (HE, s. 45) ulosottoviranomaisten kielellisiä velvollisuuksia palvelujen tuottamisessa ja asiakkaiden oikeuksia käyttää omaa kieltään ulosottoviranomaisen kanssa asioidessaan siten kuin perustuslaissa, kielilaissa (423/2003), saamen kielilaissa (1086/2003) ja Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) säädetään. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että Ulosottolaitos lisätään saamen kielilakiin sellaiseksi valtakunnalliseksi viranomaiseksi, johon kyseistä lakia sovelletaan (3. lakiehdotuksen 2 §:n 1 mom. 7 kohta).
Esityksen ja saamansa lisäselvityksen valossa lakivaliokunta katsoo, että kielelliset oikeudet on otettu asianmukaisesti huomioon. Kielellisten oikeuksien toteutumista tulee kuitenkin jatkossa seurata.
Voimaantulo
Hallituksen esityksen mukaan lait ehdotetaan tulevan voimaan 1.1.2019. Voimaantulon ajankohta kuitenkin siirtyy. Ottaen huomioon esityksen eduskuntakäsittelyyn kulunut aika lait voivat valiokunnan saaman tiedon mukaan tulla voimaan vuoden 2020 alusta.
Seuranta
Hallituksen esityksen perusteluista (HE, s. 23—24) ilmi käyvin tavoin vuonna 2016 runsaan miljardin euron perintätuloksesta noin 420 miljoonaa euroa tilitettiin valtiolle. Ulosoton fiskaalisen merkityksen vuoksi sen tuloksellisuus tulee hankkeessa turvata. Täytäntöönpanotehtävien jakamista perustäytäntöönpanoon ja laajaan täytäntöönpanoon on osana uudistuksen valmistelua pilotoitu kolmessa ulosottovirastossa. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan pilottien perusteella ei ole nähtävissä, että perinnän uudelleen järjestelyllä olisi heikentävää vaikutusta perintätulokseen. Siirtymävaiheen aikana on kuitenkin mahdollista, että toimintamenot väliaikaisesti nousevat ja perintätulos laskee.
Esityksessä ehdotettu organisaatiomuutos sekä ulosottomenettelyyn tehtävät muutokset ovat merkityksellisiä myös velallisen ja velkojan aseman, oikeusturvan ja kielellisten oikeuksien kannalta. Myös perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2018 vp, s. 4) kiinnittänyt tähän huomiota.
Edellä selostetun perusteella lakivaliokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia erityisesti velallisten ja velkojien asemaan, oikeusturvaan ja kielellisten oikeuksien toteutumiseen sekä täytäntöönpanon laatuun, asiantuntemukseen ja perintätulokseen samoin kuin uudistuksella tavoiteltuihin säästöihin seurataan tarkoin ja asiasta annetaan lakivaliokunnalle selvitys vuoden 2022 loppuun mennessä. Valiokunta ehdottaa tätä koskevan lausuman hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus).
Muita seikkoja
Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2018 vp, s. 4) kiinnittänyt huomiota siihen, että hallituksen esityksen liitteenä olevaan asetusluonnokseen (valtioneuvoston asetus ulosottotoimen hallinnosta) sisältyy säännös, jonka mukaan johtavan hallintovoudin ja hallintovoudin virkojen kelpoisuusvaatimuksena on muun muassa Suomen kansalaisuus. Lausunnossa todetaan, että perustuslain 125 §:n mukaan kansalaisuusvaatimuksesta määrättyihin julkisiin virkoihin tai tehtäviin voidaan säätää vain lailla. Lausunnon mukaan perustuslaissa käytetyllä sanonnalla "määrätty" julkinen virka tai tehtävä ilmaistaan periaate, jonka mukaan kansalaisuusvaatimuksia tulisi asettaa vain rajoitetusti ja perustellusta syystä.
Lakivaliokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan edellä esittämä on syytä huomioida annettaessa valtioneuvoston asetusta ulosottotoimen hallinnosta. Lakivaliokunnan tiedossa ei ole sellaista perusteltua syytä, jonka vuoksi kyseisten virkojen kelpoisuusvaatimukseksi tulisi asettaa Suomen kansalaisuus.