Yleistä

(1) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Yleisradio Oy:stä annetun lain (1380/1993) julkista palvelua koskevaa 7 §:ää siten, että laissa täsmennetään Yleisradio Oy:n (jäljempänä Yleisradio) julkisen palvelun tehtävän sääntelyä tekstimuotoisen sisällön tarjoamisen osalta. Ehdotuksen tavoitteena on muuttaa Yleisradion julkisen palvelun tehtävän määrittelyä tältä osin siten, että sääntely täyttää EU:n valtiontukisääntelyn vaatimukset. Esityksen taustalla on sääntelyä koskeva Euroopan komissiolle tehty kantelu. 

(2) Liikenne- ja viestintävaliokunta on käsitellyt esitystä perusteellisesti johtuen erityisesti asian poikkeuksellisen vaikeasta oikeudellisesta luonteesta. Myös asiantuntijakuulemisessa näkemykset ovat eronneet osin voimakkaasti toisistaan: osa asiantuntijoista on katsonut, että ehdotetulla sääntelyllä rajoitetaan liikaa Yleisradion toimintaa, ja osa taas on katsonut, että Yleisradion toimintaa rajoitetaan liian vähän. Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksellä on pyritty löytämään ratkaisu näiden erilaisten näkemysten välillä.  

Asian EU-oikeudellisista näkökohdista

(3) Perustuslakivaliokunta on arvioinut esitystä lausunnossaan PeVL 32/2021 vp muun muassa sananvapauden näkökulmasta ja katsonut, että lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta kuitenkin totesi lausunnossaan, että liikenne- ja viestintävaliokunnan on syytä varmistua esityksen perustana olevien EU-oikeudellisten tulkintojen oikeellisuudesta. Liikenne- ja viestintävaliokunta on kuullut myös erityisesti tästä näkökulmasta alan asiantuntijoita ja pyrkinyt selvittämään ja arvioimaan huolellisesti esityksen perustana olevia EU-oikeudellisia näkökohtia. 

(4) Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella selvänä sitä, että EU-oikeus edellyttää voimassa olevan kansallisen Yleisradiosta annetun lain 7 §:n julkisen palvelun tehtävän sääntelyn täsmentämistä tekstimuotoisten sisältöjen osalta. Euroopan unionin valtiontukisääntelyn ja sen ohjeiden ja menettelyjen noudattaminen on käsillä olevassa asiassa välttämätöntä etenkin huomioon ottaen EU-oikeuden ensisijaisuus kansalliseen oikeuteen nähden. Valiokunnan käsityksen mukaan voimassa olevaa sääntelyä tulee siten täsmentää, jotta on selvää, että tarkoituksena on kansallisesti sisällyttää myös tekstimuotoiset sisällöt julkisen palvelun tehtävään. 

(5) Edellä mainitun kantelumenettelyn yhteydessä liikenne- ja viestintäministeriön ja komission virkamiesten välillä käydyt keskustelut ovat olleet luonteeltaan epävirallisia, ja viime kädessä ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin voi antaa asiassa lopullisen ratkaisun asiaa koskevan EU-oikeuden tulkinnasta. Myöskään nimenomaisesti tekstimuotoista sisältöä koskevaa EU-tason oikeuskäytäntöä ei saadun selvityksen mukaan käytännössä ole. Asiantuntijakuulemisessa on korostettu näitä näkökohtia ja tuotu esille myös esityksestä poikkeavia näkemyksiä EU-oikeuden asettamista konkreettisista vaatimuksista nyt käsittelyssä olevan sääntelyn sisältöön. Lisäksi asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti laaja kansallinen liikkumavara julkisen palvelun sisällöllisessä määrittelyssä ottaen kuitenkin huomioon sääntelyn täsmällisyyttä koskevat EU-oikeuden vaatimukset. Saadun selvityksen mukaan tekstimuotoinen sisältö osana julkisen palvelun tarjoamista on ollut laajalti mahdollista muissakin Euroopan unionin jäsenmaissa. Myös komission yleisradiotoimintaa koskevan valtiontukitiedonannon on katsottu pikemminkin korostavan digitaalisen tekniikan kehittymisen hyväksikäyttöä kuin rajoittavan uuden tekniikan mahdollistamia palveluja ja sisällön julkaisutapoja julkisen palvelun yleisradiotoimintaa määriteltäessä. 

(6) Valiokunta pitää selvänä, että julkisen palvelun tehtävään on mahdollista ja teknologian ja palvelujen kehittymisestä johtuen käytännössä välttämätöntäkin sisällyttää tekstimuotoisia sisältöjä, kunhan tästä säädetään kansallisesti riittävän tarkkarajaisesti. Kansalaisten yleisen tiedonsaantioikeuden lisäksi erityisen tärkeää tämä on Yleisradion alueellisia tiedonvälitystarpeita koskevien tehtävien ja muun muassa vammaisten ja muiden erityisryhmien tiedonsaantia koskevien tarpeiden turvaamiseksi. Myös Yleisradion lyhyitä tekstimuotoisia uutissisältöjä on asiantuntijakuulemisessa pidetty selkeästi yleisen edun ja yhteiskunnallisten tarpeiden mukaisina ja on korostettu, että Yleisradion sisältöjä kohtaan tunnettava luottamus on kyselytutkimusten mukaan Suomessa varsin korkealla tasolla. 

(7) Saamansa selvityksen ja niitä koskevan kokonaisarvion perusteella valiokunta pitää esityksessä tehtyjä EU-oikeudellisia tulkintoja asianmukaisina ja nyt käsillä olevassa tilanteessa tarkoituksenmukaisina.  

Hallituksen esityksen lähtökohdista

(8) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelussa on pyritty löytämään sääntelyn täsmentämistarpeeseen ratkaisu, jolla sääntelyä täsmennetään EU-oikeuden vaatimusten mukaisesti riittävästi, mutta mahdollisimman pienin muutoksin ja samalla asettaen mahdollisimman vähän rajoituksia sananvapauden toteutumiselle. Ehdotuksella pyritään mahdollistamaan, että Yleisradio voi vastaisuudessakin tarjota tekstimuotoista sisältöä osana julkisen palvelun yleisradiotoimintaa. Keskeistä on, että sisältöpalvelujen pääpainon tulee olla liikkuvaa kuvaa tai ääntä sisältävissä julkaisuissa. Yleisradion julkaiseman tekstimuotoisen sisällön määrään esitys ei saadun selvityksen mukaan vaikuta ratkaisevasti, sillä suurin osa yhtiön julkaisemasta tekstimuotoisesta sisällöstä liittyy yhtiön kuvaa tai ääntä sisältävään julkaisuun tai kuuluu esityksen 7 §:n 3 momentissa ehdotettujen poikkeusten piiriin. Painoarvoa esityksen valmistelussa on annettu myös sille, että sääntelyn täsmentämisellä tässä vaiheessa voidaan pyrkiä välttämään mahdollisia raskaita EU-tuomioistuinprosesseja. 

(9) Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että digitalisaatio, uusien teknologioiden käyttöönotto ja uudenlaisten palvelujen syntyminen on vaikuttanut ja väistämättä vaikuttaa myös jatkossa koko mediakenttään ja vastaavasti myös Yleisradion toimintaan. Tästä muutoksesta johtuen myös EU-oikeuteen sisältyviä jaotteluja tekstimuotoiseen tai audiovisuaaliseen sisältöön on pidetty asiantuntijakuulemisessa osin jo vanhanaikaisina. Myös julkisen palvelun on välttämätöntä pystyä vastaamaan toimintaympäristön muutoksiin ja hyödyntämään teknologian kehittymisen antamia ja toisaalta edellyttämiä mahdollisuuksia. 

(10) Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomessa on monimuotoinen ja moniääninen media- ja viestintämarkkina. Valiokunta korostaa lisäksi, että Yleisradion tuottaman sisällön lisäksi myös kaupallisella medialla on keskeinen rooli tiedonsaannin ja sananvapauden toteutumisessa Suomessa. Media-alan ja erityisesti kaupallisen median haasteet liittyvät muun muassa erilaisten suurten kansainvälisten toimijoiden roolin korostumiseen ja kilpailun kiristymiseen mainos- yms. tuloista. Näistä syistä valiokunta pitää tärkeänä, että kaupallisen median toimintamahdollisuuksista huolehditaan. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota myös siihen asiantuntijakuulemisessa esille tuotuun näkökohtaan, että on vain vähän tutkimusnäyttöä siitä, että Yleisradion maksuton sisältö heikentäisi suomalaisten halukkuutta maksaa kaupallisesta verkkosisällöstä tai että Yleisradion verkkosivuilla käytetty aika vähentäisi vierailuja kaupallisen median verkkosisältöihin. Myös esityksen vaikutusarvioinneissa on arvioitu tutkimuksiin pohjautuen, että julkisen palvelun verkkosisällöillä on arvioitu olevan suhteellisen vähäinen merkitys kaupallisten medioiden kysyntään. 

(11) Näin ollen asiaa eri näkökulmista perusteellisesti arvioituaan valiokunta pitää esitystä asian kokonaisarvioinnin pohjalta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa esityksen hyväksymistä sen ehdotetussa muodossa.  

Sääntelyn toimeenpanosta

(12) Valiokunta pitää Yleisradion toiminnan riippumattomuutta ensiarvoisen tärkeänä. Myös liikenne- ja viestintäministeriö on tuonut vastineessaan esille, että se ei voi ministeriönä puuttua siihen, miten Yleisradio yhtiönä järjestää sisällöntuotantonsa. Saadun selvityksen mukaan nyt ehdotettu sääntely ei merkittävästi vähennä Yleisradion tekstimuotoisen sisällön määrää. Tekstimuotoisen sisällön mahdollisen vähenemisen kannalta on asiantuntijakuulemisessa kuitenkin tuotu esille myös huolia esimerkiksi aistirajoitteisten henkilöiden tarvitsemien sisältöjen, alueellisten uutis- yms. sisältöjen sekä muun muassa tekstimuotoon perustuvan urheilujournalismin osalta. Näiden tarpeiden täyttämistä kaupallisen sektorin toimesta ei ole asiantuntijakuulemisessa kaikilta osin pidetty realistisena. Asiantuntijakuulemisessa on viitattu myös paikallismedian keskittymiskehitykseen, jossa paikallisten sisältöjen tarjonnan monipuolisuus saattaa heiketä Yleisradion tekstisisältöjen mahdollisesti vähentyessä. Tällä voi olla vaikutuksia myös alueiden elinvoimaisuuteen. 

(13) Valiokunta pitää tärkeänä, että Yleisradio pystyy aiempaa täsmällisemmästä sääntelystä huolimatta jatkossa kiinnittämään erityistä huomiota siihen, että sääntely ei rajoita olennaisesti yleisön mahdollisuutta tiedonsaantiin ja että sääntelyn muutoksella ei vaikuteta haitallisesti esimerkiksi tekstisisällöstä erityisen riippuvaisten aistirajoitteisten henkilöiden tai vähemmistökielisten aistirajoitteisten henkilöiden asemaan, ottaen huomioon myös YK:n vammaisyleissopimuksen hengen ja vaatimukset. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelussa on sinänsä EU-sääntelyn asettamissa rajoissa pyritty ottamaan huomioon vammaisjärjestöjen lausuntokierroksella esille nostamia huolia. Omalta osaltaan aistirajoitteisten henkilöiden oikeuksia turvaa myös sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) 211 §:ssä sääntely ohjelmistojen saattamisesta näkö- ja kuulorajoitteisten saataville. Yleisradion sisältöjen tavoitettavuudesta tulee joka tapauksessa pystyä huolehtimaan jatkossakin ja myös alueellisesti tärkeiden sisältöjen osalta. Lisäksi tulee kyetä huolehtimaan julkiseen palveluun liittyvien erikielisten sisältöjen tarjonnasta ja tätä kautta myös kielellisten oikeuksien toteutumisesta. 

(14) Valiokunta korostaa myös esityksen Yleisradion toteuttamien varautumistehtävien ja viranomaistiedotteiden välittämistä koskevan sääntelyn keskeistä merkitystä.  

Eräitä tulkintakysymyksiä

(15) Hallituksen esityksen perusteluissa on tuotu esityksen 7 §:n 3 momentin 1 kohdan tulkintaohjeena esille, että uutissisältöjen lyhyys merkitsisi sitä, että Yleisradio ei voisi julkaista STT:n uutisia kokonaisuudessaan. Saadun selvityksen mukaan tämä perustelujen tulkintaohje tarkoittaisi sitä, että Yleisradio joutuisi aina poistamaan jonkin osuuden jokaisesta STT:n tuottamasta uutisesta, jonka STT on laatinut sellaisenaan julkaisukelpoiseksi kokonaisuudeksi. Näin olisi, vaikka STT:n uutinen täyttäisi jo pykälän sanamuodossa edellytetyn uutissisällön lyhyyttä koskevan vaatimuksen. Valiokunta ei pidä tätä perusteltuna ja katsoo näin ollen, että STT:n tekstimuotoisia uutisia koskeva lain 7 §:n 3 momentin 1 kohta ei estä Yleisradiota julkaisemasta STT:n uutista kokonaisuudessaan, kunhan säännöksen sanamuodossa asetettu vaatimus tekstimuotoisen uutissisällön lyhyydestä täyttyy. 

(16) Valiokunta pitää selvänä, että ehdotettuja tekstimuotoisia sisältöjä koskevan sääntelyn täsmennyksiä sovelletaan lain voimaan tulosta alkaen. Kyse ei siten ole taannehtivasta lainsäädännöstä. Tämä tarkoittaa sitä, että Yleisradio voi edelleen pitää internetissä ja erilaisissa palveluissa saatavilla ennen lain voimaantuloa julkaistuja tekstimuotoisia sisältöjä. Verkossa tällä hetkellä olevien tekstimuotoisten sisältöjen poistaminen tai niiden täydentäminen kuva- tai äänisisällöllä olisi käytännössä hyvin suuritöinen tehtävä, ja valiokunta ei pidä tätä sääntelyn tarkoituksen kannalta tarkoituksenmukaisena. Aiemmin julkaistut tekstimuotoiset sisällöt voivat olla olennaisia esimerkiksi aiempien poliittisten yms. uutistapahtumien historiallisena arkistona. 

(17) Esityksen 7 §:n 1 momentin muutoksen mukaan tekstimuotoisen sisällön tulee uudessa 3 momentissa säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta liittyä Yleisradion liikkuvaa kuvaa tai ääntä sisältävään julkaisuun. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perustelujen mukaan vaikuttaa siltä, että liikkuvaa kuvaa tai ääntä koskeva julkaisu tulisi aina tapahtua ennen tekstimuotoisen sisällön julkaisemista. Valiokunta ei pidä tätä perusteltuna, koska saadun selvityksen mukaan liikkuvaa kuvaa tai ääntä koskevan sisällön tuottaminen voi pelkästään käytännön syistä viedä selkeästi enemmän aikaa kuin tekstimuotoisen sisällön tuottaminen ja tämä saattaisi viivyttää tarpeettomasti yleisön mahdollisuutta tiedonsaantiin. Näin ollen valiokunta katsoo, että Yleisradion liikkuvaa kuvaa tai ääntä sisältävään julkaisuun liittyvän tekstisisällön julkaiseminen ei edellytä, että liikkuva kuva tai ääni olisi julkaistu ennen tekstisisällön julkaisemista. Jos tekstimuotoisen sisällön julkaiseminen tapahtuu ennen kuva- tai äänisisällön julkaisemista, Yleisradion tulee huolehtia, että asiaa koskeva liikkuvaa kuva- tai äänisisältöä sisältävä julkaiseminen toteutetaan niin pian kuin mahdollista. 

(18) Lakimuutos ei rajoita Yleisradion hallintoneuvoston laissa säädettyjä tehtäviä ja toimivaltaa valvoa Yleisradion toimintaa. Hallintoneuvosto valvoo myös nyt ehdotettujen säädösten noudattamista osana sille säädettyä valvontatehtävää.  

Yleisradiota koskevan sääntelyn valmistelusta

(19) Valiokunta korostaa, että Yleisradiota koskeva sääntely on korostetusti sen kaltaista, että eduskunnan tulee saada päättää asian valmistelusta ja sääntelyn lopullisista muotoiluista kattavan parlamentaarisen valmistelun pohjalta. Lainvalmistelun ja konkreettisten pykälämuotoilujen laatiminen komissiolle tehdyn kantelun yhteydessä ei valiokunnan käsityksen mukaan kaikilta osin sovi ongelmattomasti yhteen tämän näkökohdan kanssa. Sinänsä valiokunnan saaman käsityksen mukaan nyt käsittelyssä olevan asian valmistelussa on noudatettu tavanomaista menettelyä, jossa jäsenvaltio neuvottelee komission virkamiesten kanssa epävirallisesti asiasta toimivan ratkaisun löytämiseksi. Valiokunta pitää myös sinänsä hyvänä, että asian ja esityksen valmistelussa on pyritty sen eri vaiheissa pitämään eduskunta mukana myös kanteluprosessin etenemisen eri vaiheista mahdollisimman hyvin, ja tässä kohtaa eduskuntaryhmien puheenjohtajilla on ollut keskeinen rooli. 

(20) Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota myös siihen, että kantelumenettelyssä yksittäinen kansallinen toimija voi saada kantelijana poikkeuksellisen keskeisen roolin, jos säädösmuutoksia muotoillaan kantelumenettelyn yhteydessä. EU:n kantelumenettelyssä on omat prosessinsa, joita komissio noudattaa, ja menettely ei ole kaikilta osin myöskään erityisen avoin mm. asiakirjajulkisuuden osalta. Tämä tekee haasteelliseksi huomioida valmistelussa muun muassa kansalliset lainvalmisteluasiakirjojen julkisuutta koskevat yms. lainvalmistelun tavanomaisiin vaatimuksiin liittyvät periaatteet. Valiokunta on saanut tutustuttavakseen myös käsittelyssä olevan asian kantelumenettelyyn liittyvät ei-julkiset asiakirjat. 

(21) Valiokunta ei näe, että kattavan parlamentaarisen valmistelun periaate olisi toteutunut nyt käsittelyssä olevassa asiassa parhaalla mahdollisella tavalla. Tästä syystä valiokunta katsoo, että jatkossa mahdollisissa Yleisradiota koskevissa kantelumenettelyissä on tarpeen löytää sellaisia menettelytapoja, joilla konkreettinen säädösvalmistelu tapahtuu korostetummin kansallisesti, noudattaen kaikilta osin tavanomaisia lainvalmistelun prosesseja ja periaatteita, ja jossa lopulliset säädösmuotoilut laaditaan varsinaisen kantelumenettelyn ulkopuolella mahdollisimman kattavan ja riittävään informaatioon perustuvan parlamentaarisen valmistelun pohjalta.  

Voimaantulo

(22) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Yleisradio tarvitsee riittävän valmistautumisajan lain käytännön soveltamiselle. Saadun selvityksen mukaan soveltamisen kattava aloittaminen ja toimintojen sopeuttaminen kaikessa julkaisemisessa vaatii noin neljä kuukautta valmisteluaikaa. Valiokunta korostaa, että tämä tulee ottaa huomioon lain voimaantulon määrittelyssä. 

Seuranta

(23) Valiokunta pitää tärkeänä lain vaikutusten seuraamista erityisesti heikommassa asemassa olevien ihmisryhmien ja aistirajoitteisten tiedonsaantimahdollisuuksien varmistamiseksi. 

Kansalaisaloite KAA 8/2021 vp Tieto on meidän - kansalaisaloite Ylen tekstisisältöjen turvaamiseksi

(24) Valiokunta on yhdistänyt kansalaisaloitteen käsittelyn hallituksen esityksen HE 250/2020 vp käsittelyn yhteyteen, koska kansalaisaloite koskee samoja asiakysymyksiä. Valiokunta on käsitellyt ja pohtinut kansalaisaloitteessa tehtyjä ehdotuksia ja ehdotusta lainvalmisteluun ryhtymisestä vaihtoehtona nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen hyväksymiselle. Edellä mainittuihin hallituksen esitystä koskeviin perusteluihin viitaten ja hallituksen esityksen kokonaisetuja ja -haittoja punnittuaan valiokunta on kuitenkin päätynyt hyväksymään hallituksen esityksen sen esitetyssä muodossa. Näin ollen valiokunta ehdottaa, että kansalaisaloitteeseen KAA 8/2021 vp sisältyvä ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä hylätään.