Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Esitys ja sen tavoitteet

Vuonna 1997 voimaan tulleessa maakaaressa (540/1995) säädetään kiinteistöjen omistuksesta, vaihdannasta ja kiinteistöihin liittyvistä oikeussuhteista. Lakia on voimaan tulon jälkeen muutettu muun muassa sähköisen asioinnin edistämiseksi kiinteistön kaupassa, panttauksessa ja kirjaamismenettelyssä.  

Hallituksen esityksellä pyritään ajantasaistamaan ja selkeyttämään sääntelyä käytännön kokemusten perusteella. Tavoitteiden toteuttamiseksi maakaareen ehdotetaan useita yksittäisiä muutoksia, kuten kiinteistönkaupan esisopimusta koskevan sääntelyn keventämistä siten, ettei käsirahaa ja vakiokorvausta koskevista ehdoista sopiminen edellytä jatkossa kaupanvahvistajan vahvistusta. Lisäksi selvennetään säännöksiä, jotka koskevat käytännössä yleistyneitä kiinteistön hallinnanjakosopimuksia sekä kiinteistön luovuttamista perustettavan yhteisön tai säätiön lukuun. Samalla sähköistä asiointia pyritään entisestään edistämään lisäämällä maakaareen sekä huoneistotietojärjestelmästä annettuun lakiin (1328/2018) erityissäännökset kirjaamisviranomaisen automaattisesta päätöksenteosta.  

Lakivaliokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita kannatettavina, sillä on tärkeää, että kiinteistön kauppaa, vakuuskäyttöä ja kirjaamismenettelyä koskeva sääntely on selkeää ja ajantasaista. Myös digitalisaation edistäminen on tärkeää. Uudistuksen toimivuutta ja vaikutuksia on kuitenkin jatkossa aiheellista seurata. On myös perusteltua, että sääntelyn kehittämismahdollisuuksien ja -tarpeiden arviointia myöhemmin jatketaan. Esimerkiksi sähköisen kiinteistönkaupan edelleen kehittämistä voidaan arvioida, kun on saatu kokemuksia osakehuoneistorekisterin yksityisiä sähköisiä kaupankäyntijärjestelmiä hyödyntävästä kirjaamismenettelystä. Myös maakaareen ehdotetun panttaamattomuussitoumuksen kirjaamisen (1. lakiehdotuksen 2 luvun 11 § ja 17 luvun 1 a §) laajentamista muillekin kuin elinkeinonharjoittajille on perusteltua arvioida lainmuutoksesta saatujen kokemusten perusteella. 

Automaattinen päätöksenteko

Tausta

Hallintolakiin (434/2003) on vuonna 2023 lisätty yleiset säännökset asian ratkaisemisesta automaattisesti (8 b luku). Hallintolain 53 e §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly seikkoja, jotka edellyttävät tapauskohtaista harkintaa, tai johon sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut. Hallintolain 53 f §:n mukaan automaattisen ratkaisemisen edellytyksenä on, että luonnollinen henkilö, johon ratkaisu on kohdistettu, voi kaikilta osin vaatia siihen oikaisua oikaisuvaatimuksella tai siihen rinnastuvalla vaatimuksella, joka käsitellään päätöksen tehneessä viranomaisessa tai sen kanssa samaan rekisterinpitäjään kuuluvassa viranomaisessa. Mainittua oikeussuojaedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos automaattisella ratkaisulla hyväksytään asianosaisen vaatimus, joka ei koske toista asianosaista.  

Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä pitävän kirjaamisviranomaisen toiminnassa käytetään jo nykyisin automaattista päätöksentekoa eräiden kirjaamisasioiden ratkaisemisessa. Tällaisia ovat esimerkiksi kiinnityksen vahvistaminen ja sähköisen panttikirjan siirto. Lisäksi eräiden lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin muun viranomaisen ilmoituksesta merkittävien ns. muistutustietojen, kuten ulosmittausten ja turvaamistoimien, kirjaamista on automatisoitu.  

Maakaaressa tarkoitetuissa kirjaamisasioissa ei ole käytössä oikaisuvaatimusta tai muuta siihen rinnastuvaa keinoa, joten nykytilanne poikkeaa automaattista päätöksentekoa koskevasta hallintolain 53 f §:n yleissääntelystä. Hallintolakiin sisältyy siirtymäsäännös, jonka mukaan ennen lain automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn voimaantuloa käytössä ollutta asian automaattista ratkaisemista voidaan jatkaa hallintolain automaattisen ratkaisemisen oikeussuojaedellytystä koskevan sääntelyn estämättä 18 kuukauden ajan lain voimaantulosta. Kyseinen määräaika päättyy 1.11.2024.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että maakaareen ja huoneistotietojärjestelmästä annettuun lakiin lisätään erityissäännökset, joilla poiketaan hallintolaissa säädetystä oikaisuvaatimusedellytyksestä (1. lakiehdotuksen 6 luvun 9 a § ja 3. lakiehdotuksen 10 §). Tarkoituksena on, että poikkeussäännökset tulevat voimaan viimeistään edellä mainitun määräajan päättyessä.  

Ehdotetut muutokset

Yleislain oikaisuvaatimusedellytyksestä ehdotetaan poikettavaksi kahdessa tilanteessa. Oikaisuvaatimusedellytystä ei ensinnäkään sovelleta kirjaamisasian ratkaisuun, joka tehdään hakijan vaatimuksen mukaisesti (1. lakiehdotuksen 6 luvun 9 a §:n 1 mom. 1 kohta). Säännöstä ei kuitenkaan sovelleta, jos muu asiaan osallinen vastustaa asian ratkaisemista hakijan vaatimuksen mukaisesti (1. lakiehdotuksen 6 luvun 9 a §:n 2 mom.). Toiseksi edellytystä oikaisuvaatimuksesta tai siihen rinnastuvasta vaatimuksesta ei sovelleta maakaaren 7 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun tiedon merkitsemiseen lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin muun viranomaisen ilmoituksen perusteella (1. lakiehdotuksen 6 luvun 9 a §:n 1 mom. 2 kohta). Asiallisesti vastaavaa sääntelyä ehdotetaan huoneistotietojärjestelmästä annettuun lakiin (3. lakiehdotuksen 10 §).  

Ehdotettua poikkeussääntelyä perustellaan esityksessä muun muassa kirjaamismenettelyn luonteella ja asioiden viranomaiskäsittelyn nopeuttamisella. Lisäksi esityksessä katsotaan, että asianosaisen oikeus vaatia oikaisua automaattisesti ratkaisusta asiasta siten, että vaatimus käsitellään ihmisen toimesta, on vaikea sovittaa yhteen massaluontoisena asiakirjamenettelynä toteuttavaan kirjaamisprosessiin (ks. HE, s. 47). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 30/2024 vp). Perustuslakivaliokunta kuitenkin toteaa aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten kiinnittäneensä muun muassa perustuslain 21 §:n näkökulmasta huomiota siihen, ettei massaluonteisessakaan toiminnassa saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai asianosaisen oikeusturvaa (ks. PeVL 30/2024 vp, s. 3 sekä siinä viitatut PeVL 49/2017 vp, s. 5, PeVL 35/2005 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunnan mukaan hallintolaista poikkeavaa sääntelyä ei ole voitu perustella ainakaan yksinomaan asioiden käsittelyn nopeuttamisella (PeVL 88/2022 vp, kappale 20). Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen hallituksen esityksestäkin välittyvään seikkaan, että kirjaamisasioissa viivytyksettömyydellä on erityistä merkitystä rekisterien julkisen luotettavuuden vuoksi. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että ehdotettu maakaaren 6 luvun 9 a §:n 1 momentin 2 kohdan sääntely laajentaa mahdollisuutta poiketa automaattiseen päätöksentekoon liittyvästä oikaisuvaatimusmenettelystä tavalla, joka voi vaikuttaa yksityisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin (PeVL 30/2024 vp, s. 3). Tältä kannalta lakivaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä harkita säännöksen, samoin kuin 3. lakiehdotuksen asiallisesti samankaltaisen sääntelyn, poistamista lakiehdotuksesta.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös yleisessä tietosuoja-asetuksessa automatisoiduilta yksittäispäätöksiltä edellytettyyn (PeVL 30/2024 vp, s. 3, jossa viitataan PeVL 81/2022 vp, kappale 10), sekä aiempaan lausuntokäytäntöönsä, jonka mukaan on ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42). Perustuslakivaliokunnan mielestä lakivaliokunnan on syytä varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n tietosuoja-asetuksen kanssa (ks. esim. PeVL 18/2024 vp, kappale 32). Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että tietosuoja-asetuksen sääntely on suoraan sovellettavaa (PeVL 14/2018 vp, s. 7, ks. myös PeVL 26/2018 vp, s. 3). 

Lakivaliokunta käsittelee ensin suhdetta yleiseen tietosuoja-asetukseen, minkä jälkeen se arvioi ehdotettuja erityissäännöksiä.  

Yleinen tietosuoja-asetus

Hallintovaliokunta on hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön yhteydessä (HaVM 39/2022 vp — HE 145/2022 vp) arvioinut sääntelyn suhdetta yleiseen tietosuoja-asetukseen. Hallintovaliokunta on todennut, että tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus olla joutumatta sellaisen päätöksen kohteeksi, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn ja jolla on häntä koskevia oikeusvaikutuksia tai joka vaikuttaa häneen vastaavalla tavalla merkittävästi. Artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan 1 kohtaa ei sovelleta, jos päätös on hyväksytty rekisterinpitäjään sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Hallintovaliokunnan mukaan käsiteltävän yleislainsäädännön valmistelu perustuu tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan sisältämään kansalliseen liikkumavaraan.  

Edelleen hallintovaliokunta on todennut, että tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 3 kohdan mukaan 2 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa rekisterinpitäjän on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Tämä koskee vähintään oikeutta vaatia, että tiedot käsittelee rekisterinpitäjän puolesta luonnollinen henkilö, sekä oikeutta esittää kantansa ja riitauttaa päätös. Koska hallinnon automaattista päätöksentekoa koskeva yleislainsäädäntö perustuu asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, hallintovaliokunta katsoi, ettei 22 artiklan 3 kohdassa säädetty tule sovellettavaksi. 

Hallintovaliokunta korosti, että suojatoimivelvoitteita seuraa kuitenkin myös asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdasta, jonka mukaan unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa käsittely hyväksytään, on vahvistettava asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Suojatoimia koskeva velvoite on valiokunnan arvion mukaan sanamuodoltaan yleisempi kuin 22 artiklan 3 kohdassa. Asetuksen johdanto-osan 71 perustelukappaleen mukaan 22 artiklassa tarkoitettuun käsittelyyn olisi aina sovellettava asianmukaisia suojatoimia, joihin olisi ainakin kuuluttava käsittelystä ilmoittaminen rekisteröidylle ja tämän oikeus vaatia ihmisen osallistumista tietojen käsittelemiseen, oikeus esittää kantansa, saada selvitys kyseisen arvioinnin jälkeen tehdystä päätöksestä ja riitauttaa päätös. Ottaen huomioon tietosuoja-asetuksessa omaksuttu riskiperusteinen lähestymistapa, jättää perustelukappale hallintovaliokunnan arvion mukaan 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan osalta lainsäätäjälle enemmän harkintaa kussakin yhteydessä asianmukaisista suojatoimista. 

Valtiovarainvaliokunta on automaattista päätöksentekoa verotus- ja tulliasioissa koskevan lainsäädännön yhteydessä arvioinut ehdotetun sääntelyn suhdetta yleiseen tietosuoja-asetukseen edellä selvitettyä vastaavalla tavalla (VaVM 45/2022 vp — HE 224/2022 vp). Valtiovarainvaliokunnan mukaan asianmukaisia suojatoimia arvioitaessa on otettava huomioon kulloinkin kysymyksessä olevan automaattisesti ratkaistavan asian tietosuojaoikeudellinen riskitaso. Korkeariskisessä päätöksenteossa voitaisiin edellyttää pidemmälle meneviä suojatoimia kuin matalariskisessä päätöksenteossa. 

Myös käsiteltävät maakaareen ja huoneistotietojärjestelmästä annettuun lakiin ehdotetut muutokset perustuvat yleisen tietosuoja-asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiseen kansalliseen liikkumavaraan, jolloin asetuksen 22 artiklan 3 kohdassa säädetty ei tule sovellettavaksi. Hallituksen esityksestä käy ilmi edellä esitetty tietosuoja-asetuksen tulkinta (ks. HE, s. 46 ja 47). Esityksessä on lisäksi käsitelty automaattisten kirjaamisratkaisujen yhteydessä sovellettavaksi tulevia suojatoimia (s. 62 ja 63), sillä tällöinkin tulee huolehtia asianmukaisista suojatoimenpiteistä rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi.  

Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan esityksen valmistelussa on arvioitu tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia ja riskejä. Saadun selvityksen mukaan automaattisten kirjaamisratkaisujen yhteydessä ei käsitellä arkaluonteisia tietoja. Se myöskään sisällä profilointia eikä siinä muutoinkaan arvioida rekisteröidyn henkilökohtaisia ominaisuuksia pelkästään automaatiota käyttäen. Kyse ei siten ole korkeariskisestä päätöksenteosta.  

Arvioitaessa käytettävissä olevia suojatoimia ja niiden asianmukaisuutta merkitystä on sillä, että esityksessä tarkoitettujen automaattisten kirjaamisratkaisujen tulee oikeussuojaedellytystä lukuun ottamatta muutoin täyttää muut yleislainsäädännöstä johtuvat vaatimukset. Tällaiset vaatimukset koskevat muun muassa ratkaisun perustumista sovellettavan sääntelyn perusteella laadittuihin käsittelysääntöihin (hallintolain 53 e §), automaattisesta ratkaisemisesta informoimista (hallintolain 53 g § ja EU:n tietosuoja-asetuksen 12, 13 ja 14 artikla), automaattisen ratkaisumenettelyn käyttöönotosta päättämistä (tiedonhallintalain, 906/2019, 28 a ja d §) sekä automaattisen päätöksenteon laadun, sisällöllisen virheettömyyden ja riskien jatkuvaa valvomista (tiedonhallintalain 28 c §). Lisäksi tietosuoja-asetus sekä sitä kansallisesti täsmentävä ja täydentävä tietosuojalaki (1050/2018) sisältävät yksityiskohtaiset säännökset muun muassa henkilötietojen käsittelyn yleisistä periaatteista, rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja rekisteröidyn oikeuksista, tietoturvallisuudesta ja henkilötietojen käsittelyn valvonnasta sekä lainvastaisen henkilötietojen käsittelyn seuraamuksista. 

Suojatoimiin kuuluvat myös muut hallintolaista sekä maakaaresta ja huoneistotietojärjestelmästä annetusta laista johtuvat vaatimukset, joita sovelletaan ehdotuksessa tarkoitettujen automaattisten päätösten tekemiseen. Tällaiset vaatimukset koskevat muun muassa hakemusten vireilletuloa ja niistä rekisteriin tehtäviä merkintöjä, kirjaamisviranomaisen tutkimis- ja selvittämisvelvollisuutta, asianosaisten kuulemista, päätöksen tekemistä ja muotoa sekä virkavastuuta. Lisäksi maakaaressa ja huoneistotietojärjestelmästä annetussa laissa on erityissäännökset virheen korjaamisesta kirjaamismenettelyssä. Tällaisia virheen korjaamista koskevia asioita ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole tarkoitus automatisoida kirjaamismenettelyssä. 

Lisäksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa säädetään viranomaisen velvollisuudesta varautua ennakollisesti tietojärjestelmän häiriötilanteisiin ja viranomaisten toimenpiteistä häiriön sattuessa. Sääntelyä sovelletaan myös esityksessä tarkoitettuun kirjaamisviranomaisen toimintaan.  

Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta katsoo, että ehdotetussa sääntelyssä on otettu asianmukaisesti huomioon EU-oikeudesta johtuvat vaatimukset. Toimivalta arvioida EU-oikeuden mukaisuutta kuuluu kuitenkin viime kädessä Euroopan unionin tuomioistuimelle.  

Erityissäännökset oikaisuvaatimusedellytyksestä poikkeamisesta

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan kirjaamisasioissa käytetään jo nykyisin automaattista päätöksentekoa varsin merkittävissä määrin. Kyse on massaluonteisesta kirjaamismenettelystä, jossa ratkaistaan yksinkertaisia ja rutiininluonteisia asioita, jotka eivät edellytä tapauskohtaista harkintaa. Automaattisesti tehdyissä ratkaisuissa ei saadun selvityksen mukaan ole ilmennyt virheitä tai muita ongelmia, ja menettely on ollut selvästi manuaalista menettelyä nopeampaa. Yleisesti ottaen lakivaliokunta toteaa, että edellä mainittujen kirjaamisasioiden voidaan katsoa lähtökohtaisesti soveltuvan käsiteltäväksi automaattisesti. Asioiden automaattinen ratkaiseminen voi osaltaan myös parantaa rekisteritietojen ajantasaisuutta ja viivytyksetöntä käsittelyä, millä voidaan katsoa olevan erityistä merkitystä rekisterien julkisen luotettavuuden vuoksi. 

Lakivaliokunnan mukaan ehdotetut poikkeussäännökset siitä, ettei oikaisuvaatimusedellytystä sovelleta, jos ratkaisu automaattisessa menettelyssä tehdään hakijan vaatimuksen mukaisesti eikä muu asiaan osallinen vastusta hakijan asian ratkaisemista hakijan vaatimuksen mukaisesti (1. lakiehdotuksen 6 luvun 9 a §:n 1 mom. 1 kohta ja 2 mom. sekä 3. lakiehdotuksen 10 §:n 5 mom.), vastaavat asiallisesti hallintolain 53 f §:n 2 momentissa säädettyä poikkeusta, jonka mukaan oikaisuvaatimusedellytys ei koske tilannetta, jossa automaattisella ratkaisulla hyväksytään asianosaisen vaatimus, joka ei koske toista asianosaista. Ehdotetut säännökset ovat jonkin verran hallintolain säännöstä tiukempiakin ja siten oikeusturvaa vahvistavampia. Ehdotetut säännökset eivät siten ongelmallisia hyvän hallinnon takeiden tai oikeusturvan vaatimusten näkökulmasta.  

Perustuslakivaliokunta on edellä mainituin tavoin esittänyt lakivaliokunnan harkittavaksi maakaareen lisättäväksi ehdotetun 6 luvun 9 a §:n 1 momentin 2 kohdan sekä huoneistotietojärjestelmästä annetun lakiin lisättäväksi ehdotetun asiallisesti samankaltaisiin tilanteisiin sovellettavan sääntelyn (3. lakiehdotuksen 10 §:n 5 mom.) poistamista. Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotettua sääntelyä sovelletaan sellaisiin toisen viranomaisen ilmoituksesta tapahtuviin rekisterimerkintöjen tekemiseen, joiden yhteydessä kirjaamisviranomaisen tutkittavaksi ja tietoon ei voi tulla rekisteriin tehtävän merkinnän oikeellisuuden arvioinnin kannalta merkityksellisiä seikkoja, vaan kirjaamisviranomainen on velvollinen merkitsemään tiedon rekisteriin varmistuttuaan, että kyseessä on laissa tarkoitettu ilmoitus ja se on tullut oikealta viranomaiselta. Esimerkiksi ulosottoviranomaisen ilmoituksesta tehtävien ulosmittausmerkintöjen tekeminen on järjestetty siten, että viranomaiselle avatun rajapinnan kautta voi tehdä vain vakioituja ilmoituksia (kuten ulosmittausmerkintöjä) ja rajapinta on vain viranomaisen käytössä siten, ettei väärä taho pysty ilmoituksia tekemään. Tällä tavoin järjestetty rekisterimerkintöjen tekeminen lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin ja osakehuoneistorekisteriin johtaa kirjaamismenettelyyn sovellettavien säännösten kannalta aina aineellisesti oikeaan ratkaisuun. Muutoksenhausta rekisteriin ilmoituksesta tehtävän merkinnän perusteena olevaan päätökseen tai toimeen säädetään erikseen (ks. esim. ulosottokaaren 11 luku ja yrityksen saneerauksesta annetun lain 96 §).  

Ilmoituksesta rekisteriin tehtävillä merkinnöillä ei ole samanlaisia oikeusvaikutuksia kuin varsinaisilla kirjauksilla. Esimerkiksi ulosottoviranomaisen ilmoituksesta tehtävien merkintöjen osalta kyse on muun kuin kirjaamisviranomaisen tekemän päätöksen täytäntöönpanosta, jonka yhteydessä kirjaamisviranomainen toimii yksinomaan ilmoituksen perusteella eikä sen arvioitavaksi voi tulla merkinnän tekemiseen vaikuttavia seikkoja. Ilmoituksesta rekisteriin merkittävillä tiedoilla on merkitystä lähinnä julkisuusvaikutuksen kautta. Merkinnän avulla jokin oikeustila, kuten kiinteistön ulosmittaus ja siitä seuraava vallinnanrajoitus, tulee tehokkaasti julkiseksi.  

Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä myös tältä osin hyväksyttävänä, minkä vuoksi se ei ehdota kyseisten säännösten poistamista lakiehdotuksista. Valiokunta kuitenkin korostaa ehdotetun sääntelyn tulevan sovellettavaksi vain edellä mainituissa tapauksissa. Lisäksi valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotukseen sisältyvän lainkohdan täsmentämistä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatuin tavoin.  

Asiavirheen korjaaminen kirjaamismenettelyssä

Asiavirheen korjaamista koskevaa maakaaren sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi, jotta asiavirheitä voidaan korjata aikaisempaa helpommin. Asiavirheen korjaaminen virheen johdosta lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin kirjatun luovutuksensaajan tai oikeudenhaltijan vahingoksi edellyttää, että tämä suostuu virheen korjaamiseen. Suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen (1. lakiehdotuksen 8 luvun 1 §:n 2 mom.).  

Perustuslakivaliokunta toteaa ehdotetun sääntelyn eroavan asiavirheen korjaamista koskevasta yleissäännöksestä hallintolain 50 §:stä, sillä siinä ei edellytetä virheen aiheutuneen asianosaisen omasta menettelystä (ks. PeVL 30/2024 vp, s. 3). Ehdotus merkitsee siten sitä, että viranomainen voi ilman luovutuksensaajan tai oikeudenhaltijan suostumusta korjata myös tämän vahingoksi asiavirheen, joka on aiheutunut siitä, että viranomainen on selvittänyt asiaa selvästi virheellisesti tai puutteellisesti tai soveltanut lakia ilmeisen väärin. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällainen ehdotuksen vaikutus ei näyttäisi olevan hyvin sopusoinnussa perustuslain 21 §:ssä turvatun asianmukaisen menettelyn ja hyvän hallinnon takeiden kanssa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen hallituksen esityksessäkin mainittuun seikkaan, että säännöksen muutoksella pyritään parantamaan edellytyksiä julkista luotettavuutta nauttivan lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietojen oikeellisuuteen, millä on merkitystä myös kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien omaisuudensuojan käytännön toteuttamiselle. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että jos asiavirheen korjaaminen heikentää muun kuin virheen johdosta lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin kirjatun luovutuksensaajan tai oikeudenhaltijan oikeutta, asiavirheen saa korjata vain tämän suostumuksella (1. lakiehdotuksen 8 luvun 1 §:n 3 mom.). Perusteena tällaiselle eroavaisuudelle on perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan se, että lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietoihin luottaen kiinteistöä koskevia oikeudellisia määräystoimia tekevät sivulliset voisivat luottaa rekisterin tietojen oikeellisuuteen ja niiden perusteella perustettujen oikeuksien pysyvyyteen. Perustuslakivaliokunnan mielestä suostumusta virheen korjaukseen koskevan sääntelyn eroavaisuuksien perusteista olisi ollut syytä tehdä perusteluissa laajemmin selkoa. 

Lakivaliokunta toteaa hallituksen esityksen tarkoituksena olevan helpottaa selkeiden ja ilmeisten asiavirheiden korjaamista joutuisasti kirjaamisviranomaisen toimesta (ks. HE, s. 59). Tavoite on kannatettava, sillä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri on julkista luotettavuutta nauttiva rekisteri, jonka kirjauksilla on erityinen merkitys oikeudenhaltijoiden asemaan. On siten tärkeää, että rekisteri vastaa aineellista oikeustilaa mahdollisimman tarkasti. 

Hallituksen esityksessä on tehty ero asiavirheen johdosta rekisteriin kirjattuihin luovutuksensaajiin tai oikeudenhaltijoihin ja muihin kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien haltijoihin eli sivullisiin kohdistuvien vaikutusten välille. Esityksessä lähdetään siitä, että kun kyse on rekisteriin kirjatusta luovutuksensaajasta tai oikeudenhaltijasta eli asianosaisesta, asianosaisen luottamusta virheellisen kirjaamisratkaisun pysyvyyteen ei suojata tapauksissa, joissa rekisteritietojen oikeellisuuden varmistaminen ja muiden kiinteistöön kohdistuvien oikeuden haltijoiden oikeussuoja edellyttävät virheen korjaamista. Lakivaliokunta pitää ehdotusta hyväksyttävänä ottaen huomioon, että asianosaisen suostumusvaatimuksesta poikkeaminen edellyttää virheen ilmeisyyttä. Merkitystä on myös sillä, että ehdotuksenkin mukaisessa menettelyssä asiavirheen korjaaminen edellyttää asianosaisten kuulemista. Lisäksi kirjaamisviranomainen käsittelee asian uudelleen ja tekee asiassa päätöksen, josta korjaamisesta haittaa kärsivällä asianosaisella on mahdollisuus valittaa. Virheen korjaamisesta aiheutuva vahinko voi lisäksi tulla korvattavaksi julkisyhteisön korvausvastuuta koskevien vahingonkorvauslain säännösten perusteella.  

Asiavirheen korjaaminen edellyttää kuitenkin voimassa olevaa sääntelyä vastaavasti muun kiinteistöön kohdistuvan oikeudenhaltijan eli sivullisen suostumusta, kun kyse on tämän oikeutta heikentävän asiavirheen korjaamisesta. Valtiokunta pitää esitystä perusteltuna, sillä omaisuudensuojaan liittyvien perusteltujen odotusten suojan kannalta on tärkeää, että sivulliset voivat luottaa lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietojen oikeellisuuteen ja niiden perusteella perustettujen oikeuksien pysyvyyteen.  

Alkuperäisen asiakirjan esittäminen kirjaamismenettelyssä

Maakaarta ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä lähtökohtaisesti luovutaan alkuperäisen asiakirjan tai sen oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämisestä kirjaamismenettelyssä (1. lakiehdotuksen 12 luvun 1 § ja 14 luvun 9 §:n 2 mom.). Asiakirja on kuitenkin esitettävä alkuperäisenä tai kaupanvahvistajan tai kirjaamisviranomaisen oikeaksi todistamana jäljennöksenä kirjaamisviranomaisen vaatimuksesta. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan (PeVL 30/2024 vp, s. 4) huomiota lainkohdan perusteluihin (s. 81), joissa selostetaan alkuperäisen saantokirjan esittämisvelvollisuuden tyypillisenä tilanteena sitä, että lainhuutoa haetaan testamentti saantokirjana. Jos hakija ei pysty esittämään alkuperäistä testamenttia, syntyy esityksen perustelujen mukaan helposti oletus, että testamentin tekijältä ei ole jäänyt alkuperäistä testamenttia. Tämä puolestaan muodostaa oletuksen siitä, että hän oli peruuttanut testamentin ennen kuolemaansa. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisesta tyyppitilanteesta olisi syytä säätää laissa eikä jättää asiaa pelkästään perustelumainintojen varaan. 

Lakivaliokunta on asiaa arvioituaan päätynyt puoltamaan hallituksen esittämää ratkaisua. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotuksella pyritään helpottamaan ja sujuvoittamaan kirjaamisasioiden sähköistä käsittelyä (ks. HE, s. 79). Esityksessä arvioidaan (ks. HE, s. 49) nykyisen alkuperäisen asiakirjan esittämisvaatimuksen rajoittavan merkittävästi sähköisten palvelujen käyttöä. Lisäksi alkuperäisten asiakirjojen lähettäminen postitse viranomaiselle aiheuttaa hakijalle vaivaa ja kustannuksia. Asiakirjojen manuaalinen käsittely myös lisää kirjaamisviranomaisen työmäärää ja kustannuksia. Toisaalta esityksessä on tunnistettu, että kirjaamisviranomaisen tulee yksittäistapauksessa voida erikseen varmistua kirjaamisen perusteena olevan toimen laillisuudesta alkuperäisen asiakirjan perusteella, minkä vuoksi ehdotetaan, että kirjaamisviranomaisen vaatimuksesta asiakirja tulee esittää alkuperäisenä tai oikeaksi todistettuna jäljennöksenä.  

Lakivaliokunta korostaa, että ehdotetusta muutoksesta huolimatta kirjaamisviranomaisella säilyy kiinteistökirjaamismenettelyssä nykyistä vastaava velvollisuus tutkia virkavastuulla muun muassa se, onko saanto tapahtunut lain vaatimuksia noudattaen. Tutkimisvelvollisuuden sisältö määräytyy kuhunkin saantoon sovellettavan aineellisen lainsäädännön perusteella. Esimerkiksi testamenttiin perustuvissa saannoissa kirjaamisviranomaisen on otettava huomioon perintökaaren (40/1965) 10 luvun säännökset testamentin tekemisestä ja peruuttamisesta. Kirjaamisviranomaisen tutkimisvelvollisuudesta ja saantoon sovellettavasta sääntelystä voi siten seurata, että testamentti on esitettävä kirjaamisviranomaiselle alkuperäisenä.  

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden lisäksi Maanmittauslaitos toimii kirjaamisviranomaisena myös osakehuoneistorekisteriin kuuluvien asunto-osakkeiden osalta. Osakehuoneistokirjaamista koskevassa huoneistotietojärjestelmästä annetussa laissa ei ole vaatimuksia alkuperäisten asiakirjojen toimittamisesta kirjaamisviranomaiselle. Siten haettaessa saannon kirjaamista esimerkiksi testamentin perusteella hakijalla ei lähtökohtaisesti ole velvollisuutta alkuperäisen asiakirjan esittämiseen kirjaamisviranomaiselle. Ehdotettua maakaaren muutosta voidaan edellä oleva huomioon ottaen puoltaa myös johdonmukaisuussyillä, sillä se yhdenmukaistaa kiinteistöjen ja osakehuoneistojen kirjaamismenettelyä koskevia säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan tiedossa ei ole, että vuoden 2019 alusta sovelletun huoneistotietojärjestelmää koskevan sääntelyn soveltamisessa olisi esiintynyt ongelmia.